专家建议进一步完善分税制 允许地方发债扩大其收入 |
白重恩 2013-05-31 |
据媒体报道，清华大学中国财政税收研究所所长白重恩表示，虽然中国“土地财政”一直备受诟病，但把土地财政完全归罪于分税制是不对的，未来不仅需要进一步完善分税制，还应规范地方土地收入使用、允许地方政府自行发债等等，多管齐下才能化解土地财政困境。
进一步完善分税制 多渠道扩大地方收入
中国自1994年起开始在全国推行分税制，其中国内第一大税种的增值税由中央和地方按照75：25分成。但分税制仅仅着力于中央和地方财权重新划分，大量事权仍由地方承担。为了弥补收支缺口，种种因素合力促使地方政府走上了“土地财政”道路。
白重恩对此指出，明确中央和地方政府收支权限是解决问题的关键，中央在上收部分事权同时还要努力扩大地方财权，具体而言包括增值税分成比例可以考虑调整，在中央减税前提下为地方营造加税空间，考虑把消费税收入划归地方等等。
“把土地财政归罪于分税制，是完全不对的，”白重恩称，“首先分税制可以分得更好，是可以改进的；其次即使给地方政府更多的财政收入，它仍然会追求土地财政，地方政府没有说钱用不完的。”
目前中国正在推进的房产税扩围、“营改增”等必然带来中央和地方财税关系的再调整。白重恩认为，在这个调整过程中可以考虑给予地方更多收入，增值税分成比例也可以调，并加大一般转移支付力度。
同时，还可在中央减税的前提下，为地方营造加税空间，他建议在销售环节征收销售税，收入归地方所有，这样不仅不会增加民众整体税负，还可以鼓励地方政府更关注消费；另外包括燃油在内的各种消费税也可以划归地方，成为补充地方税收的来源之一。
在提到房产税时白重恩称，房产税理论上讲是能在一定程度上降低卖地收入，但需要多长时间效应才能体现出来有不确定性。“（要扩大地方财源）房产税不能依赖，是‘远水解不了近渴’；但仍有必要推，长期会有作用，”他说。
明确中央和地方收支权限 中央应上收部分事权
白重恩认为未来中央可以上收一部分支出权限，来帮助减轻地方负担。他举例称，基础养老收支就可以归到中央交给专业机构管理，而且全国统一管理还可化解异地缴纳养老保险的接续问题，长期来看亦有助于形成统一的、自由流动的劳动力市场。而目前养老金收入存在地方，地方没有积极性管好，甚至还可能把如此大额资金当成一种权力来谋取私利。
此外，教育等基本公共服务支出也可以上收到中央，这样做的另一个好处是，未来或远或近终究会允许地方自行发债，一旦地方政府作为法律主体面临债务问题时，中央可以有底气说“不”、拒绝为地方兜底；否则地方财政告急，无力应对养老和教育等刚性支出时，中央除了掏钱别无它选。
“这些做了还不够，土地财政本身也有问题，卖地对地方政府诱惑非常大，要从严格规范卖地收入使用方面加以遏制，”白重恩称，可以将卖地收入的一部分用于提供失地农民的社会保障，将他们纳入城镇社会保障体系，让处于弱势的农民得到好处，而非悉数由地方政府拿走搞建设。
中国过去10年有偿转让使用权的土地面积占政府全部土地供应面积的70%，1999年土地出让收入占财政收入比重还只有约10%，但到了2003年就上升到了55%，之后虽然有所回落，但迄今依然保持在35%左右。大量城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入，而失地农民的权利基本得不到保障，这也是导致中国城乡差距扩大的重要原因之一。
允许地方发债 提高债务透明度
国际评级机构惠誉和穆迪近期相继警示中国地方债务风险，其中一个最大的问题就是不透明。目前官方数字有两个：国家审计署2011年审计结果称，截至2010年底全国地方政府的相关债务达10.7万亿元；财政部原部长项怀诚最近透露，地方政府负债估计超过20万亿元。
不同的数字说明由于缺乏透明度，地方债务规模的实际统计难度很大。白重恩认为，允许地方政府直接发债，而不是藉由融资平台渠道向银行贷款，不仅有助于提高地方债务透明度，还利于事后监督。
“现在地方债务面临的最大问题是不透明，”白重恩说，“把地方政府债务整合、透明化，最好通过市场来发债，市场不会像银行那样受到来自政府的压力。”
此外，还需要其它制约机制，譬如地方发债的时候要报告地方人大，让人大发挥一定约束作用；而且针对地方政府应该承担的法律责任，中央需要有明确指导意见，不能出事后都让中央兜底。
|
|
|
|
