加大投入是保证粮食安全的唯一途径 |
温铁军 2011-05-28 |
1. 地方侵占支农资金是常态
《21世纪》：保证粮食安全需要中央资金的投入，但资金流向目前看是否足够透明？
温铁军：我有几个学生在地方挂职当副县长、县委常委，从我们了解的情况看，中央投入的资金流向不明是很多地方存在的现象，因为一些地方的涉农部门处于收不抵支，甚至破产边缘。这些地方部门长期以来都是资金不足的。
我自己曾经从上级有关部委为下面某地争取到一笔资金，到了县一级，当地有关部门提出要截留50%。为什么？很简单，上级来人检查、评比、总结经验等都要吃饭、住宿，财政部规定各个部门下去检查工作等可以报销的额度非常小，很难满足出差的实际需要；此外，由于现在资金的审批权在各部委，地方为了争取国家的扶持资金，对部委下去的人自然要好好招待，因此，部委下去出差，很多时候也不需部委干部自己开销，大都由地方报销了。但是，地方的钱从哪儿来，只能靠截留支农资金等。
《21世纪》：地方自身的财政收入呢？现在有些县不是大搞土地财政吗？
温铁军：大多数农业县的财政收入大概只能占总开支的30%，地方政府的自收自支部分跟上级部门的补助部分，大概是三七开。经济发达地区的地方政府虽然收入比较多，但自身开支也大。我们曾经建议允许地方政府发债，但是因地方政府向上级申请发债的程序太过复杂、制度成本过大，最终不得不转向“以地套现”，通过圈占农民土地、抵押给银行获取贷款，用于地方建设，这些建设大部分都属于非生产性的。因此，现在我国地方政府负债率相对比较高。我的学生刚在期刊上发了一篇文章，里面谈到地方政府GDP增长与土地征收和地方负债呈正相关关系。负债的具体数目不好说，但应该不小于几万亿，甚至可能超过这个数。
2. 农业水利建设欠账太多
《21世纪》：这个问题的本质，其实还是地方财权和事权不匹配的老问题？
温铁军：这个问题其实早在1994年分税制改革后就一直存在了，但至今并没有认真讨论过，学界有很多讨论，但决策层面还没有动作。
《21世纪》：粮食安全问题还需要国家政策的推动，今年中央一号文件提出要加快农村水利建设，目前农村水利对农业生产还存在着哪些制约因素？
温铁军：2006年重庆大旱之后，我们专门做过一个应急课题研究，报告已经完成了。中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的结论，跟我们的结论高度一致－－中国农业水利建设严重滞后、欠账太多。尽管这些报告不断地在出，但从来没有对国家政策产生实际影响。
之所以没有实际效果，首先在于大量农村水利基础设施被私有化。
1990年代以来，在财政和金融赤字很大的压力下，我们按照某个国际组织在发展中国家搞的所谓“共识”推进农村公共设施的私有化。那些自然资源加上农民付出大量劳动所形成的水利建设资产，就这样被进行了一种似是而非的私有化。
我国早期农村基本设施建设尤其是小水利设施建设，基本上都是农民投工投劳建成的，现在要进行私有化，农民的那些投入怎么算？这些设施交给政府部门后变成了部门资产，如果进行拍卖、租赁等市场化转让产权，实际上是在剥夺农民对投工投劳形成的资产的所有权，这是导致农田水利基本建设出问题的第一个原因。
第二，水利设施私有化后，农民丧失了所有权，在使用的时候就要付费；此外，这些水利设施私有化后主要转向了商业用途，如养殖，而不再主要为农业服务，因为农业用水很难用市场价格来支付水价。这种情况下，一旦发生旱灾，那些水利基础设施就很难为抗旱保生产发挥作用。
表面看，私有化提高了水资源的利用效率，但是实际上连私有化进程必须具备的条件都没有具备。因此后续制度安排很值得商榷。
中国大规模水利建设开始于1966年，因为1966年城市工业化停摆，农田水利建设才有了大量投资机会，短短不到20年的时间，中国农田的可灌溉面积由原先的百分之二十几上升到接近50%。中国人解决吃饭问题很大程度上靠的就是这些水利设施建设，因为它极大地提高了农田的单产产量。现在农田可灌溉面积差不多快降回到1966年以前了。
另外，从灌溉的水源来说，过去主要靠归集天然来水和地表水，而现在农民只能通过打井的方式灌溉农田，靠超采地下水这种严重破坏环境的方式进行。同时，一些农民的土地被侵占而没有得到合理的补偿，引发的社会纠纷和矛盾也越来越严重。
3. 近年内不会有严重的粮食危机
《21世纪》：现在长江中下游尤其是两湖和江西等地出现几十年罕见的旱灾，国际大宗粮食作物价格居高不下，国内国际粮食安全问题是不是有点吃紧？
温铁军：很难这么讲，据官方统计，近几年来，中国的粮食产量一直是增加的。近期国家又比较多地进口了一些相对短缺的农产品[12.91 -2.20% 股吧 研报]。应该说，今明两年，中国不会有太严重的粮食危机。
我们从2008年全球38个国家发生粮荒的情况来看，中国尽管被有关国际组织列入了应该发生粮荒的国家名单，但中国却安然度过了2008年的粮荒。
《21世纪》：是什么原因使中国能够渡过危机呢？
温铁军：2006年以来，中央加大了对新农村建设的投入。新农村建设投入的资金很少用到农民社会事业等领域，主要用于农村基本建设，而农村基本建设又主要用于农业生产条件的改善、农田水利设施的建设，尽管农业水利建设的劳动力投入规模不如过去，但农田水利建设投入的加大，还是发挥了稳定农业产量的作用。
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