行政垄断性国企已蜕变为“食租”阶层 |
盛洪 2010-04-13 |
上月中旬，在国际油价飙升，迅速逼近每桶76美元之际，与之前的猜测一致，国内三大能源巨头中石油、中石化和中海油再次上书国家发改委，要求对成品油进行提价。与之前历次提价上书一样，这次的上书同样也遭受了媒体的普遍质疑：中石化每年上百亿的利润从何而来？存在不存在超额垄断利润？上交给国家有多少？即使其炼化企业亏损，其他的盈余是否能填补？其上交的国家的石油资源费是否是超低价？定价机制为何不公布明示？成品油价格要是跟随国际原油价格，为何只涨不跌？……
国际油价上涨，上书提价，民众和媒体质疑…，这样的循环已经历多次，媒体疲倦，而民众对此也已习以为常至麻木。实际上，不仅是石油行业，电信、金融银行等行政性垄断国企，近年来在其提供的产品价格和质量与服务的关联性，利润的来源与分配等问题上，也一直争议不断，被诟病处早已昭揭。反行政性垄断已经成了社会的高度共识。
中国的经济改革已进入深水区，并触及到最核心层面。反行政性垄断，不仅关系到中国在经济层面上能否真正建立市场经济机制，而且是中国政府对自身限权，并由此启动中国政改的一个政经结合点和契机。这点也正在考验着当政者的决心与智慧。
本期的高端访谈，就反行政性垄断的一些具体问题，我们邀请到了天则经济研究所的盛洪来做客。盛洪是最早关注中国反垄断的经济学家之一，多年来不断地发表文章，参与各种论坛和活动，为推动中国的反行政性垄断鼓与呼。
行政性垄断的两大危害
南都周刊：作为国内最早研究反垄断问题的经济学家之一，多年来你一直呼吁反垄断，尤其是反行政性垄断，为什么？
盛洪：中国的垄断主要分为两大块。一块是具有自然垄断性质的领域，其存在是有原因有道理的，它有一种垄断的本性。这块以公用事业为主,如电力、自来水、管道燃气等。另一块是人为的垄断，它没有垄断的本性，本来是竞争性行业，只不过是由于人为的因素，是行政部门的某些规定赋予那些企业垄断权，比如石油、金融、电信、教育、文化等。
在中国的政治结构中，行政部门“独大”是一个宪政缺陷。行政部门是一个执行部门，它本来没有权力授予一些领域垄断权，但在实际政治运作中，它却可以做到这点。这是一个历史延继下来的问题，在计划经济时期，行政部门不是独大，是掌控一切。改革开放以后，很多行业都逐渐转型，逐步市场化了，但剩下的一些行业有各种理由说垄断有理，而授予它们垄断权的就是行政部门。不是国家授权，也不是社会授权或者立法授权，而是行政部门授权，所以叫“行政性垄断”，这个词很准确。
南都周刊：那这种性质的垄断主要有那些危害？
盛洪：第一，损害效率。在可以竞争的行业和领域制造垄断，实质上是直接损害了市场竞争机制，损害了、降低了这些行业和领域的生产效率。
第二，损害公平。它赤裸裸地用政府强制力去扭曲授权，它本来是可以通过市场竞争机制，来公平的分配资源和收入，却人为地制造了不公平。而自然垄断，是由于这种行业的技术特性使得它有一种在定价上扭曲的可能性。比如垄断性定价，只有一个卖者，没有其它卖者与其竞争，于是就形成了垄断性高价，虽然这也不公平，但还是有某种自然特性的原因，而行政性垄断却是人为的，所以比自然垄断更不公平。在道义上讲，也恶劣的多。
南都周刊：从你的研究看，那个行业行政性垄断最为严重？
盛洪：石油行业。
南都周刊：从你掌握的一些案例看，这些垄断性企业是怎样具体操纵市场的，谋取高额垄断利润的？在这个过程中，最让你气愤的是什么？
盛洪：这些很难抓住，今天要在这给你谈，也必须要有确凿的证据。我没有掌握这些，但相关的政府管制部门曾经给我说过这样的事。前年的“油荒”确实是它们干的，中央政府当时也监督到了。
这些企业是非常令人反感的，一是其获得垄断权没有经过合法授权，没有经过立法机构的同意。几个部委通过国务院联合发文，只出台一项意见，而且这个意见在法律层次上是非常低的，几乎没有法定效力。但正是这个所谓的“意见”，所谓的“38号文件”，就确立了中石油、中石化它们的垄断地位。而仔细研究这个文件，它没有对这些垄断企业附加任何的公共义务，其权利和义务严重不对称。
而且，我们看的比较明显的是，石油这样一种矿产资源，国家是所有者，国家应该获得所有者收益。但在目前的安排中，是没有的。这些垄断企业打着国有企业的旗号，无偿地或超低价获取资源。在中东国家，这种矿产资源的公司要上交给国家的费用达到其收益的80%到90%，非常高。中国石油的地理、地质情况不能给中东国家比，但至少要上交10%吧，但现在远远达不到。现在中国的石油公司上交给国家的所有者费用大概是每吨30元。其余收益基本上是不上交的，我不知道这种状况改变没有，但很长一段时间，都是不上交，任由这些企业支配。
尤其让人愤怒的是，中央政府去年竟然补贴了中石化100亿，本来当年收益已经几百个亿了，还能获得补贴！太荒诞了！莫名其妙！这背后是什么？是石油企业中央政府的讨价还价能力，对中央政府的要挟能力。
应进一步拆分电信企业
南都周刊：中央政府拆分中国电信的后果，是话费近年来持续下降，百姓从中普遍收益。但另一方面，中国电信与中国联通有时以防止“恶性竞争”而达成的价格联盟，也一直为人诟病。在你看来，该如何防止“价格联盟”式的垄断定价，应不应该对其进一步拆分？
盛洪：有进一步拆分的必要。在我看来，要形成比较有效的竞争格局，企业应该有4个以上。三个都未必，因为三个有一大两小的情况，大的可能享有支配地位。在经济学上，一个行业少于三个的垄断叫“强寡头垄断”，三个以上的叫“弱寡头垄断”，在我看来，四个以上就可以形成有效市场。但这也有一个担心是它们的“合谋”，但数量越多，合谋的成本就越高。这种情况，除了媒体监督外，政府对此也要加强监管，反垄断法虽然还没有出台，但中国已有了反不正当竞争法，可以起诉它们。
而据我的了解，随着电信技术的发展，电信服务提供的最小最佳规模在急剧缩小。一个公司负责一个小区都可能做到低成本运营，电信业可以有成千上万的企业进入。电信技术的发展本身也会瓦解这些公司的垄断状态和垄断程度。
南都周刊：近年来来，一些行政性垄断国企，如工行、建行、中移动、中石油、中石化等在海外资本市场表现一直比较枪眼，你如何看待这一现象？中移动等即将回归A股市场，你觉得这是一个好事吗？对其垄断地位的消减有影响吗？
盛洪：这些公司在海外市场表现不错，是因为它们有垄断权，并不能说明这些企业的管理出彩，提供的服务多出色。投资者最关注的也是这些企业的垄断权能持续多久，资本是不会考虑这些公司在获取资源过程中公平与否的。
其次，这些行政性垄断企业在海外上市本身也值得商榷的。有些垄断性企业有一些有特殊性。比如电力、石油在非常时期，可能是国家的战略性资源。如果要把这些企业赋予某些公共义务，那它们就不适合做纯粹盈利性企业。现在的逻辑是，由于它们有某种特殊性，所以获得了垄断权。然后它们以垄断权作为筹码，在海外上市，一旦上市以后，摇身一变，变成了一个纯粹盈利性的公司，再把其应有的公共义务撇开、甩开，这是一个巨大的悖论。要么要对这些公司的公共义务做一些明确规定，再让其在海外上市。不能让它们垄断权、市场化的好处均占，而又说对“油荒”不负有任何责任。
电信是一个高速增长的行业，有很好的市场前景，有加上这些企业获取了垄断权，这也造就了这些比较好的电信公司，虽然其内部管理也有很多问题。对股民说，最有价值的是这些企业不断扩展的市场和有限的准入拍照，中移动回归A股市场，让中国的老百姓收益，比给国外的股民，可能更公平一些。
南都周刊：日前，巴菲特减持中石油股票1690万股，占其持有中石油股份的0.7%，共套现2.1亿元港元，你如何看待这一事件，巴菲特是对中石油继续获取超额垄断利润的前景或者是对中国股市的前景表示担心？
盛洪：巴菲特肯定有自己的判断，中石油这样的企业的垄断地位不会持久。据我所得到的消息，中央政府已经让其他企业进入石油领域，石油领域的垄断正在被打破。巴菲特应该是比较敏感的，应该能看到这点，当然，他获取的信息肯定比我多，比我灵通。另外，可能还有一点是石油资源的使用费可能要增加，每吨只上交国家30元的状况可能要改变。
中央政府有反垄断的动力
南都周刊：中国的行政性垄断实际上与地方政府，各行业部门甚至中央政府的利益均息息相关。近年反垄断声音多是来自学者、民企和媒体。中国要想取得反垄断成功，在你看来，突破点在那？中央政府的反垄断决心？
盛洪：反垄断对中央政府是有好处的。垄断行业还有一个坏处，就是它相对于中央政府，更有谈判的实力。如果这样一个行业只有一家企业，它不仅对消费者是垄断的，对中央政府也是垄断的。中央政府追求的是社会目标。比如说，老百姓要打电话，而中央政府的目标是要为社会提供更多的电话服务，如果只有一个电信企业，它不仅对老百姓垄断，它还有要挟中央政府的手段。
严格来说，中央政府不喜欢这样的状态，所以中央政府有动力去打破这种垄断。电信业就是一个实例。只要看一下历史，在联通没有进入之前，中央政府和中国电信的谈判结果就是，中国电信获得了巨大的优惠政策。本来这个部门正在高速成长，市场需求量巨大，而其又获得了丰厚的利润，它竟然还跟中央政府要更加优惠政策，简直不可思议。得了便宜还卖乖，这就是当时中国的电信业。
94年中国联通进入电信也了，95年这几个优惠政策就全取消了，因为中央政府谈判地位发生变化了，除了中国电信外，还有中国联通。对中央政府来讲，有更多这样的企业，对它是有好处的。
南都周刊：但我们也看到，通过部门立法、设置进入壁垒等手段，行政部门还在创立并继续保护这些行业垄断寡头的地位。
盛洪：第一，政府的作用十分重要。孔子说“惠而不废”。政府要做的事不一定是最多，但一定是关键的、不可或缺的、市场又做不到的。因为整个社会没有公共秩序，没有公共物品，它就形成不了一个结构，就散如一盘沙子，政府就要提供这些东西。只要市场和企业能做的，市场机制能发挥作用的，都应该让市场来做，因为做这些事，政府没有优势。政府来提供私人物品是不公正的、是有问题的。因为政府拿的是老百姓的纳税钱，然后去投资给企业，而这些企业又去与民营企业竞争，拿过去的话说，就是“与民争利”，为什么要与老百姓争利啊？
第二，现在的国有企业已蜕变成一个“食租阶层”，它们打着“国家利益”、“公共利益”的旗号，但事实上并没有起到任何维护国家利益和实现公共目标的作用。比如前年的油荒，中石化当时发言说：“对油荒没有责任”。我当时就问，你对油荒不负责，那么你对公众是不负责任的，你连一个公共目标都没有实现，你只是一个盈利企业，那么你对公众还有何用？这些企业打着国有企业的旗号，却没有实现公共利益的目标，而实际上，它们又无偿地占有了国有资产带来的收益。从经济学上讲，就是“租”。
南都周刊：在上个月《反垄断法》（草案）的二审讨论中，就反垄断机构的虚实问题，也一直引发很大争议。我们知道，就反行政性垄断而言，中央政府各个部委本身也有自己的利益在其中。若有国务院下设反垄断机构，过往的经验告诉我们，结果往往会成为一个利益协调甚至扯皮的机构，可不可以考虑在全国人大下设立独立的反垄断调查机构，而其只对全国人大负责？
盛洪：针对行政性垄断，在国务院下设这些部门没有多大用处。最重要的是纠正行政部门行政立法权，自己立法执法，自己设租收租，人怎么能自己管自己呢？如果在全国人大下设立，也是可以考虑的一个方向，因为人大是一个制衡权力的天然机构，同时它也是一个立法机构，没准它更加理解地方，更有优势。
反垄断的前景是乐观的
南都周刊：你、张曙光和茅于轼等天则研究所的经济学家一直在关注反垄断问题，并为推动反垄断做了很多工作，天则也成为了中国民间反垄断的主阵地之一，是相互传染的结果？
盛洪：天则所是一个民间的经济学研究机构，我们这几个核心成员有比较相近的观点和共识，比如我们都主张经济自由主义，政府要少干预市场，垄断恰是竞争的反面，反垄断就成了研究的应有之义了。
南都周刊：从93年开始，你就开始呼吁树立反垄断意识，在此过程中，受到过一些压力吗？
盛洪：天则所不会因为某个特定的问题，其内部某一个人的呼吁就受到具体的压力。显然，天则所是承受过压力，碰到过一些干扰和麻烦的，但这种压力来自各种综合因素，不会有某一垄断利益集团直接来找我们算账。我们是民间的，如果我们的体制内的研究机构，就有可能有直接来自垄断利益集团的压力。中国的舆论环境毕竟不同于以前了，容忍不同的意见也已成了这个社会的主流。
南都周刊：你们多年来对反垄断的呼吁和努力对政策层面有实质性影响吗？
盛洪：我们发出的反垄断声音不像体制内的研究机构，可以以内参、简报等形式直达决策者。天则所有研究成果就公开发表，虽然对政策层面很难有直接影响，但我相信是有间接影响的。这样的一种反垄断声音，对舆论，对社会大众对垄断的认识都会产生作用，有助于整个社会，包括政府官员，形成反垄断共识。同时在有些具体的事情上，我们可能有一些推进，但也是间接性的。比如说，我们曾介入到电信行业的反垄断。天则所最早写了电信改革、电信法立法的一个建议，时间大概是在96年左右，研究成果后来也递到了全国人大的经济委员会。后来电信业的改革思路与我们的建议，应该说是很相近的。
南都周刊：你还参与其他有关反垄断立法了吗？
盛洪：公用事业的市场化、民营化改革，这也是天则所一直在推动的一件事情。这个行业的特性是有自然垄断行业的性质。但有这个性质并不一定意味着政府必须独家垄断，可以有民营企业进入，但政府可以在进入的关口，模仿市场，让民营企业去竞争。在这个方面，从2002年开始，天则所也做了大量的工作，包括开论坛，发表一些相关文章，还包括进行政策性研究，比如我们给建设部做过一个“市政工程事业管制的国际经验比较”的研究。
南都周刊：在做这些工作的过程中，感受是什么？有让你感到欣慰的吗？
盛洪：天则所是做学术研究的机构，但一个特点是一直在关注中国的经济改革具体问题、具体进展。我的感受是，只要你研究到位了，只要你本着对社会负责，为社会的繁荣负责，包括对政府负责的态度。经过若干年后，你会看到你努力的结果。比如，我在93年写“树立反垄断意识”时，大家对一些现象还不是很理解，比如说电力、石油部门的问题，当时还叫“行业不正之风”，还没有认识到是垄断问题。但现在来看，反垄断已经在整个社会达成了高度共识了，很难看到有一家报纸、一个政府部门，甚至一个行政性垄断企业出来为垄断辩护的。有了共识，剩下的问题就是技术问题了。这一点是让我感受最欣慰的地方。
南都周刊：反垄断研究在你的经济学研究中占有什么位置？能对中国的反行政性垄断进程做个预测吗？
盛洪：反垄断应该说是我研究的一部分吧，因为我的兴趣比较宽。但反垄断到目前为止，还是一个经济学的前沿课题，已有的理论还不能解释所有的垄断问题，它值得花时间研究。而且，中国的行政性垄断也为这方面的研究提供了丰富的素材。我没有办法去预测中国的反垄断进程，这很大一部分是要看政府的动作，但我还是比较乐观的，因为反垄断已经成了社会的共识，包括政府内部。
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