高质量时代如何兼顾教育公共服务支出效率
郅庭瑾  2021-04-08
摘 要: 公共服务是人们生存和发展所必需的基本条件之一,是公共产品中最基本最核心的部分。市场无法实现公共产品的有效供给,公共财政承担着供给公共物品、满足人们公共需要的责任。实现基本公共服务的有效供给,既是公共财政的重要职能,也是政府发挥社会职能的基本目标。近年来,经济下行态势明显,就业形势严峻,基本公共服务均等化的需求迫切;同时,脱贫攻坚任务艰巨,又遭遇新冠疫情突如其来的冲击,政府既要为经济和社会发展保驾护航,又要满足人们生存发展的基本需要,面临着巨大的财政支出压力。各种因素叠加之下,有效配置财政资源,提高财政支出效率成为公共治理面临的现实问题。
关键词: 公共服务,教育优先,教育支出效率

  公共服务是人们生存和发展所必需的基本条件之一,是公共产品中最基本最核心的部分。市场无法实现公共产品的有效供给,公共财政承担着供给公共物品、满足人们公共需要的责任。实现基本公共服务的有效供给,既是公共财政的重要职能,也是政府发挥社会职能的基本目标。近年来,经济下行态势明显,就业形势严峻,基本公共服务均等化的需求迫切;同时,脱贫攻坚任务艰巨,又遭遇新冠疫情突如其来的冲击,政府既要为经济和社会发展保驾护航,又要满足人们生存发展的基本需要,面临着巨大的财政支出压力。各种因素叠加之下,有效配置财政资源,提高财政支出效率成为公共治理面临的现实问题。
  
  一、教育作为一种特殊的基本公共服务
  

  教育基本公共服务是公共服务的一部分。教育公共服务的效率问题,比之其他公共服务领域,既有共同的属性和规律,又有自身的特殊性。
  公共服务用于满足社会公共需求、供全体公民共同消费与平等享用,具有普惠性、公平性和动态性。按照曼昆的定义,公共物品既无竞争性又无排他性,任何人不能阻止他人使用某种公共物品,而且一个人享用一种公共物品时并不减少另一个人对它的使用。在公共物品的消费中,消费者数量增加不会影响现有消费者的利益,也不会带来供给者生产成本的增加,公共物品的定价无法按照其边际成本确定。
  公共服务涵盖的范围很广,根据人们需求的公益性程度以及需求满足中对政府依赖程度的不同,公共服务可分为基本公共服务和非基本公共服务两类,基本公共服务是政府必须承担和提供的,全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务,是诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型,对保障人权、实现社会公平、构建和谐社会等都具有重要意义。对基本公共服务领域的划分目前尚无定论,但其核心内容应包括教育、医疗卫生、社会保障和就业等。
  在财政资源有限的条件下,政府应把主要公共资源投向人们最迫切需要的公共物品,满足人们生存和发展的基本需求。但与此同时,尽管财政支出规模持续增长,种种因素仍会导致财政面临巨大的支出压力,基本公共服务的缺口一直存在。因此,政府在基本公共服务领域的财政支出效率越来越成为各国公共财政普遍面临的共同难题。发达国家不断增大的老龄化支出和税收竞争双重压力使得财政负担沉重,新兴市场国家则出现了公共服务需求随着富裕程度的提高迅猛增长的趋势,即人民对美好生活的追求与向往日渐强烈。由此,政府被迫压缩预算,节约开支,将目光投向财政支出效率的提高,成为基本公共服务当下共同的世界性问题。
  在考察与研究政府提供教育基本公共服务的作用和效率时,各级各类学校入学率和毕业率、生师比等往往是通用指标。学校培养更多的学生,教室里放置更多的书桌,导师指导更多的研究生,教授发表更多的论文,是不是就代表教育支出效率的提高?显然不是这样。当下正在深入开展的教育评价制度改革,破“五唯”的关键,正是要改变多年来盛行的以数量取代质量的顽瘴痼疾。更多绝对不意味着更好,更大显然不一定带来更优,高指标的背后有可能恰恰是糟糕的低标准和低质量,教育公共服务领域的这类问题无疑正是今后需要全力避免和扭转的。
  
  二、效率用于教育基本公共服务质量标准时的悖论
  

  财政支出效率问题,指的是政府主导的社会再分配中资源配置与使用的有效性。曼昆经济学中,效率是指资源配置使社会中所有成员得到的总剩余最大化,即在给定投入和技术的条件下,经济资源没有浪费,或对经济资源做了能带来最大可能性的满足程度的利用。也即,财政支出效率可以通过对公共服务的获得效果同财政资源投入规模进行比较,进而确定或评价政府工作的有效性。
  怎样的基本公共服务投入规模是合理的,目前世界各国并没有统一的标准,比较通行的做法是以一个国家某项基本公共服务的支出占国内生产总值的比例来衡量,例如以一国公共教育支出占GDP的比例,来考察该国教育投入的规模。那么,增加投入不就最简便地提高了效率? 但是,当基本公共服务领域能够使用的财政资金有限时,政府需要考虑“花最少的钱办最好的事”。这时,单纯依靠增加财政支出来提高基本公共服务效率的做法既不可行,也不科学。
  而且,由于政府提供公共物品的利益是向社会发散的,主要是第三人受益,财政支出效率也具有外部性的特点,对财政支出效率的评价本身就具有一定难度。尤其是,当用效率作为衡量教育基本公共服务的质量标准时,除了面临与其他基本公共服务的相同难题,还会遇到数量不等于质量,指标不符合目标,个体不代表全部,眼前不保证长远等特殊的悖论与尴尬。
  因为教育是培养人的活动,十年树木,百年树人。这便是与其他基本公共服务相比,教育作为基本公共服务的根本不同所在。培养效果的长期性和人本身的复杂性,同时决定了教育作为培养人的活动,实在难以用任何确定、精准的数量指标,来评价与断定其此时此刻的准确效率。
  而教育除了备受瞩目的民生属性和意义,同时还具有作为“国之大计、党之大计”的国计属性和价值。建设现代化强国,需要的是全体国民素质的不断提高,是通过教育将人口数量转变成为强大的人力资本优势。从这个意义上说,除了办好人民满意的教育,更须办好“为国育才、为党育人”的教育。
  因而,当将效率应用于教育基本公共服务领域时,必然需要保持一份特殊的理性与额外的警惕。
  
  三、经济下行时期更需坚持教育优先发展国家战略
  

  改革开放的40年间,中国经济持续增长,人均GDP从世界第171位跃升到第70位,GDP总量从第9跃升到第2,堪称世界历史上的一个奇迹。而教育被认为既是这个奇迹的组成部分,也是创造这个奇迹的重要动力。华东师范大学的袁振国教授更是将“国家优先发展教育,教育优先满足国家发展需要”概括为中国特色教育现代化的“双优先模式”。
  国家优先发展教育,就是把教育放在就业、社会保障、医疗、卫生、体育、文化等各项民生事业之首,优先发展。回望漫漫的中国发展历史,不管是在社会繁荣发展时期,还是国家危机时期,都始终重视培养人才和兴办教育。改革开放以后,中国更是创造了“三个优先”和“三个增长”的教育发展模式,确保教育优先发展的国家战略得以贯彻实施。
  “三个优先”,即“经济社会发展规划优先安排教育发展”“财政资金优先保障教育投入”“公共资源优先满足教育和人力资源开发需要”,来切实保障教育的优先发展。其中,最为学者和大众关注的“4%的公共财政教育投入”,可谓政府努力做到财政资金优先保障教育投入的最强硬约束。因为在改革开放之初,中国经济社会发展水平很低,教育投入严重缺乏,教育经费不增反降。在1980年到1993年的10多年间,教育总经费占GDP的比例持续下滑,甚至包括财政教育经费占GDP的比例也不断下滑。为了保障教育事业的优先发展,中国政府在1993年提出了“国家财政性教育经费占国民生产总值的比例到2000年末达到4%”的目标。2012年,这一比例首次突破了4%,并至今连续9年保持在4%以上。其间,虽有经济危机和疫情冲击,但中国政府一直为实现这个目标而持续努力。
  “三个增长”,则是更加有力地保障教育经费稳定持续增长的具体举措,包括:1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”,1993年《中国教育改革和发展纲要》进一步要求“切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”。这两份里程碑式的文件构筑了中国公共财政教育投入的“三个增长”模式。
  正是得益于坚强有力的“三个优先”战略和“三个增长”模式,确保了稳定的教育财政投入,保障了国家教育事业为中国现代化提供丰富的人力资源,把巨大的人口负担转化为了宝贵的社会财富。
  尽管如此,如果前瞻地预见第二个百年之际的中国,同时开放地瞭望竞争加剧的国际社会,我们为之欢欣鼓舞并勉力维持的“4%”标准毕竟还只是阶段目标。不要说与世界教育强国相比,即便是满足国内人民群众日益增长的对美好教育的需求,恐怕还远远不够实现和达标。
  再看看美国等世界主要发达国家走过的历程可知,教育财政投入遵循从效率走向公平,进而朝着充足标准迈进的路径与轨迹。从财政视角看,充足是完全不同的标准,它不仅超越了效率的急功近利,也超越了公平的底线水准,它包含着对“更加均衡、更加优质”的卓越教育品质的追求与达成。
  当一个国家的教育越来越关注受教育者的高水平学业成就时,它必然从仅注重起点、底线,走向更加关注过程、结果和高标准;从仅注重整体、平均,走向更加关注每个个体的独特性和个别化。相关的政策理念与议题也就不再纠结于成本控制、效率最大、标准最低,而有可能关注个体、重视体验、追求精细,才真正有可能实现每个受教育者得到最适合的成长与发展,每个教育者都符合或接近符合“最优秀的人”在培养“更优秀的人”。
  
  四、高质量导向下的教育支出效率改进和提升路径
  

  教育是民生也是国计,教育优先发展是长期持续的国家战略,但这并不等于是说教育财政无需强调成本收益或支出效率。增强效率意识,健全财政支出效率管理制度,增强财政资金的转化效率,这本身就是提高公共服务财力保障能力的重要策略。
  政府过“紧日子”,教育领域同样需要厉行节约,提高效率。在保障优先发展和财政投入的基础上,调整和优化教育财政投入的理念、结构,创新体制机制,将有限的资源用在最急需、最关键的地方,即“钱花在刀刃”上,让既有的资源实现最优配置并产出最佳效益,应成为教育基本公共服务效率提高的基本思路。
  尤其是,全面提高教育质量,建设高质量教育体系已成为中国教育的战略性任务。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,明确了“建成教育强国”的远景目标和“建设高质量教育体系”的重大任务。
  以高质量发展为导向,改进和提升教育支出效率,应体现为以下几个方面:
  第一,优化教育财政投入的方向,从重外延转向重内涵。缩减教育基本公共服务投入,与2035年前受教育人口持续增长的现实和教育现代化水平不断提升的期望不相匹配,有可能给公众带来损失,而难以被各方接受。可行而理性的做法是优化教育投入的方向,将投入重点从以往的重外延转向重内涵建设与发展,“见物更见人”,从硬件改善到软件更新,在脱贫攻坚最底部的三区三洲地区都基本实现了“最新最美的建筑是学校”之后,让新增资源投入能够用于教师的能力和素质提升、待遇和收入改善等方面。
  第二,改善教育财政投入的领域结构,构建完整完善的教育公共服务体系。在学前教育、职业教育与高等教育等领域,中央财政政策具有公平、效率、质量等不同的主导性政策目标。但就一个国家完整完善的教育公共服务体系而言,首先需要回答和思考的问题是,我们究竟要建成一个什么样的教育基本公共服务国家体系?各级各类教育在这个体系中处在何种位置?各级各类教育需要破解的最核心问题是什么?政府的教育财政支出比重和优先顺序怎样设置?
  以基础教育为例。我国的基础教育涵盖学前教育、义务教育和高中阶段教育全过程。基础教育是整个国家教育体系中的奠基工程,是教育体系中的重中之重。它着眼于国民基本文化素质的培养,是受教育者的教育启蒙和原始积累时期,不仅学制最长,影响也最为深远持久。相较于其他阶段教育,基础教育体系更为稳定、成熟,体量和规模也较为庞大。2019年,我国基础教育阶段学校数达51.78万所,基础教育阶段在校生总计2.41亿人。作为公共服务的基础教育,必须面向全体公民,保障每一个适龄儿童都可以接受到有质量保障的基础教育。但就基础教育的三个阶段而言,也存在着不平衡不充分发展的巨大矛盾,在实践中存在着实现基础教育全覆盖目标的薄弱环节和现实难题。一是学前教育对适龄儿童的全覆盖,当前无论城市和农村都还存在着入园难入园贵,甚至无园入的难题;二是基础教育对流动人口的全覆盖,尤其是大城市随迁子女义务教育后的升学问题,依然存在着不同户籍的身份歧视问题。
  第三,调整教育财政投入的区域结构,实现均等公平的教育公共服务供给。由于我国各地经济发展水平差距较大,不可避免地影响到公共服务的水平,在教育方面则表现为地区、城乡及校际间教育发展能力与水平存在明显差距。实际上我国教育基本公共服务的地区水平差距由来已久、广为诟病。在民生财政的视角下,提高基本公共服务的供给水平,实现基本服务均等化,也是财政支出效率提高的题中应有之义。各级各地政府在改善财政支出结构、优化资源配置时,要落实区域发展战略,推动东中西部教育协调发展,着力解决基础教育“中部塌陷”问题和农村薄弱学校建设,加大中央转移支付和省级统筹力度,改善基本公共服务财政投入的区域结构,促进教育区域均衡发展,实现教育资源优化配置。
  第四,创新教育治理方式,让体制机制和制度产出效率。完善教育经费投入保障制度。财政性教育支出是我国教育经费的主要来源,各地区经济发展水平的不同造成财政性教育支出存在地区间差异。在经济发展较为发达的地区,地方政府用于发展教育的财政预算就比较充足,在经济发展薄弱的地区,政府用于教育的财政预算相对较少,从而导致地区间教育发展不平衡。为此,需要进一步完善教育经费投入制度,为实现教育公共服务均等化提供保障。提高财政资金的配置效率。地方财政实力受制于地方经济发展水平,欠发达的中西部地区更是如此。在无法增加财政投入或投入效率较低的情况下,提高财政资金的配置效率,探索更科学的公共服务提供方式,对于提高基本公共服务水平更有实践意义。合理安排财政资金的流向,以更有效的方式利用财政资金。促进教育公共服务主体的多元化和供给方式的多样化,提高财政支出效率。根据欧美国家教育公共服务发展经验,在教育公共服务发展过程中适当引入市场机制,可以更有效地促进教育公共服务的发展,进而提升其服务效率与质量。应该依据不同种类教育服务项目的特点,采用不同的提供方式,多元化教育公共服务提供的主体。建立地方政府财政支出绩效评价体系和监督机制。及时对教育基本公共服务财政资金投入和使用的效率与效果进行评价反馈,让教育领域财政资金的投入与使用信息公开化、透明化,接受来自公众和社会组织等多元主体的监督,提升基本公共服务的供给水平。

作  者:郅庭瑾    
出  处:《中国经济评论》
单  位:华东师范大学国家教育宏观政策研究院    
经济类别:公共管理
库  别:中经评论子库
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