资源税改革与协调中央和地方关系 |
常修泽 2006-10-29 |
由中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司共同举办的“中国公共服务体制：中央与地方关系”国际研讨会于2006年10月28日、29日在海口顺利召开。下面是上国家发改委宏观经济研究院教授常修泽发言，他的演讲主题是资源税改革与协调中央和地方关系。
中央和地方的关系，在我看来题目很大，而且难度也很大。中共十六届六中全会关于和谐社会的决定里面，两处提到中央和地方的问题，一处有关明确中央和地方的事权，建立财力与事权相匹配的财税体制； 还有一处是强调完善中央和地方的共享税的分成办法，加大转移支付的力度。但是这两处并不是中央和地方关系的全部内容。这两处提的是从如何促进基本公共服务均等化的角度，纳入这个框架提出的，并不是全部。当然要协调好中央和地方的关系，需要多方面的努力，我个人觉得，我今天发言的题目是其中的一个具体的角度。就是从资源税的改革对于中央和地方的关系进行协调。
这个问题不是我首先提出，是国内的能源界的专家首先提出来。我最近做了一些调查，同时在从事我的一个课题，就是中国资源环境产权的缺陷对收入分配影响及其治理研究。这个课题研究中加深了我对问题的看法，我做一下汇报。
第一，资源税改革对于协调中央和地方关系这个问题的紧迫性。有三条理由，第一条就是资源税的改革对于中央政府和地方政府应对资源环境的压力。这是它的一个迫切的需要。当前在中国社会发展当中面临的非常大的制约因素，就是资源的约束非常的严重。最近高层召开了具体落实国家“十一五”规划的一个会议，怎么落实贯彻这个会议。中央政府向地方政府提出了三大约束性的指标。过去的GDP等等这些指标不作为约束性的指标。新的指标：第一是耕地，1亿2808万公顷，要求2008年力保1亿2千万公顷。第二是能耗。我们中国去年每一万元的GDP耗煤是1.22吨标准煤，第三个指标是环保指标，特别是二氧化硫，去年一共排放了2549万吨。关于这些中央有一个全国的指标，然后分解到地方政府来落实，而且要定期的公布执行的情况，然后由中共中央组织部来对各地的官员进行考核。中央的指挥棒现在已经发生了很大的变化。这三大约束指标当中我看来最难的是能耗指标，如何把去年的1.22吨降到0.98吨，难度非常大，因此要有招。现在国家有一个课题，这个20%怎么降。资源税的改革我觉得是“招”之一。第二个理由，这是应对能源价格上涨的必要措施之一。我们的税率十几年来基本上没有动，或者是近乎微调，就要求我们中国的能源税需要根据国际能源价格的上涨进行调整。第三个理由是协调中央和地方以及区域关系的一种需要。因为资源税是一个地方税种，它收上来是归地方，而中国的资源的禀赋，我个人经过调查研究可以看到一个明显的特点，因为中国整个矿产资源158种，能源10种，重点是石油天然气这种能源，这个能源我找有关的专家问过，我看了一个书叫《石油天然气》是由中石油集团戴向军（音）夫妇合作的调查。中国石油的储量是940亿吨，这是1994年这本书公布的数据，当然这个不等于可开采量，可开采量可能130到140亿吨。这些储量在哪里呢？基本分布在中国的西北、东北和华北地区，这三家占了90%左右特别是西北地区储量最丰富，加上资源税为地方占有的这么一种格局，我想如果能够改革资源税，能够提高他的税率，有助于缓和东西部之间的关系，有助于解决中央和地方的关系问题。这是我谈的第一个问题，就是这个问题为什么迫切性的提出。
第二，当前中国资源税存在的问题及其带来的影响。问题主要是两个。第一个就是税率比较低，1993年开征资源税进行调整的时候，规定每吨的石油是8块钱到30块钱一吨，按吨来计征，去年做了一点调整，2005年7月1日做了调整，提到了14块到30块钱，这样一个水平在我看来仍然是偏低。因为刚才我算了一下，现在一吨油大约要三千多元人民币，这里面资源税才占14到30元，这个比例也太小。第二，计征方法有问题。现在是从量计征，而不是从价计征，外部的价格因素怎么调整没有影响，这个方式上我觉得有问题。以上这两个问题带来什么影响呢？带来三方面的影响。影响一，导致地方在开矿的问题上进入的门槛比较低，从而助长私挖滥采。这有地方管理不严的问题，据我了解，有些地方的官员与矿主有权钱交易的问题，有入股的问题。去年查煤矿事故就查出不少的干部入股的问题。影响二，对大矿和富矿，特别是一些重要资源，现在还是中央政府所属的垄断性企业来掌握。由于成本低，资源税率低，利润很高，所以导致垄断性行业、垄断性企业本身的利润比较丰厚，而这部分丰厚落在了中央政府手里边，或者是中央政府所属的垄断性的企业手中。对此地方政府比较眼热。影响三，我觉得还有一个更深层次的问题，不论是对中央政府和地方政府来说，还是中国人家里。现在一部分资源性企业，特别是一些能源企业已经上市，或者是外资参股到中资的企业当中，里面有外商的股份。由于你资源税率低，利润高，成本低，分利的时候有一部分不恰当的流入了外商的手中。从民族角度里看，是国民财富的一种流失，这和西部地区基本公共服务的短缺形成了非常不和谐的局面。
解决办法，第一要提高税率，第二要改变计征的模式，由按量计征变成按价计征。第三，税的额度大了以后，考虑中央和地方分成，建议多向地方倾斜。第四，这样改革以后可能对中央所属的垄断性企业，和地方政府所的矿业企业带来影响，成本高了以后利润下降，有些损失，这部分企业可能有意见。对此我建议，谁的孩子谁抱，中央的垄断性企业请中央政府做工作，地方的企业由地方政府做工作，来减少改革的阻力。
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