打破城乡分割，实现劳动力市场一体化二 |
都阳 2005-1-17 |
记者：农村劳动力流入城市是否会成为城市的负担，他们对于经济发展的作用何在？
都阳：这是舆论界甚至政策决定方面存在不同观点的问题。实际上，由于长期以来劳动力不能在城乡之间流动，造成资源配置的扭曲和低效率。因此，一旦劳动力流动起来，其产生的资源重新配置效应必然对中国整体经济增长做出贡献。
由于流动人口的年龄较轻，受教育程度相对较高，是具有较高生产率的劳动群体。农村劳动力进入城市经济，在非国有经济或者国有经济的低级岗位就业，形成了一个新生的劳动力市场，对传统的劳动就业制度造成冲击，对于推动城市就业体制的改革具有积极的意义。劳动力从农村向城市流动以及从中西部地区向东部地区的流动，通过人力资源利用范围和深度的扩大，对于中国经济发展和社会转型会产生积极的效应。
但是，也有人认为，外来劳动力构成对城市下岗和失业职工再就业的竞争。此外，一些城市已经开始呈现农民工涌入引致的超前都市化问题。
对劳动力流动的效应我们应该从几个方面来看。
第一是资源重新配置效应。在经济发展的初期，资本相对稀缺而劳动力相对丰富。因此，中国经济的比较优势在劳动密集型产业。在20世纪80年代以前的经济增长模式下，由于政府采取人为扭曲资金价格的方式，在资金密集型产业上投资过多，抑制了具有比较优势的劳动密集型产业的发展，导致产业结构的扭曲和资源配置效率的损失。1978年实行经济改革以来，通过一系列制度变革，资源配置逐渐转向劳动力较为密集的产业，较好地发挥了中国劳动力资源丰富的比较优势。劳动力流动产生的资源重新配置，带动了产品和生产要素市场的发育，促进了非国有经济的发展、国内投资结构的改善和外资的引进、对外贸易的扩大等等，从而推动经济以前所未有的速度增长。
第二是保持比较优势的效应。按照一国当前的比较优势来选择产业和技术进行生产，将使整个经济在国内和国际市场上具有更大的竞争力，占有更大的市场份额，积累更多的剩余，能够以更快的速度提高收入水平。要素相对稀缺性在要素价格结构上的准确反映，必然是市场竞争的结果，任何人为的干预和计划机制都做不到这一点。如果劳动力价格能够反映劳动力丰富的禀赋特征，企业就尽可能多使用便宜的生产要素，从而实现比较优势。中国最大的竞争优势就在于丰富的劳动力资源和便宜的劳动成本。加速农村劳动力向城市的转移，是抑制城市劳动力成本提高，保持比较优势的要求。
第三是填补岗位空白的效应。与农村劳动力相比，城市劳动力的受教育程度相对较高，因此倾向于向较高层次的职业和岗位垂直流动。他们逐渐转向从事公务员、研究人员、文教卫生人员、会计、律师、公司职员等处于职业金字塔上层的岗位，而建筑、环卫、修路、餐饮、保姆等工作则会出现无人问津的情况。农村劳动力受教育程度相对低，往往乐于从事处于职业金字塔底端的岗位。这些劳动力进入城市后，与城市劳动力形成了职业层次较为分明的分工。
第四是促进城市建设的效应。计划经济和市场经济分别对应着两种不同的城市发展模式。越是接近于计划体制的城市，其发展越依赖于投资资源的再分配。在市场经济体制下，城市的发展通过自我融资来实现。由于城市聚集所具有的节约功能，有较高效率的投资是城市规模扩大的源泉。当城市建设越来越转向依赖自我融资时，较多的人口和更为活跃的经济，就越来越成为城市建设的积累来源。城市的发展，大到深圳市，小到浙江省龙港镇，都离不开农村迁移劳动力的贡献。
记者：尽管如此，相对于人们习惯了的生活而言，迅速增长的流动人口规模，似乎给城市居民的生活带来了一些不便，也给有关行政部门的管理出了难题，包括铁路春运高潮及持续不断的客运紧张局面、城市公共交通的拥挤和流动人口犯罪率上升等。怎么才能处理好人口流动与社会稳定的关系？
都阳：针对流动人口带来的各种问题，城市管理部门尝试了各种应对措施，其中很大一部分旨在规范和限制外来劳动力进城打工，希图使流动人口的规模与城市的现有承载能力相适应。例如强化户籍管理、歧视性的就业政策等。对于流动人口进行管理的政策初衷，大多出于社会稳定的考虑。
实际上，从整个社会范围看，社会稳定的内涵不仅包括城市的稳定发展，也应包括农村地区的稳定与繁荣。是对农村劳动力开放城市就业空间，还是继续实行城乡分割、城市偏向的政策，这是对两种不同类型稳定的权衡。很难想象，在城乡差距不断扩大、数量庞大的农村人口处于相对贫困状态的情况下，可以在长期内维持农村地区的社会稳定。而没有农村地区的稳定发展，全国的稳定也无从谈起。
首先，城乡分割的体制如果继续存在，将不利于我们实现全面建设小康社会的战略目标。“三农”问题旷日持久不能得到解决的事实已经表明，大量人口聚集在农村，会给农村地区的社会经济发展带来巨大的压力。近年来，农民收入的增长，特别是农户来自于农业经营部分的收入增长，一直比较缓慢。城乡差距和地区差距重新出现扩大的趋势。没有农村地区居民收入的实质性增长，全面的小康社会也就无从谈起。
其次，地区差距、城乡差距的不断扩大都是造成社会不稳定的主要因素。由于经济发展不平等而导致的社会经济震荡，在古今中外都有很多实际的例证。因此，如果以延续传统体制的方式来换取城市地区的相对稳定局面，实际上是以另外一种更严重的不稳定作为代价的。而这个代价可能是巨大的。
另外，通过制度分割的方式，使二元的社会经济结构得以残存，以换取部分地区的社会稳定，也与社会发展和经济增长相协调的目标不相符。城乡分割的一个内涵就是公共服务在城乡之间的不对等，如教育、卫生、环境和社会保障等方面的城乡差距。这些方面差距的长期存在，是社会发展或人文发展滞后于经济增长的主要原因。这不仅是由于社会平等程度的提高本身就是经济发展的重要内容，更是由于只有通过地区间、城乡间要素市场的发育，包括劳动力在内的生产要素的合理流动，才能不断提高资源配置效率，为经济的持续增长创造条件。
由上面的分析，我们可以得出结论，开通劳动力流动的城乡渠道，给城市管理带来的充其量是一种“小”不稳定；而在继续维系城乡分割体制的情况下，经济和社会发展的城乡差距扩大，可能引发的社会不稳定是一种“大”不稳定。这两种形式的不稳定在性质上有根本的差别。实现小稳定，可以通过提高城市的管理水平，完善规制的合理性来实现；而一旦出现大的不稳定，其对整个社会的影响则具有长期性和根本性的危害。而且，这种更大的不稳定，本身是不可能通过短期的政策措施和常规的调控手段来解决的。由于这种潜在的不稳定是内生于传统城乡分割体制及其相应利益格局的，因此，必须通过深化改革来避免并消除其出现的根源。
记者：农村剩余劳动力转移的难点在哪里？我们还要在哪些方面下工夫？
都阳：全国一体化的劳动力市场是促进社会经济协调发展的必要条件，其中城乡劳动力市场的统一是重要组成部分。然而，我国目前城乡劳动力市场分割较为严重，主要体现为就业进入不平等、产业和部门分割严重、城乡之间的公共服务和社会保障差异巨大等现象。统一城乡劳动力市场，关键在于消除城乡之间的差异。从短期来看，需要尽快消除造成城乡分割的制度基础，从长期来看，则需要进一步改革农村教育制度，消除城乡之间人力资本存量的差异。
记者：消除城市劳动力市场上的制度歧视，全国一体化的劳动力市场，需要我们做哪些工作？
都阳：城市和乡村之间的发展差异在很多发展中国家都存在，但我国城乡之间劳动力市场分割的情况有其制度基础，这是和其他国家有根本不同的地方。要实现统一的城乡劳动力市场，当前的要务是消除造成城乡分割的制度基础。
首先要积极改革户籍管理制度。造成城乡分割的制度中，户籍制度是产生二元劳动力市场的制度基石。户籍制度虽产生于计划经济体制，但其识别城乡身份的功能仍然存在，并且成为其他政策和制度安排的主要依据。在城乡之间发展差距仍然很大的情况下，由于城市地方政府可以根据现行的户籍制度明确划分城乡和区域，也就为它提供了保护本地人基本凭证。从而，以户籍制度为基础，衍生出劳动力市场政策和公共服务方面的城乡分割体制。因此，应当采取循序渐进的方式逐步改革造成城乡和地区分割的户籍管理制度。
其次要消除劳动力市场歧视。劳动力市场政策是造成城乡劳动力市场分割更直接的原因。劳动力市场政策主要有两个方面的内容构成：就业岗位的获得和工资水平。也就是说，两个个人条件相同，但城乡身份不同的人如果在这两个方面可以获得相同的待遇，那么就可以基本断定城乡劳动力市场是统一的。然而，根据一些对中国城市劳动力市场实际情况的研究，很多城市，特别是一些大型城市，在劳动力市场准入方面对以农村人口为主的外来人口有很多限制。一些城市，现在仍然存在根据户籍制度决定工作岗位的现象。同时，外来人口的身份，也使得他们在工资上处于不利的地位，出现同工不同酬的情况。因此，建议出台相关的法规，明确规定不得以户籍、性别、年龄等内容，歧视任何劳动者，实现劳动力市场的公平。
第三，加强对进入城市的农村劳动力的公共服务。公共服务的内容包括公共卫生服务、义务教育、劳动关系、权益维护等多个方面。由于城市的公共服务部门没有将农村劳动力正式纳入服务对象，因此，在以上他们几个方面的权利没有得到很好的保护，这也不利于城乡统一劳动力市场的形成。
第四，要缩小城乡之间社会保障水平的差异。社会保障是现代劳动力市场上的一个重要内容，社会保障制度的差异也会导致城乡劳动力市场分割。虽然计划经济体制下，不存在市场经济意义上的社会保障制度，但城市居民享受了较高水平的社会福利。目前的社会保障制度改革也主要针对城市居民，农村居民主要的保障基础仍然是土地。随着社会经济的发展，土地所能提供的保障水平已经非常有限。于是，城乡之间社会保障水平的差异也逐渐成为统一城乡劳动力市场的一个制约因素。由于社会保障制度的建立和完善有赖于大量的公共资源，因此缩小城乡社会保障制度的差异是一个相对长期的过程，可以采取城乡统筹、循序渐进的办法逐步实现。首先应从建立农村最低生活保障制度做起。从目前来看，已经具备在农村实行最低生活保障的条件。国家多年来对农村地区投入大量的扶贫资金，扶贫开发在初期也取得了较好的效果。但随着农村贫困性质的演变，有必要将农村扶贫的财政投入转入建立农村最低生活保障。可以在不增加财政负担的情况下，提高资金的使用效率。其次，在城市要进一步规范失业和医疗保险制度，争取尽快将所有在城市工作的农村劳动力纳入保障范围。农村劳动力到城市工作，应视为城市产业工人的组成部分，同时，他们也是城乡劳动力市场衔接的重要群体。由于这些劳动力是生产性较强的群体，将他们纳入失业和医疗保险的范围，不仅可以提高他们的保障水平，也会充实失业和医疗保险账户。农村劳动力拥有的土地使用权，仅仅可以视作居住在农村的劳动力就业保障。农村的新型合作医疗制度是农村医疗保险的有益尝试，应该积极开展。
记者：人力资本变量是收入的重要决定因素。提高人力资本水平不仅有助于农民的迁移，也有助于迁移农民在劳动力市场上获得更好的收益。而从长远的角度看，提高农村劳动力的人力资本水平是解决城乡差距一个根本的解决举措。那么，根据我国的国情，在消除城乡间的人力资本差异方面，目前我们应从哪些方面入手？
都阳：根据国家统计局的资料显示，2002年全国城镇人口的平均受教育年限为9.21年，而农村人口的平均受教育年限为6.79年，后者仅为前者的73.7%。农村进入城市劳动力以初中文化程度者为主，大多仅仅完成了义务教育。由于受教育水平相对较低，进入城市的农村劳动力不能充分地利用城市提供的就业机会，他们中的大多数在城市的非正规部门就业。劳动力素质低下也不利于农村劳动力在城市劳动力市场上获得稳定的就业岗位，从而对城乡劳动力市场统一产生消极影响。
城乡人力资本的差异还不仅体现于受教育年限的数量方面，还与教育的内容有关。由于职业教育在农村地区发展缓慢，就业培训机会在农村也非常稀缺，农村劳动力由于缺少相应的技能和资格认证，被排斥在很多岗位之外。于是，农村劳动力在城市就业的行业和职业分布集中，而且与很多城市经济部门处于分割状态。
提高农村地区劳动力的人力资本水平是一项长期工程，也是消除城乡差异的根本措施之一。目前，将教育公共资源向农村倾斜的同时，还需要积极改革农村教育的资源配置方式。在继续巩固农村普及义务教育工作的基础上，改革义务后教育的内容，加大职业教育和职业培训的力度，将有利于农村劳动力更好地融入城市劳动力市场。
近几年来，我国一直在坚持进行农村劳动力的就业培训。截至2004年9月底，全国共培训农村劳动力150万人，实现农民工稳定就业120万人，全国农村劳动力培训基地已达到5512个。据不完全统计，2004年在中央出资2.5亿元对农村劳动力培训进行补助的情况下，全国各省级财政又安排3亿元资金。这些资金的落实有力地促进了全国百万农村劳动力的培训和就业。当然，农村劳动力培训内容较为落后、培训条件较为简陋、培训设施不够健全，是当前农村劳动力培训工作遇到的主要难题。农业部今后将与各有关部门联手解决上述难题，推动全国农村劳动力转移培训工作向前发展。而在就业环境方面，2005年1至4月份，劳动保障部将组织开展“春风行动”，向农民工开放一批公共就业服务机构，推荐一批诚信民办职介，打击一批非法职介。还将制定《职业技能培训考核条例》，加强技工学校和职业培训机构的建设。这些措施都将在提高农村地区劳动力的人力资本水平方面发挥重要作用。
|
|
|
|
