改革流转方式 提高土地利用效率 |
巴曙松 2013-02-19 |
推进更有质量的城镇化的核心内容之一是土地城镇化转型，土地城镇化转型的核心是提高土地的利用效率，而与提高土地利用效率最密切相关的是土地流转方式。围绕流转方式改革的相关问题，记者专访了国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松。
记者：土地改革和有质量的新型城镇化存在着怎样的逻辑对应关系？
巴曙松：通过对土地改革历史的回顾，可以发现围绕土地的改革一直处于经济增长和经济结构的基础地位，改革所引发的土地条件转变起到了支撑高速增长和经济转型的作用。可以确定地说，有什么样的土地条件，就会有什么样的增长方式，也就相应有什么样的城镇化模式。这个判断也可以进一步细化为以下各点：
第一，土地由农业用途向工业用途、再向服务业用途转换的过程，本身就是从较低的农业生产率向更高的工业生产率转换的过程，也就相应是经济增长动力不断转换的过程。过去30年的土地改革实现了这种土地用途的转变，促成了中国的高速增长和快速转型。
第二，土地通常被看作是最安全的资产，可以作为银行融资的抵押品，从而家庭储蓄通过金融机构向企业和政府部门转移供给渠道形成，储蓄被用于企业设备投资和政府基础设施投资，这种投资为产业结构的转变提供了可能，从而提高了产业的劳动生产率。
第三，土地用途的转换和储蓄投资渠道的连接最终促进了生产和就业结构的转变，这种转变往往会形成新兴城镇或者扩大现有城镇，城镇如若形成，则会带来消费方式和居住方式由农村向城镇收敛。一般来看，这正是城镇化的一个自然过程。基于这种思路，可以认为，城镇化事实上正是土地用途转换、增长方式转变的结果，也是生产和就业结构转变的结果。
过去30多年不同阶段的土地改革为土地用途的转换和投融资结构的转变提供了基础性条件，从而在不同阶段为中国经济注入显著的“制度红利”；展望未来，如果能够在现有土地制度的基础上进一步启动新的土地改革，那么其将继续成为下一阶段中国经济释放的新的改革红利。
记者：按照中国城镇化和经济结构转型的总体目标，下一阶段最有可能启动或加速推进的土地改革包括哪些内容？
巴曙松：考虑到改革的迫切性与难易程度，按照下一阶段中国城镇化和经济结构转型的总体目标进行大致推演，最有可能启动或加速推进的土地改革选项依次是：耕地流转改革，这是实现农业现代化、以县域经济为基础发展中小城镇的前提；集体建设用地流转改革，其将改变城市建设用地的供给规模和土地用途结构，对下一阶段土地城镇化的速度和节奏产生影响；再就是土地增值收益分配结构改革，它可能成为推动转移人口市民化的潜在突破口。
记者：有关耕地流转改革的潜在问题和改革路径有哪些？
巴曙松：第一，耕地流转的土地产权是使用权，而非所有权。在未来很长的一段时间内，农村土地私有化改革的概率极低，不触及土地所有权变更应当是农村土地改革的政策底线，甚至任何带有土地私有化倾向的流转方式改变都可能难以得到认可。
第二，耕地流转的目标是变分散种植为规模种植，未来最有可能种田的人是种植大户、农民专业合作社、农业企业。规模种植通过农业机械化以提高种植效率、通过提高种植者在农资市场的定价权以降低农资成本，但必须解决三个问题：农产品仓储和物流配送；农田水利投资，大规模种植必须依赖统一排灌，需要每亩约计1000元的水利基础设施投入；农业保险，现有农业保险费标准和保险金额较低，只能补偿约计30%左右的租金。破解这三个问题的出路除了农业补贴之外，最重要的是实现农地承包经营权的“资产质押”功能，发展农业金融，从而使耕地具有融资能力。
第三，耕地流转改革的最终效果在很大程度上将取决于农业工业化的水平。如果实现耕地流转，后续的问题将会是如何解决被释放出来的农业劳动力，潜在的解决途径则是立足于农产品产业链深加工，实现农业工业化。
为解决这三个潜在问题，大致推断下一阶段关于耕地流转改革的潜在政策选项可能是：耕地确权，只有在确权的前提之下，才能明确农民耕地承包经营权（使用权）和集体耕地所有权在流转收益中的分配比例；才能使集中之后的承包经营权有望成为一种明确的财产权利，从而作为质押品进行融资。
记者：最有可能的集体建设用地流转改革是什么？目前正在进行的试点是否有望成为下一阶段土地制度改革的突破口之一？
巴曙松：集体建设用地最有可能的流转方式有两种：增减挂钩和直接入市。目前不少地方正在进行的试点有望成为下一阶段土地制度改革的突破口之一。
集体建设用地流转的改革目标是克服城市建设用地指标约束。在现有政策框架下，地方政府的建设用地指标受制于三个调控机制，即土地利用总规划（规划期为15年）、城市总体规划（规划期为10年）、城市新增建设用地规划（规划期为1年）。
然而，有的城市土地扩张速度过快，往往会透支规划期内的用地指标额度，从而形成城市扩张的硬性约束。同时，由于不同城市的发展速度不同，用地指标的耗费速度也不同，一个明显的结果是发达城市的指标约束更为紧张，落后城市的指标约束则相对宽余。因此，为了解决土地指标的总量不足和区域错配，目前不少地方正在试点的集体建设用地流转有望成为下一阶段土地制度改革的突破口之一。
记者：两种集体建设用地流转改革方式的操作程序和特点是什么？
巴曙松：“增减挂钩”的关键环节是土地指标的空间置换。通常的操作程序依次是：农村集体建设用地确权到组、到户；财政资金注入，在“先补后占”的政策约束下，完成远郊农村的“折旧建新”，腾挪出用地指标；在近郊农村完成常规的征地拆迁，而征地拆迁的额度不能超出远郊农村腾挪出的土地数量，从而在不减少甚至扩大耕地数量的条件下，增加城市建设用地；地方政府将新增建设用地指标在公开市场“招拍挂”，完成土地出让。至此，远郊集体建设用地在地理空间上被转换到近郊，用于工业、住宅和商业开发。
“直接入市”的核心是突破政府的垄断供地，实现土地供给市场的“双轨制”。与“增减挂钩”不同，集体建设用地“直接入市”改革有几个明显特点：在确权前提下，集体建设用地可以直接入市出让，绕开政府征地环节；在现有改革试点方案中，出让之后的集体建设用地可以用于工业、商业、旅游、服务业等经营性开发，但通常禁止进行商品房住宅开发，这是一个关键的不同；集体建设用地流转方式可以是出让、出租、入股等，从而决定了土地增值收益的分享方式可以是出让金、租金、分红等，流转和收益方式更为多元化；土地流转收益通常被要求用于农民社保、农村公共基础设施建设和现金分成几个方面。例如，广州市要求集体土地流转收益中，至少50%的部分应存入规定的银行专户，专项用于本集体成员的社会保障支出，不得挪用。农村集体建设用地最终在多大程度上能够实现“直接入市”，将主要取决于集体和地方政府在土地市场上的竞价能力。
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