| 气候政策的边境税收调节措施与WTO规则的相容性分析 |
| 申萌，方钊 2010-05-28 |
| 摘 要： |
气候变化的边境调节在管理上具有难度和复杂性，但正因为如此，它才具有更大的发展前景，和值得进一步研究的余地，既然气候政策已经深入到了复杂多变的贸易问题中，也不可能存在适合所有国家利益的单一规则，边境调节提供了让各国可以具体协商的空间，在未来一段时间有可能被更广泛地应用。但是有一点需要注意的是，应尽力避免边境调节被隐蔽的保护主义者滥用，进而成为一种贸易壁垒，事实上，在国家竞争力问题的驱使下，这个问题已经开始显现，值得各缔约方的注意。 |
| 关键词： |
气候政策，温室气体，国际竞争力，碳排放，国民待遇，最惠国待遇 |
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一、引言
气候变化事关人类的生存环境和各国的繁荣发展，已成为整个国际社会普遍关心的重大全球性问题。为减缓气候变化，减少温室气体排放，国际社会先后通过了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》。《京都议定书》规定，欧盟、日本等发达国家承担温室气体减排义务，而美国等少数发达国家、中国和印度等多数发展中国家不承担减排义务。由于实施气候政策减少温室气体排放势必增加本土产品的生产成本，这就引起欧盟等气候政策实施国家对本土产品国际竞争力受到削弱的担忧。于是，欧盟等国提出对那些来自没有签署《京都议定书》或没有承担减排义务的国家的进口产品拟采取边境税收调节措施，欧盟的这一意图起初主要是针对美国。随后，美国则针对中国和印度等发展中大国通过了《气候安全法案》，提出了以补救性的贸易措施抵偿成本差异的边境碳调整（border carbon adjustment，BCA）措施。其实，在2009年底的哥本哈根气候变化大会召开之前，欧美等发达国家倡议采取边境税收调节措施在一定程度上是借以胁迫发展中国家在哥本哈根气候变化大会的谈判中做出让步，在后京都时代的国际气候新框架中作出有法律约束力的温室气体减排硬承诺。但是，随着哥本哈根气候变化大会在国际社会的失望中落幕，要在2012年之前达成令谈判各方均满意的具有法律约束力的国际气候新协议变得更加困难，在此形势下，未来发达国家更可能将边境税收调节措施从谈判威胁手段转化成现实的贸易威胁手段。因此，边境税收调节措施是否与WTO规则相一致就成为各界关注的重要理论问题。
二、边境税收调节的基本内涵
边境税收调节（Border Tax Adjustment，BTA）是在国际贸易领域产生的一种较为普遍的税收体制，又被称为边境调节税或边境调节，是指任何全部或部分采纳目的地原则征税的财政措施，它使一国出口产品与那些在进口国国内市场销售的相似国内产品相比，能够全部或部分地免除其在出口国已经征收过的税费，同时，进口国对销售给消费者的进口产品，征收与对国内相似产品所征的税负一样的税收。例如从上海出口运往美国的钢材可以被免除在中国的钢材税，而是在纽约的税收水平下在纽约交纳钢材税；主要应用在消费税、增值税和营业税上。边境调节通过所谓“目的地原则”可以使国际贸易中的产品避免受到国与国之间的税收水平差异的影响，保证贸易往来中的货物既不被免除税费又不会受到重复征税，事实上，边境调节相较于关税来说更符合作为一种国内政策，其目的是要使各国的税收水平趋于统一，同时，又由于它不针对国外企业和消费者的行为，一般来说对国际贸易并没有什么扭曲作用，从理论上说，它还能保护出口企业在国际市场上的竞争力和本国企业在国内市场上的竞争力，因此边境调节在学术界往往倍受重视，但在实践中又饱受争议。
在气候政策下，要求边境税收调节更注重环境目标和对减少全球排放的实质性作用；在全球性的气候协议下，通过各国具体的气候政策和环境效应的货币化，边境调节的主要目的在于减少碳泄漏问题，避免目前京都议定书框架下部分强制减排所带来的全球温室气体排放不减反增的困境。气候政策的边境税收调节需要和其他环境保护机制及政策工具结合起来，并且需要接受多边贸易机制的约束，防止成为发达国家单方面针对发展中国家进行变相贸易保护主义的工具；另外，发展中国家需要积极参与到边境调节的双边和多边协商当中，促使边境调节和可持续发展的一致性。
边境调节在实践中主要包括两种类型：一是根据进口产品的碳含量以及按本国生产水平所可能产生的碳排放成本来对进口产品进行征税，但这种方法在其与WTO规则的相容性问题上富有争议，并且这种排放成本该如何用货币来衡量也没有定论；另一种则是建立在排放权交易市场上的均衡税，它要求所有的进口商都必须按本国水平购买相应的排放权，而出口商可以出售他们手中的排放权，这样两者达到均衡。另外从更宽泛的层面来考虑，减排义务到底该立足于生产地还是消费地，或者是否应该不以地点原则为基础，这还有很大的讨论空间，因为涉涉及到各国的义务分配问题。但是无论是上述哪种方式，都没有建立在现今已对边境调节进行过讨论的文献体系上，较早一些的以征税为基础的边境调节更类似于建立关税同盟的性质；它最早则是通过增值税的形式，而在采取增值税时需要明确税基，即到底是针对生产环节还是消费环节：若是针对生产环节，则出口产品不能享受退税而进口产品可以免税，即所谓原产地原则；若是针对消费环节，则会对进口产品征税而出口产品将享受到退税，这也被称为目的地原则。对于增值税的边境调节对国际贸易的影响，往往涉及其与国家竞争力的关系，即使经过多年的发展和多轮GATT回合谈判，学界也只能在极其严格的假设下说明边境调节的贸易效应，并常常批评边境调节并不能真正保护环境和改善气候变化。
三、边境税收调节与WTO规则的相容性分析
（一）在GATT体系下边境调节在调节内涵投入上的合法性
总的来说，边境税收调节在GATT体系下是合法的，只要对进口产品所征收的税额不高于本国水平，并且出口退税额不大于之前已征收的税额，即只要在原则上不损害公平性就可以得到允许。但事实上需要注意到GATT并没有要求任何国家实行双重税收管理体制，一国在对进口产品进行边境调节时并不需要对出口产品进行税收返还。另外，一些自由贸易倡导者提出边境调节在对内涵碳密集型产品址收环境税时，应该针对产品本身而非内涵投入或排放；原因之一是GATT只允许对产品本身征税，而不是对生产过程或投入进行征税；另一个原因则是对内涵能源的税收返同时也违反了GATT补贴守则中关于禁止前阶段累计间接税的条款。
内涵能源与过程税是当前研究的热点，根据GATT的规定，边境调节的过程税是合法的。GATT允许边境调节“直接或间接”地对“相似产品”征税，从文义上可以说明产品生产过程同产品一样也是可以进行边境调节的，这一点尤其体现在“间接”一词中。另外内涵投入税并不属于所谓的前阶段累计间接税，这有两个理由：一是乌拉圭回合对GATT的修正案中从前阶段累计间接税禁止条款中排除掉了化石燃料税；二是由于能源税并不是“累计的”，它不符合前阶段累计间接税的特点，虽然在产品生产的每一过程中都有能源的耗费，但每单位能源都只会被征收一次税款，这与前阶段累计间接税的典型税种－－例如汇积增值税、又称多级税－－完全不同，一项多级税会对产品的所有中间产品征税，而最终产品在销售时被征税的计税成本中又包括了各中间产品，因此造成了重复征税。
特定的边境税收调节是否符合GATT的条款还要看对条约的法律解释，并且要受到很多政治影响和管理方面的考虑，由于GATT已被WTO所代替，目前更需要在WTO框架下研究这个问题。
（二）在WTO条款和框架下评价边境税收调节的合理性和合法性
在分析一项边境调节是否符合WTO规定时通常需要分析几个方面，首先看边境调节是否与WTO的市场准入责任一致，如果是一致的，则需要考察边境调节是否符合WTO的非歧视性原则，如果不符合，则还应再看它是否满足GATT第20条环境保护例外条款。
对于上述第一个问题，在GATT体系下边境调节就已经满足，WTO在这个方面并没有实质性改变。对于后两个问题，在此假设边境调节和总量管制与排放交易体系结合起来（这是欧盟国家普遍的做法），这样WTO可以把边境调节看作一种在边境实施的内部规定，这样问题便集中在边境调节或者说这种“内部规定”是否具有歧视性或者满足环保例外条款。
以当前流行的总量管制与排放交易体系为例进行分析，该体系要求进口商按照本国市场价格购买排放权，这是当前给定政策条件下最可能的一种边境调节形式。另外，即使是通过征收碳税的形式对进口产品征收碳税，对于非歧视性条款和环保例外条款来说，与排放交易机制的分析结果也是极为相近的，当然它们之间也存在不同。
1、非歧视性原则。在将边境调节看作一种在边境实施的内部规定后，需要从非歧视原则的两个主体，即国民待遇原则和最惠国待遇原则来进行考察。
（1）国民待遇原则。GATT第3条规定，缔约一方应保证另一方的产品、服务所享有的待遇不低于本国同类产品、服务所享有的待遇；即可得出一国对待进口产品的待遇不应低于本国同类产品。然而在气候政策的边境调节下，这项看起来很简单清晰的原则在实际操作中却有很大的难度，原因在于，在国际贸易立场上的同类产品，和气候政策立场上的同类产品可能完全不同，后者着重在产品的碳密集度上进行考察。
WTO上诉机构曾对GATT第3条下的同类产品的所谓“相似性”进行了解释，认为可由两者的竞争关系来决定，因此以一种基础工业产品为例：比如钢材，即使各种钢材的生产中所排放的碳的量不同，也不会被认为是非同类产品。所以，面对要求高碳含量产品购买排放权的边境调节，高碳密集度的钢材进口商可以通过声称自己的“相似”产品没有得到相等的国民待遇而指责这项边境调节不合理；但是，如果政府要求无论碳含量高低各厂商都得按统一的标准购买排放权的话，低碳含量的生产商又会觉得自己的产品受到不公正待遇，比如那些使用更清洁能源或环保标准更高的企业。
从气候角度来看，高碳含量钢铁的确和低碳钢铁不是“相似”产品，毕竟前者导致了更大的气候变化。但总的来说，对于“相似”产品的解释不允许根据产品的制造，或者说产品的生产过程与生产方法（PPMs）不同来判定产品的不同，而只能根据产品的物理结构和性质来确定。所以，WTO上诉机构认为温石棉纤维与用其他物质制造的纤维不是“相似”产品。而如果采用环境友好型方法生产的钢材与不友好型方法生产的钢材在物理特性上没有区别，GATT法律体系认为基于产品生产过程中所排放的碳的不同来区别是否为“相似”产品的方法可能不符合第3条的规定。
其实根据上述所谓GATT法律体系所规定的产品间的区别方法，对于评价边境碳税调节的合法性并不起关键作用。根据WTO判例，由生产方法和过程所确定的产品区别即便得不到GATT第3条的支持，也可以得到第20条环保免责条款的准许，这会在后文进一步讨论。如果我们认为一项边境调节的目的不是产品歧视，则外国进口商需要对单位碳排放付出和国内生产商等同的代价，即购买相应的排放权。不过问题是，在总量管制与排放交易体系下，对单位碳排放应该付多大的代价，各方可能很难达成一致。
根据前文的分析，对于如何确定排放权的价格（即气候效应的货币化）仍是一个充满争议的问题，不过目前讨论的热点集中在排放权是应该拍卖还是应该免费分配。通常情况下，如果免费分配排放权的话，一般认为对外国进口商的所征成本应按比例折减，但这样做会带来一个问题，即某些部门比如化石燃料提炼商仍可将排放成本转嫁给企业和消费者。原因显然在于排放权，无论是通过什么方式得到的，都可以在市场上自由交易，这样一来，排放权的市场价格则成了使用排放权进行碳排放的机会成本，事实上能源密集型企业仍承担了碳排放的全部市场价格，即使它们能免费得到排放权，它们也可以将使用排放权的机会成本转嫁给其消费者，因为这将计人产品成本；根据要素市场理论，排放权的免费分配和拍卖对于排放的影响效果具有一致性。
即使我们能够确定排放权的价格，但是边境调节需要准确衡量贸易产品中碳的含量，然而内涵碳的计算在目前仍是一个技术性难题，现有的方法也只能粗略估计。一方面外国企业不愿意提供详细的生产流程，因为这涉及到企业秘密，再则由于生产的不断全球化，要给出详细而准确的生产流程和工艺也是件非常困难的事；因而在边境调节上若实施标准过于粗略，则显失公正。
最后我们来看总量管制与排放权交易体系，以及碳税之间的关系。根据我们前文提到的GATT对边境调节的规定，要求企业购买排放权实际上是要企业将其碳排放的社会成本内部化，这和碳税的效果是一致的，这也与我们之前的经济学分析相吻合；如果必须要区分二者，可以把总量管制与排放权交易体系看作一种数量工具，它可以确定减排具体数量，但不能确定减排的成本，而碳税可看作一种价格工具，它可确定成本但不能确定具体的减排数量。
（2）最惠国待遇原则。最惠国待遇原则要求一国对任意第三方国家的产品或服务的待遇必须同等地给予所有缔约方；这要求边境调节不能造成WTO各缔约方之间的歧视。一般而言，边境调节只能针对那些来自尚无有效气候政策国家的进口产品，否则会造成重复征税。但是这样做又会违反GATT第1条即不能对原产地不同的相似产品区别对待。但是边境调节的支持者往往声称这种行为并非是歧视性的，因为区别对待的基础不是原产地而是各国的生产条件，区别对待仅仅由于不同国家的气候政策不同而已。不过由于最惠国待遇原则在WTO框架下必须无条件执行，并且它的涉及面也非常广泛，这样如果边境调节只针对部分国家的话，很容易找出其违背WTO准则的地方。
另外，即使WTO允许区别对待，判断一国的气候政策是否有效也是很困难的。以欧盟国家的总量管制与排放权交易机制为例，这个体系只覆盖了一半的欧洲国家，很多欧洲国家一边征收碳税一边又对能源密集型企业进行返还。还有些国家比如日本，则采取避开市场机制而进行指令式管理的方法。由此我们可以设想政府有可能通过调整它们的税收体制以设立某种气候壁垒，而不管这对减排有没有实质性作用。例如一国政府可以减免对化石燃料的关税而征收碳税，这样国内能源密集型企业税后成本可能几乎保持不变，但该国可以宣称它已经实施了有效的气候政策。而且一国对来自不同国家的进口产品都需采取具体的边境调节措施，这在管理上将变得非常复杂，也大大降低了可行性。
2、第20条环保例外条款。根据我们上面对非歧视性原则的分析，一项要求能源密集型产业的进口商购买排放权的边境调节，若只对那些所谓没有有效气候政策的国家实施，则可能违反了最惠国待遇原则；若实行以碳排放不同而区别对待“相似”产品的边境调节也可能会违反国民待遇原则。但是WTO仍给这两种情况留有余地，即如果这项边境调节满足GATT第20条并且与本条引言一致，则也能够得到准许。
（1）第20条g款。这一条的中心在于所谓的“对消耗性自然资源的保护”。对于气候政策下的边境调节，它起码要涉及到气候变化，而GATT专家组将“涉及”解释为“基本保护”，即总体来说，若WTO专家组认为一项边境调节和气候保护间具有实质性关联，并且目的在于保护消耗性自然资源，则可满足本条款的要求，但从历来的判例来看，在确认的过程中如何认定边境调节对气候保护的“有效性”和“实质关联”是非常困难的。另一方面，WTO上诉机构似乎并不过问一项边境调节政策在多大程度能保护所谓消耗性自然资源，只是笼统地判定是否“有效”。
（2）第20条引言。即使一项边境调节满足第20条9款，它还必须符合本条的引言的要求，即不能有武断性、歧视性和保护主义的倾向。第20条引言指出，各缔约方所采取的针对相同情况的国家间的措施不能是主观武断的，也不能包含有其他无理的歧视性因素，不允许以保护环境为借口而构筑贸易壁垒的行为。总体来说，引言的目的其实就是要防止对第20条的滥用，同时还起到了对于第20条和GATT的其他条款的平衡作用。
WTO上诉机构认为，对于一项措施是否违反了第20条引言，应该集中考察造成歧视的原因或原理。比如一项针对进口的碳密集产品的边境调节，它的原理是符合第20条g款的，即目的在于防止碳泄漏对国内气候政策有效性的妨害。又比如前文已分析的，一项只针对国内尚无有效气候政策的出口产品的边境调节，也具有相对合理的原因，因为对于那些已采取有效措施减少排放的国家来说，产生的泄漏往往已经非常小了。
另外，该引言涉及到措施的具体实施和操作方式，考虑到边境调节的管理复杂性和履行难度，要找出一项边境调节违反了第20条引言的地方也是比较容易的：一是在现有气候框架下，那些没有所谓有效气候政策的国家往往是非附件一国家（主要为发展中国家），这却是边境调节针对的主要方向，在各种因素作用下造成的严重泄漏问题将损害边境调节的“原因或原理的合理性”；二是如前所述，内涵碳的测量尚无很准确的方法，在实际操作中往往根据厂商自报家门的情况来衡量调节程度，这将使的边境调节带有“武断性、主观的不合理性”；三是全球市场结构仍呈多元化背景下，排放权交易体系往往不一定能按市场机制来运行，如前文所述的日本的情况，这又违反了“合理性”；最后，一国的边境调节政策需要考虑其若干贸易伙伴国的具体情况，并需要逐一地进行协商并达成一致，一方面履行难度很大，另一方面若做得不好则不符合非主观武断性的要求。
四、主要结论
世界气候政策关系到全人类的根本利益，又由于影响到国别利益从而成为一个贸易问题，并被进一步地政治化，加深了问题的复杂性和多变性。《联合国气候变化公约》与《京都议定书》的存在说明了随着各国的发展和收入的增加，人们开始从现实层面思考环境保护的问题。由于世界各国经济社会发展的不平衡，对于气候变化的理解和关注程度也有所不同，各国的气候政策和实施方案呈现出差别。在对气候变化的认识程度不断加深的前提下，各国普遍把内涵碳和碳泄漏问题作为焦点；不过极具讽刺的是，当前世界气候政策更多地针对会产生碳排放的贸易产品，而不是产品所使用的化石燃料本身，人类在几十年前就提出的使用更清洁能源大规模替代当前的化石燃料的构想至今仍未实现，而且在可预计的短期中也很难实现，这其中有很多原因，既包括了能源出口国的反对，以及美国和其他大的发展中国家在基于本国国家利益的前提下的不支持态度，又表明了在能源研究方面的技术提升具有较大难度。由于在这些因素下无法达成对化石能源使用的直接限制的国际协议，气候政策转而采取更灵活和间接的做法，从实践上看，边境调节较之于环境税或者单一的减排规则更具有广泛性，往往受到发达国家的青睐。
边境调节往往与国家竞争力问题紧密结合在一起，这决定了一国对待边境调节的态度。很多学者认为，边境调节对发达国家企业竞争力的保护效果极为有限，并且还会因为伤害发展中国家的利益而遭受激烈反对。从贸易领域来看，边境调节已经深入国际性的多边贸易体系，而且总体上看WTO比GATT更注重环境保护，而《京都议定书》也强化了旨在保护环境的贸易措施的存在合理性，然而这似乎并不能说明边境调节与保护气候环境间的必然联系。另外，在WTO或《京都议定书》框架下，边境调节是否具有合理性和合法性，很大程度依赖于有关专家组的意见和权力机构的裁定，不过我们认为专家组在裁定时应力求避免过多的政治影响，世界各国应在均衡中促成更公平的局面。
边境调节在管理上具有难度和复杂性，但正因为如此，它才具有更大的发展前景，和值得进一步研究的余地，既然气候政策已经深入到了复杂多变的贸易问题中，也不可能存在适合所有国家利益的单一规则，边境调节提供了让各国可以具体协商的空间，在未来一段时间有可能被更广泛地应用。但是有一点需要注意的是，应尽力避免边境调节被隐蔽的保护主义者滥用，进而成为一种贸易壁垒，事实上，在国家竞争力问题的驱使下，这个问题已经开始显现，值得各缔约方的注意。
最后我们提出一些深化和完善边境税收调节的思路：首先应解决准确测定内涵碳这个技术问题，使边境调节的实施更具科学性；其次是即使在WTO规定下，边境调节只能作为一个边境上的国内政策才具合法性，但这并不妨碍世界各国，尤其是发达国家和发展中国家建立边境调节的协商机制，促进各国调节政策的衔接性和相容性；最后是美国应积极参与到世界气候行为中来，边境调节目前在欧洲国家使用得较多，但缺乏美国的参与，气候政策的国际性是不完整的，各国由于在竞争力问题上的冲突会使边境调节无法起到推动各国实质性减排的作用，因此美国应该放弃单边主义行为，积极促使一个更合理、科学的国际气候政策体系的形成。
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