| 促进低碳经济发展的财政政策 |
| 张德勇 2010-06-22 |
| 摘 要： |
经济结构调整一直以来是我国经济运行中的难点问题，对加快我国经济发展方式的转变具有重大意义。要调整经济结构，必须要有一个很好的切入点，当前正在兴起的低碳经济正符合了这种需要，应以此为契机，通过以低碳经济为导向的财政政策激励，加快发展低碳经济，从而带动我国经济结构的调整，促进经济发展方式的转变。 |
| 关键词： |
财政政策，低碳经济，经济结构 |
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为应对金融危机，我国实施了积极的财政政策与适度宽松的货币政策，率先成为摆脱金融危机负面影响的国家，在成功实现“保八”目标的同时，也带动了世界经济的企稳回升。整体上看，我国实施的宏观经济刺激政策，基本上还是以加大投资为主。不过，这种侧重于数量投入的经济发展方式，尽管见效快，但却掩盖甚至可能加剧了我国经济发展过程中的结构性矛盾。因此，2009年的中央经济工作会议将注重推动经济发展方式转变和经济结构调整，作为201 0年经济工作的重要指导方针。
一、低碳经济是一种新的经济发展方式
转变经济发展方式，从上个世纪80年代起就是我国宏观经济运行中需要解决的难题。进入“十一五”时期，党中央把推动增长方式转变作为经济社会发展的重大课题。值得注意的是，当前用“转变经济发展方式”取代“转变经济增长方式”，虽然两字之差，却充分说明对我国宏观经济如何运行有了更清晰的认识，内涵更为丰富，从偏重于对经济运行的数量认识（经济增长）转变为偏重于对经济运行的质量认识（经济发展）。当今正在兴起的低碳经济，正符合了我国经济发展方式转变的需要。
（一）低碳经济的由来
低碳经济的提出源于人类对全球气候变暖的担忧。随着世界人口的大量增长以及各国经济的飞速发展，能源消耗带来的环境问题日益严重，特别是大气中二氧化碳等温室气体的排放量急剧增加，导致了全球气候变暖的趋势，给人类与环境的和谐共处带来了严峻的挑战。因此，越来越多的人认识到，为了实现经济社会的可持续发展，就必须对人类的自身行为进行必要约束，减少经济活动中二氧化碳的过量排放，实现人与自然和谐发展的“双赢”局面。
低碳经济一词最早正式出现于2003年英国政府公布的能源白皮书－－《我们能源的未来：创建低碳经济》。该白皮书提出了英国建设低碳经济和低碳社会的初步构想，成为英国发展低碳经济的具有标志意义的起点；2006年10月，英国政府在能源白皮书基础上又发布《气候变化的经济学：斯特恩报告》，呼吁全球应尽早向低碳经济转型；此后，欧美一些主要发达国家也纷纷跟进，制定符合本国国情的低碳经济发展战略。如2007年7月美国参议院提出《低碳经济法案》；2008年12月欧盟通过“一揽子”的能源气候计划，形成欧盟的低碳经济发展战略框架；2008年6月日本政府提出新的防止全球气候变暖的“福田蓝图”，标志着日本低碳战略的形成。在事关人类生存与发展的全球气候问题上，联合国发挥了重要的协调与推动作用。1992年，150多个国家制定了《联合国气候变化框架公约》，2009年底的哥本哈根联合国气候变化大会是该框架公约的第1 5次缔约方会议暨《京都议定书》第5次缔约方会议。此外，联合国环境规划署确定2008年“世界环境日”（6月5日）的主题为“转变传统观念，推行低碳经济”等。
（二）低碳经济的内涵
1发展性。发展低碳经济并不意味着让人类退回从前低碳时代的小农经济社会，而是强调减少对高碳能源的消耗、发展替代能源、研发低碳和无碳技术、提高能源利用效率，主张经济发展与高碳排放“脱钩”，使经济发展建立在低碳基础上，锁定甚至减少当前世界范围内的碳排放。因此，发展低碳经济，有助于实现经济发展与低碳排放的最佳结合，在此基础上，促进经济可持续发展，实现人民生活水平和福利水平不断提高。
2.全球性。全球气候是一种为人类所共同享有的世界性公共物品，气候变化影响到世界上的每一个国家，没有哪个国家能够独善其身。虽然各国因经济规模与发展速度、人口数量、地理位置、科技水平等因素，导致碳排放水平不一，但面对这样一种世界性公共物品，惟有世界各国共同参与努力，才能确实实现低碳经济。那些累积碳排放居于较高水平的发达国家，无论在资金上还是低碳技术上，都应向发展中国家进行倾斜，协助这些国家迈入低碳经济行列。
3.技术性。发展低碳经济，技术创新是关键。低碳经济所引发的技术革命是一个体系，包括可再生能源技术、碳捕获和封存技术、智能电网技术、节能技术（能源效率）、环保技术、储能技术、建筑新材料技术、新能源汽车技术等。这些技术发明、创造，广泛应用于生产生活的各个领域，不仅可以实现减排和经济发展的双重目标，而且还能够有力地促进整个社会的技术进步，带动一大批产业的发展，成为新的经济增长点。
低碳经济是人类社会经历了农业文明与工业文明之后经济发展方式的一次重大转变。总的来看，低碳经济在我国的发展才刚起步，还未形成针对低碳经济发展的系统性宏观政策，促进低碳经济发展的政策工具还有待于完善。
二、低碳经济是我国经济结构调整的必然选择
（一）以煤为主要能源结构的能源需求快速增长
我国正处于快速工业化与城市化过程中，对能源的需求与日俱增。根据国家统计局的统计，在1978年，我国能源消费总量仅为5.7亿吨标准煤；到了2009年达到31亿吨标准煤，是1978年的5.4倍之多。在能源消费总量构成中，虽然煤所占比重有所降低，但以煤为主要能源结构的消费模式十分明显，占到能源消费总量的2/3以上。
由于燃烧煤所产生的二氧化碳要比其他化石燃料高得多，因此，我国能源消费总量的较快增长及以煤为主要能源结构的消费模式，呈现了明显的“高碳”经济特征，给我国带来了严重的二氧化碳排放压力。而且，随着我国经济规模的持续扩张，对能源的消费也会大幅度增加，造成碳排放处于环境库兹涅茨倒"U"型曲线的爬坡阶段。我国目前已是世界第一大煤炭消费大国、第二大二氧化碳排放大国，面临着越来越大的减排压力，“高能耗、高排放”的经济结构难以再持续下去。
（二）产业结构调整缓慢
在我国GDP构成中，第二产业的比重占一位，接近50%，第三产业占40%左右，说明我国经济增长主要还是由第二产业尤其是工业来推动的，能耗较低的第三产业则发展较为缓慢；而工业中则以重、化工业为主，采掘、钢铁、建材水泥、电力等高耗能行业又占据了工业能源消费的60%以上。产业结构调整缓慢，是我国能源利用效率低、能源消耗大的一个重要原因。有资料显示，目前，我国每一美元GDP的能耗是日本的11.5倍，美国的4.3倍，德国和法国的7.7倍。尤其是一些高耗能、高排放的行业尽管工艺技术落后，资源利用率低，但因其对当地经济增长贡献显著而受地方利益的保护：在我国经济企稳回升过程中，某些高耗能、高排放行业的快速增长以及一些已淘汰的落后产能借机重生的苗头若隐若现。
（三）世界经济格局的变化带来的新挑战
据有关资料，2009年我国经济总量占世界经济7%，拉动世界经济增长大约0.6个百分点，直接减缓了世界经济衰退的幅度。我国经济增长能够实现预定目标，得益于我国不断扩大的内需市场。当前，我国已从世界工厂向世界市场转变，从以前世界经济中的“跟跑者”角色向“领跑者”的角色转变。不过，以长远眼光来看，内需市场将有饱和的时候，到那时，如果没有新的发展动力，经济发展陷入停滞就很可能发生。美国之所以能够长期以来引领世界经济，原因就在于它的高科技产业居世界前列，为他国所难比拟。因此，我国经济要想实现可持续发展，就必须及时进行经济结构特别是产业结构的优化与升级，创造出优势产业来。在这方面，正在兴起的低碳经济是一个很好的契机，有助于促进我国优势产业的形成。
三、发展低碳经济的财政政策选择
实现经济结构调整，有助于改善供给结构，并在此基础上创造新的需求，而当前及未来一段时期大力发展低碳经济可以作为我国进行经济结构调整的一个重要的抓手。低碳经济具有较强的外部性，在市场无法有效促进其发展的条件下，就需要政府进行有意识的干预，利用财政政策加以积极引导。
（一）实行供给管理与需求管理相结合的财政政策
依据财政政策对宏观经济运行干预的作用不同，财政政策可分为需求管理型与供给管理型。需求管理型财政政策通过反周期性的政策干预，立足于消除宏观经济的周期性波动，实现充分就业与经济增长，属于短期性的稳定政策：而供给管理型财政政策则重在改善宏观经济的供给结构，它的收入政策以及支出政策，都体现了结构调整的积极意义，重视提高经济运行效率，属于长期性的发展政策。
从我国实施财政政策的实践来看，虽然强调了财政政策对结构调整的重要作用，但由于对经济增长的重视，财政政策往往仅侧重于需求，比如为应对金融危机而采取的积极财政政策，无论是在总量需求方面，还是在结构需求方面，都是旨在扩大内需，从而拉动经济增长。这种短期性政策，尽管能够取得暂时的成效，但从长远来看，如不及时向供给管理型财政政策进行适度倾斜，我国经济运行中的长期结构失衡问题很可能就会愈演愈烈，不利于经济的可持续发展。
发展低碳经济的核心是经济结构调整，这就需要在实行需求管理型财政政策以应对短期经济冲击的同时，通过有针对性的财政收支政策，从提高我国经济运行效率和转变经济发展方式出发，实施有利于低碳经济发展、促进经济结构调整的供给管理型财政政策.从而实现经济结构调整、发展低碳经济与经济发展方式转变等“共赢”的局面。
（二）发挥税收对低碳经济发展的促进作用
税收是一种基于市场的政策工具，它通过明确的价值信号，鼓励生产者和消费者调整生产与消费模式，实现节能减排：同时，它提供的激励是持续性的，不像设置节能减排限度的行政管制手段，当生产者和消费者达到这个限度时，往往就失去继续节能减排的动力。税收的作用还在于它能够产生“双重红利”，通过实施有关节能减排的税收政策所带来的新增税收收入，为保持整体税负不变而对其他税种进行减税提供了可能。假如减少劳动者的税负，如个人所得税，就会起到促进就业的目的。这样，一方面鼓励了节能减排，一方面又增加了就业，这就是所谓“双重红利”效果。
我国当前税制对实现节能减排的作用比较有限，因此，发挥税收促进低碳经济发展的政策思路：一是在现有税制框架内对有关税种进行重构，将资源税、消费税、增值税、企业所得税、车船税等涉及节能减排的部分，都列入可调整的范围，包括扩大征税范围、提高税率、改变计税依据等：二是实施以低碳经济为导向的税收优惠政策，除运用税率式优惠外，应更多地运用包括加速折旧、税前列支、投资抵免等税基式优惠政策，调动各方面发展低碳经济的积极性：三是考虑开征碳税，碳税是针对二氧化碳排放的目的税，以减少二氧化碳排放为目的，以煤、石油、天然气等化石燃料的含碳量或企业的二氧化碳实际排放量为计税依据，对发展低碳经济具有直接的促进作用，也是发达国家比较推崇的一个税种。
（三）加大对发展低碳经济的公共投入
为了主导低碳经济的发展，一些起步较早的发达国家纷纷建立了低碳经济长期投资规划。如美国总统奥巴马上台伊始，就提出未来10年内将投资1500亿美元建立“清洁能源研发基金”：欧盟预期在201 3年之前投资1050亿欧元支持绿色经济；日本、韩国也提出了自己的低碳经济投资计划。我国也重视低碳经济发展，在4万亿元的投资刺激计划中，有相当部分投向了新能源领域，意在调整能源结构，提高能源利用效率：此外，我国还设立了清洁发展机制基金（政府基金）和中国绿色碳基金（民间基金），以支持低碳发展的资金需要。
不过，由于我国长期以来高碳经济发展的锁定效应，从经济结构调整人手发展低碳经济将面临较大的资金缺口。此外，由于低碳经济具有较强的外部性，很难依靠市场机制实现其快速发展，如果没有政府的公共投入作为支持，企业开发新能源、提高能源利用效率以及研发低碳技术将遭遇动力不足的问题。因此，我国应从战略高度出发，抓紧制定发展低碳经济的长期投资规划，强化低碳经济的公共资金投入力度，利用与低碳有关的税收收入作为资金来源，采取直接投资、建立专项转移支付、设立低碳发展基金、提供补贴、实行绿色政府采购等多种形式，支持地方政府与企业低碳技术的研发利用，促进以低碳化为导向的经济结构调整，并以此带动民间资金的投入。
（四）重视低碳化财政政策的绩效评价
促进低碳经济发展的财政政策，无论是税收政策还是支出政策，皆可归宿为财政资金的投入，因此，从公共财政理念出发，必须建立相应的政策效果绩效评价制度。对于财政政策，不能只重视财政资金投入带来的激励，更要重视由此实现的效果，将激励与约束结合起来，定期对财政政策工具的效果进行评价，以提高政策效应，并确实推进低碳经济发展。
另外，由低碳经济所引发的经济结构调整将是一个动态的演变过程，现有节能减排的生产方式、产业或产品，随着技术的创新，也可能随着时间的推移变为不太先进甚至是落后的，因此，必须根据低碳经济发展的阶段性定期检讨各项财政政策工具的时效性，并依据相应的政策效果进行评价，及时地调整政策方向和力度，从而使其产生最佳政策效应。
（五）注意低碳化财政政策的国际协调
在提高现有相关税种的税率或开征新税的同时，也不应忽视其可能存在的负面影响，即如果这种增税措施是基于一国的而非国际性的，那么，因为税额增加的缘故就可能会降低一些高碳产业或高碳产品（如钢铁产业及其产品）的竞争力，尤其是在国际市场上的竞争力。为了尽可能降低这种负面影响，保持竞争力，一些国家在对高碳产业（如能源密集型产业）增税的同时，往往施以税收优惠来减轻这些产业的税负，其结果就是使二氧化碳减排效果打了折扣。
我国以低碳为导向的经济结构调整将是一个较长期的过程，产业结构优化与产品升级大大滞后于发达国家，大多数出口产品的竞争力主要还是体现在价格优势上，因此，对与二氧化碳减排有关的税制结构调整，或调高相关税种的税率，或开征新税如碳税，固然有助于节能减排，但对产业或产品在国际市场上竞争力的影响不容忽视。有鉴于此，我国在实施以低碳为导向的财政政策时，有必要加强国际间的协调，以期实现各国在这方面财政政策的共同跟进，争取避免因我国单独实施节能减排的财政政策而带来产品国际竞争力的下降。另外，对于发达国家拟议开征的碳关税，我国应充分利用发展中国家的地位，联合其他发展中国家，对这种尚不具备条件且不利于发展中国家对发达国家开展正常贸易活动的变相贸易保护主义措施进行积极的反对。
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