| 国有企业绩效提高主要来源于垄断吗 |
| 张晨 2010-08-17 |
| 摘 要： |
近年来，我国国有企业绩效明显改善，利润快速增长。面对这种情况，一些人认为国有企业的绩效提高主要来源于垄断。在本文中，笔者通过梳理垄断的判断标准，计算和讨论国有经济分布的主要行业的市场结构状况，认为这一说法在概念上具有误导性，在判断上缺乏依据，因此其结论不可采信，需要我们予以明辨和警惕。 |
| 关键词： |
国有企业；运营绩效，行业垄断，市场结构 |
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改革开放以来，我国国有企业通过不断深化改革，运行质量和发展速度有了显著提高，国有经济的控制力和影响力大大增强。特别是21世纪以来，随着现代企业制度和国有资产监督管理体制的建立和完善，进一步激发了国有企业的活力，使国有企业改革取得了重大进展，国有企业的绩效明显提高。
2002-2007年，全国国有企业销售收入从8.53万亿元增长到18万亿元，年均增长16.1%；实现利润从3786亿元增长到16200亿元，年均增长33.7%；上缴税金从6794亿元增长到15700亿元，年均增长18.2%。2008年，受全球金融危机影响，全国国有企业实现利润11843.5亿元，同比下降25.2%，但累计实现营业收入210502.3亿元，同比增长17.8%，已交税金17807.6亿元，同比增加2421.4亿元，同比增长15.7%。在金融危机的不利条件下，国有企业依然实现了业务的较快增长。
面对国有企业绩效的改善和提高，一些学者认为，这并非源自于企业效率的提高，而主要包括国有企业所拥有的垄断地位。他们的论据主要包括以下两个方面。第一，国有企业的巨额利润主要来自于垄断行业。第二，国有企业的巨额利润主要是由垄断国企创造的。对于这一质疑，我们必须明确垄断行业和垄断企业的判断标准，并以此对国有企业和其所在的行业的市场结构作出判别；在此基础上，笔者将以审慎的态度予以回应。
一、垄断的判别标准
在西方经济理论中，垄断意味着“没有其他人能够生产或销售它的产品或替代品，”而在美国《布莱克法律辞典》中，则将垄断定义为“一个或少数几个公司独占某种商品或服务的一种市场结构”。在日常语境中，垄断似乎天然地与低效率相联系，因而往往成为人们指责的焦点。然而，垄断不但在概念上含混不清，并且其与低效率之间的联系也不那么自然和直接。
对垄断的判别标准在20世纪经历了由结构主义到行为主义的重大变化。20世纪30年代，哈佛学派提出了“结构一行为一绩效”结构主义理论（SCP）。该理论认为，市场结构决定企业市场行为，企业的市场行为又决定市场绩效。因此，垄断的市场结构一定会导致市场的非效率，只有竞争性的市场结构才能保证有效竞争，从而维护市场效率。基于结构主义的思想，市场经济国家的反垄断法曾经非常严厉，仅仅依据市场份额和市场集中度确定的“市场支配地位”就可以认定企业为垄断并使其遭到处罚。然而，由于各个行业的自身特点和外部环境不同，这一结构主义判别标准与规模经济发生了很大的冲突，甚至在一定程度上被认为是“不断运用各种办法折腾效率最高的企业。”我国从2008年起开始实施《反垄断法》，从该法对于垄断的界定来看，主要采取了行为主义的思想，针对“滥用市场支配地位”进行规制，而仅具有市场支配地位本身并不违法。该法第6条规定，具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。
因此，笔者认为，判断一个企业的盈利是否来源于垄断，首先要看该企业在其所处的行业中是否具有市场支配地位，其次，还要看该企业是否利用其市场支配地位进行了排除、限制竞争的行为从而获取垄断利润。
二、国有企业行业分布与行业市场结构
从资产角度看，根据2007年的统计，我国国有资产主要分布在工业、交通运输业和邮电通信业，分别占到全部国有资产的48.6%，13.4%和9.3%。在工业中，国有资产主要分布在石油石化、电力、冶金、烟草、煤炭和机械行业，分别占到全部国有资产的13.7%，10.1%，7.0%，4.5%，3.7%，2.5%。从利润角度看，2007年，国有及国有控股的工业企业共实现利润10795.19亿元，其中，石油和天然气开采业、电力、热力生产和供应业、黑色金属冶炼和压延加工业及交通运输设备制造业、煤炭开采和洗选业的利润额位列前五，占到全部国有及国有控股的工业企业利润总额的70.6%，而位列利润占比前两位的石油天然气开采业和电力热力的生产供应业，它们的利润分别占32.2%和16.1%。另外，电信业国有企业实现利润约1737亿元，约占当年国有企业全部利润的10.7%。因此，我们将主要考察国有资产占比较大，且利润贡献较多的行业，即石油石化、电信、电力、钢铁以及煤炭行业。
理论界一般采用市场集中度（CRn）和赫希曼一赫芬达尔指数（HHI）来反映一个行业的市场结构状况。市场集中度（CRn）是指同一行业内，前若干家企业的销售收入（或者就业量、资本量等）占整个产业的比重。HHI指数定义为产业内企业市场占有率的平方和，因此不但考虑了企业总数，而且也考虑了企业的规模分布，HHI越大，则产业内竞争性越差，垄断性越强。HHI指数取决于各企业的不均等程度和企业数量，也可以用来测算市场竞争状况与市场集中度，因此是一个较好的衡量垄断程度的指标。相比较而言，更倾向于反映一个产业中的市场结构，而HHI指数则更能反映一个市场的竞争强度。为了反映近年来国有资产主要分布行业的市场结构情况，笔者使用了2006年的数据对这些行业的CR4和HHI指数进行了估算，见表1。
表1：国有资产主要分布行业的市场结构
据此，我们可以对具体行业的市场结构作出较为准确客观的判断。
1、石油石化行业。在石油石化行业的子行业原油和天然气生产行业和成品油生产和销售行业中，市场集中度都非常高，其中原油和天然气生产行业的产量主要来自3家国有企业，即中国石油、中国石化和中国海洋石油，成品油产量更是主要来自中国石油、中国石化两家。因此，我国的石油石化行业具有较强的垄断性，呈现寡头垄断局面。
2、电信行业。电信行业又可细分为基础运营和其他通信增值服务两个性质不同的领域。笔者根据2006年的行业数据测算，该行业的市场集中度CR4为0.98，而HHI指数则为0.29。这反映了我国电信基础运营行业中在市场集中度较高的同时，塑造了较强的竞争格局。另外，尽管对于电信基础运营业务的特征多有争议，但其具有的自然垄断行业的一些特征却难以否认，例如，其网络性、规模经济（成本弱增性）、存在大量沉没成本等，这些特征决定了该行业绝不可能实行自由进入、自由竞争的行业制度，而需要限制过度竞争并实行政府管制。电信业的过度竞争由于有悖于该行业的技术特征，同样存在着效率低下问题。从世界各国的电信业改革案例中，我们看到电信业的竞争格局主要是通过原有垄断企业分拆、政府发放运营牌照以及不同程度的政府管制等方式实现的。我国电信业的改革也遵循了大体相似的逻辑和路径，通过不断的改革和调整，在避免过度竞争带来投资浪费的同时，塑造了具有较强竞争性的电信行业格局。2008年，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部三部委联合出台了电信业重组的方案，通过这次重组，形成了3家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体，目的就在于形成适度、健康的市场竞争格局，既防止垄断，又避免过度竞争和重复建设。因此，笔者认为，简单地将我国的电信业归为垄断行业是不符合实际的，我国电信业目前呈现出的，是既有自然垄断因素，又有政府产业政策规制，同时又具有较强的竞争性的行业格局。
3、电力行业。电力行业又可细分为发电和电网即电力生产和电力输送两个技术特征不同的子行业。其中，电网具有网络性、关联经济性、规模经济（成本弱增性）、存在大量沉没成本以及普遍服务性等特点，属于典型的自然垄断行业。而发电行业则不具有这些特征，应当通过市场竞争机制实现行业效率的提高。我国的电力产业在1988年前分别由水利电力部和电力部管理，国务院于1996年筹建国家电力公司进行国有资产管理，2002年又成立电监会并实行厂网分离。通过一系列改革调整，目前我国在电网行业中形成了国家电网和南方电网两家企业的垄断格局，而在发电行业则形成了多家国有发电企业“竞价上网”的竞争性格局。根据笔者的测算，2006年发电行业的行业集中度CR4为0.33，较2000年有所提高，但HHI指数为0.03，行业内竞争性较强。因此，在实行了“厂网分离”的改革后，我国电力行业目前的市场结构是，电网即电力供应行业属于自然垄断行业，由非对称的两家企业实行垄断经营，由电力监管委员会对其进行监管，而发电行业则由多家实力相当的企业相互竞争。
4、钢铁行业。钢铁行业是一国工业化水平的重要标志，是我国最重要的基础产业之一。近年来，我国钢铁行业发展极为迅速，行业内竞争较为充分。根据笔者的测算，钢铁行业的市场集中度CR4为0.28，而HHI指数为0.03。此外，我国每年不仅出口大量钢铁产品，而且仍需从国外进口钢铁产品，考虑到我国钢铁行业面临的国际钢铁巨头的竞争，我国钢铁行业的竞争性就更大了。
5、煤炭行业。煤炭是我国的主要一次能源和优势产业。近年来，煤炭行业通过资源整合以及“关停并转”小煤矿等一系列政策措施，我国煤炭行业的市场集中度有所提高，然而，煤炭行业生产仍较为分散，行业内竞争较为激烈。根据笔者的测算，煤炭行业的市场集中度CR4为0.18，而HHI指数为0.01。因此就煤炭行业的市场结构而言，属于竞争性行业。
综上，电网、石油石化、电信基础运营具有一定的垄断因素，但发电、钢铁、煤炭等其他行业则属于竞争性行业。因此，国有资产占比较大且利润贡献较多的行业并不都是垄断行业。
三、“国有企业绩效提高主要来源于”垄断”的说法是站不住脚的
通过以上关于垄断标准和我国国有企业行业分布和行业市场结构特点的细致讨论，我们可以看到，认为“国有企业绩效提高主要来源于垄断”的说法从逻辑到事实都难以成立。
（一）“国有垄断企业”的概念具有误导性
除了上述电网、石油石化、电信基础运营、铁路交通运输及一些社会服务业中的子行业（如自来水生产供应）等行业具有较强的垄断性之外，我国国有企业大部分行业，如建筑、房地产、汽车、机械制造、信息产业、金融业、商业和社会服务业等都具备了较强的竞争性。从国有企业的行业分布上看，分布于竞争型行业的国有企业占国有企业总数量的90%以上。
一些学者常常将国有经济占据绝对优势地位的行业“定义”为“国有垄断行业”或“国有垄断部门”，将处于这些行业的国有企业“定义”为“国有垄断企业”，混淆了市场结构和所有制结构。必须明确，垄断是以一个行业的市场结构，而不是以一个行业的所有制结构作为判断依据的。也就是说，垄断作为一种市场结构状态，与所有制形式并没有直接的关系。公有制并不意味着国家垄断，私有制也并不是必然伴随着竞争，公有制和竞争完全可以相互兼容。在一个主要由国有资产占据绝对优势地位的行业中，只要市场结构合理，不同的国有企业之间作为自负盈亏的市场主体，同样存在激烈的市场竞争。而如果市场结构是垄断的，那么不改变市场结构的私有化不仅无用，而且非常危险，私有垄断在某种程度上比国有垄断危害要大得多。国有企业在需要国有经济保持控制力的行业中不断“做大做强”，在一定程度上势必导致该行业市场集中度的提高。然而，国有企业规模的扩大并不意味着垄断，在一定程度上，国有企业“做大做强”反而促进了市场竞争机制的形成和强化。
另外，在全球化时代，对于垄断的理解也应置于全球竞争的背景之下。从石油石化和通信基础运营这两个行业的特点来看，市场集中程度较高、企业规模较大的情况在世界范围内普遍存在。这说明这两个行业的技术特点决定了其巨大的规模经济效应。以石油石化行业为例，根据美国《石油情报周刊》（PIW）公布的2006年世界最大50家石油公司综合排名，前50名的大石油公司的原油和天然气储量分别占全球总储量的85%和63%，产量分别占全球总产量的80%和70%。因此，我国的石油石化企业面对的是超大型跨国石油巨头的激烈竞争。做大做强石油石化企业，提高石油石化行业的市场集中度，不仅是符合石油石化行业发展的一般规律和国际经验的，而且是我国石油石化企业参与国际市场竞争，维护我国经济利益和经济安全的重要保证。
在全球化的条件下，判断一个企业是否处于垄断地位还要考虑国际竞争的影响，在一国范围内具有垄断特征的企业也可能不采取垄断行为，因为它受到来自于其他国家企业的竞争。因而，从全球市场的角度看，能够处于垄断地位的国有企业只是少数。以石油石化行业为例，我国国有石化企业积极参与全球国际竞争，2008年中国石油国内产原油10825万吨，国外产原油9270万吨（其中3050万吨为权益产量），近一半的剩润来源于国外市场。而在国内市场上，国有石油石化企业同样受到全球化带来的竞争。为兑现加入WTO的承诺，2004年12月，我国正式开放中国石油零售市场，BP、壳牌、埃克森一美孚等国际大型石油公司开始进入成品油零售市场，虽然占有加油站的份额很小，但进入的却是中国经济最发达、中国成品油需求量最大、利润率最高的广东、浙江、江苏、福建等省。自2007年1月1日起《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》开始施行，国内原油、成品油批发经营权对外开放，允许具备条件企业从事原油、成品油批发经营。随着我国成品油市场的逐步开放，中国石油企业势必面临外国石油公司主要是以埃克森一美孚、壳牌、BP为首的国际大石油公司，以及一些产油国大公司（如俄罗斯石油公司）等的激烈竞争。
（二）“国有企业盈利来源于垄断”的判断是缺乏依据的
“国有企业绩效提高主要来源于垄断”这一说法的前提是认为国有企业中的盈利大户主要是垄断企业。例如，2008年，中石油、中石化、中海油、中国移动、中国联通、中国电信这6家企业实现的利润总额占到中央管理企业利润总额的62.9%。有学者认为，这些企业所处的行业具有较强的垄断特征，因此其巨额利润中有相当一部分属于由于垄断地位带来的超额利润。在笔者看来，由于缺乏对于事实的全面考虑，这一貌似合理的判断也是缺乏依据的。
一方面，垄断企业获取垄断超额利润必须通过制定垄断价格等垄断行为实现，因此，企业盈利是否来源于垄断，不应以企业是否具有垄断的市场地位作为标准，而应以企业是否有“滥用市场地位”的垄断行为作为标准。在我国，垄断行业由于受到政府规制，“滥用市场支配地位”的垄断行为事实上受到了很大限制。例如，石油石化行业中最重要的产品即成品油和天然气是由政府定价的，电力供应价格也是由政府确定的。从绝对价格来看，这些所谓“国有垄断行业”的产品价格，例如电价、成品油价等，与国际水平相比，大多处于中低水平。因此，这些具有垄断地位的企业并不能通过实行垄断价格获取超额利润，相反，由于政府定价考虑了宏观经济形势和社会经济状况等诸多因素，在一些时候定价较低，往往造成相关垄断企业的亏损。例如，中国石化是国内最大的原油加工和成品油销售企业，同时又是国内最大的原油进口商，70%以上的原油资源需要按国际原油价格外购。2008年前三季度，国际油价持续走高，与国内成品油价格严重倒挂，这使得中石化炼油相关成本大幅增加，2008年炼油板块实际亏损1144亿元又例如，国家电网积极深入推进农村“户户通电”工程，大力投资农网改造，努力实现城乡同网同价。该工程从2006年实施以来，累计解决了118.6万无电户、439.4万无电人口的通电问题。城乡输电的边际成本并不相同，因此农网输电的亏损需要由国家电网消化。另外，“户户通电”作为不可能盈利的民生工程，其成本也需要国家电网承担。
另一方面，事实上国有企业利润来源集中于上述行业的最重要原因在于，这些行业同时也是国有资产分布的主要行业。以石油石化、电信、电力三个行业为例，该三个行业的2007年利润占全部国有企业利润的42%左右，而其资产总额也占到了全部国有资产的33%。考虑到国有资产在社会福利业等非利润行业的分布，以及石油石化行业受到全球行业景气影响带来的利润增长，这一利润与资产的匹配是较为合理的。因此，“国有企业盈利主要来源于垄断”这一说法的前提是不成立的，其结论自然不足采信。
另外，对“国有企业绩效提高主要来源于垄断”这一说法的一个有力反证是，我国国有企业业绩的增长不只是表现在资源类国有企业或市场占有率较高的国有企业上，也不只体现在国有经济占据绝对优势地位的行业中，其他行业的国有企业业绩的增长也很迅速。为了排除国际金融危机带来的影响，笔者利用2007年前三季度国有企业的绩效表现来说明这一问题。2007年前三季度，石油石化、电信、电力、冶金、交通、煤炭、贸易、汽车、烟草、有色、机械、轻工等12个行业实现利润超过百亿元，这其中不乏处于竞争性行业中的国有企业；另外，建材、交通、纺织、电子、医药、汽车、冶金、电力、轻工、贸易、化工、烟草、机械等13个行业增长较快，利润增速均在重点企业平均增长水平之上，这些利润增速较快的行业则主要处于竞争性行业。
因此，“国有企业绩效提高主要来源于垄断”这一说法在概念上有误导性，在判断上缺乏依据。国有企业绩效提高的原因是多方面的，认为其主要来源于垄断的说法是不符合实际的。国有企业改革的进程与我国市场化改革的进程是相互交织的，国有企业的改革增强了市场竞争而不是减少了市场竞争。我国在进行国有企业改革、改组的过程中，也考虑到了反垄断的因素，不断探索并引入竞争机制。反垄断的进一步推进需要依靠国有企业的改革而不是否定国有企业改革来实现。当前，一些垄断性国有企业确实存在诸如“霸王条款”、“肆意涨价”、“职工收入过高”等问题，对于这些问题，一方面需要进一步健全和完善政府相关部门对这些国有企业的有效监管和规制，使其行为符合社会经济发展要求，促进技术进步，并承担相应的社会责任；另一方面需要进一步推进垄断性行业的改革，适当引入竞争机制和非公有制经济，破除制约非公有制经济发展面临的体制障碍，调动各方面的积极性，鼓励竞争，进一步增强经济发展的活力，通过竞争不断提高企业的经营效率和服务水平。而对于那些以“反垄断”为借口，实质上固守着新自由主义私有化信条，反对国有企业做大做强的各种论调，我们需要仔细鉴别，不可盲目信从。
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