| 社会养老保险便携性机制探析 |
| 崔仕臣，杨华 2011-09-08 |
| 摘 要： |
中国“统账结合”的养老保险模式是世界养老保险制度的一个创举。但随着时代的发展，社会养老保险体制的弊端也凸显出来。本文通过分析社会养老保险便携性运行机制的缺陷，寻求解决导致其便携性损失方法。文章指出，科学合理的社会养老保险制度、养老保险统筹层次、便携性机制及其配套制度，是保证其便携性提高的重要途径。 |
| 关键词： |
社会养老保险，改革发展，保险模式，社会保障 |
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众所周知，中国的社会养老保险产生于1951年政务院颁布实施的《中华人民共和国劳动保险条例》，而社会养老保险制度真正建立和改革是发生在20世纪90年代初。现行的社会养老保险制度，其初衷是为了国有企业改革配套而肇始的，以替代传统的计划经济时代实行的“国家保险和企业保险”。社会养老保险覆盖的对象由最初的有一定规模的企业和事业单位员工，扩大到企业员工、部分事业单位员工、城乡居民等。保障水平、保障范围、保障对象扩大的同时，由于制度最初设计的缺陷，导致了社会养老保险制度的碎片化。虽然2009年12月28日国务院颁布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，并于2010年1月1日正式施行，但涉及到的社会养老保险关系转移对象只有参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工。而社会养老保险的参保对象远远超过《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定的可以转移社会养老保险关系的对象，并且现行的社会养老保险关系转移接续也存在诸多问题。
社会养老保险关系转移接续问题本质是参保人员的社会养老保险权益的可持续性获得，以及社会养老保险制度的统一安排。这其实涉及到社会养老保险便携性问题。便携性（portability）是社会保障制度的一个重要特征，对劳动力的自由流动和社会保险权益的获得有着举足轻重的作用。便携性是指当职业转换时，劳动者有能力把他的退休金从一个基金转移到另一个基金，而不受到费率和规则的限制；另一种说法是指劳动者更换工作时，有能力携带他的退休金权益价值。这种权益保护一直可以持续到他退休以后。便携性也指当劳动者更换职业或流动时，其社会养老保险权益可以在不同统筹区域和不同社会养老保险计划之间转移和衔接，劳动者也有能力继续持有或转移属于他的社会养老保险的相关权益。社会养老保险便携性不仅仅是保证社会保障事业的可持续发展，解决人口老龄化的重要途径，也是保证人民过上体面的生活的重要手段。因此，以社会养老保险便携性为视角，从中国社会养老保险制度及其便携性运行机制缺陷分析入手，探析社会养老保险便携性的机制构建。
一、中国的社会养老保险制度
起始于20世纪90年代的中国社会养老保险制度改革，借鉴了当时国际上现收现付养老保险模式的优点，同时为了避免无法适应人口老龄化的冲击，又借鉴了拉美国家改革后的完全积累模式的养老保险经验，创造性的建立了“社会统筹”和“个人账户”相结合的部分积累制养老保险模式。该模式既吸收了传统型养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。随着中国社会转型和经济转轨，社会分层和社会矛盾日益加剧，作为社会安全网的社会养老保险制度在中国社会发展与和谐社会建设中的作用日益彰显。
“统账结合”的社会养老保险模式是世界养老保险制度的一个创举，具有中国特色。社会统筹的养老保险资金由政府出面，按照社会统一的标准和原则，依法将分散在各部门、各企业的资金筹集起来，统一管理，统一分配使用。对于企业职工社会养老保险，社会统筹资金主要由企业缴费形成，计入社会统筹账户，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%。个人缴费全部计入个人账户，个人账户目前规模一般是本人缴费工资的8%。个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。企业职工社会养老保险模式，影响着其他人群的社会养老保险制度的建立。无论是农民工的社会养老保险，还是新型农村社会养老保险，都没有跳出企业职工社会养老保险设计框架。
中国社会养老保险制度在建立之初就发挥了重要的作用，这种作用到现在还一直持续着。2009年末全国参加城镇基本养老保险人数为23550万人，比上年末增加1659万人。年末基本养老保险基金累计结存12526亿元。年末全国参加农村养老保险人数为8691万人，比上年末增加3096万人。年末农村养老保险基金累计结存681亿元。社会养老保险取得了巨大的成就同时，也面临着其他风险。人口老龄化的挑战、农民工阶层的出现、个人账户空账运转、统筹层次有待提高、不同社会养老保险衔接不顺，这些问题时刻警示着我们：制度的可持续性，在于制度设计的理念和科学性，在于制度的统一性。
二、社会养老保险便携性运行机制的缺陷
社会养老保险便携性运行需要制度内外的合力，即实现外生性制度变迁推进和制度自身内生动力配合。但现行的社会养老保险便携性运行机制缺乏外生性制度的推动和制度本身激励机制的弱化。诺思的路径依赖理论认为，制度变迁走上某一路径，其既定方向就会在以后的发展中自我强化，过去的选择某种程度上会决定现在和未来的选择。随后的发展可能进入良性循环的轨道，但也可能会顺着原来的错误路径下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态。由于地区经济发展不平衡与经济社会转型，使得多元化的制度安排是现阶段的一个必然选择。在此背景下我国为配套国企改革而实施的社会养老保险制度已不能适应时代发展，导致社会养老保险便携性损失，而其运行机制存在缺陷。下面从管理体制、制度设计、统筹层次及筹资机制、信息系统几个方面进行论述。
（一）管理体制不顺
我国基本养老保险管理体制从纵向看分为三个层次：第一层次为高层行政机构，属于领导和决策层次；第二层次为中层行政机构，属于辅助决定、实施领导和传递层次；第三层次为基层行政机构，属于执行层次。从横向看，养老保险的每一管理层均设置了行政管理机构、经办机构和监督机构，构成目前“条块结合，以块为主”的扁平化治理结构。这种管理体制在一定程度上调动了地方政府的积极性，但不可避免也产生了若干问题。在“条块结合，以块为主”的扁平化养老保险治理结构中，不同层级政府领导下的社会保障部门既是组织管理体系的核心，同时也承担了政策制定、基金征缴、投资管理、养老保险金发放等多项职能。这种以分权为纽带的管理模式，由于上下级之间的互不隶属，更多权力集中于地方政府手中，必然会导致各级政府各自为政，形成多元化的社会养老保险政策，导致了社会养老保险的碎片化。政策的不统一导致了管理体制的分散，造成统筹层次低下，垂直管理和分散管理并存。扁平化的社会养老保险治理结构中，形成上下管理层的“委托一代理”失效，降低了组织效率。因为存在代理人的信息私有和道德风险，因而无法实现委托人和代理人的利益目标一致。委托人虽期望能够监督和管理代理人的行为，而代理人却有自己的利益目标。这种管理体制上的混乱，不仅增加了管理的难度，也增加了监管的难度。政府、养老保险行政机构、养老保险执行机构权责不清，必然会造成部门间的工作脱节。
（二）制度设计及其理念缺陷
“统账结合”的社会养老保险制度最初的对象是企业职工，而没有考虑到流动人口和农民阶层。这样，社会养老保险制度就成为农民工流动就业的桎梏和形成全国劳动力市场的一个障碍，使“退保”成为中国的一个必然现象，也使得农村社会养老保险与其无法衔接。城镇职工基本养老保险门槛较高，筹资主要来自企业和个人，而农民工群体流动性大，农民阶层的养老保险筹集机制又与城镇职工基本养老保险不同，这使得相互之间政策衔接存在困难。在制度设计理念方面，因基本养老保险建立之初，是为国企改革配套的，并没有树立大保险和可持续发展的理念，统筹层次低，必然造成各地养老保险政策差异并存。管理体制不顺、政策差异并存、社会养老保险统筹层次不高，使提高社会养老保险便携性困难重重。
（三）统筹层次不均衡，资金筹集混乱
社会养老保险统筹层次差异显著，资金筹集混乱，成为便携性的重要障碍。在统筹层次方面，截至目前，针对城镇职工基本养老保险，已有北京、天津、吉林、黑龙江等21个省份和新疆生产建设兵团建立或者开始建立省级统筹制度，但实现真正意义上养老保险省级统筹的省市还是少数。而大部分地区农村社会养老保险仍停留在县区级低层次统筹上，针对不同参保人群的社会养老保险统筹层次差异显著。在资金筹集方面，社会养老保险资金筹集存在税务部门征收和社会保险经办机构征收并存的局面。虽然税务部门征收养老保险费具有一定的优势，但同样也增加了税务部门的负担。实行税务部门征收后，其管理部门、人员设施、管理经费相应增加，加之税务部门对养老金支出不关心，对养老金征收缺乏动力，无法实现部门间的利益一致。社会养老保险费本来可以由一个部门征收，现在这项工作却被分割成两个部门共同征收。两个部门合作上只要有一个环节出现问题，就可能使征收工作停顿。实行税务部门征收社会养老保险费不仅会导致征收成本的增加，同时也会造成税务、社保两部门的工作脱节和基金征缴在税务部门中的边缘化。
（四）信息共享仍需加强
信息的融合和技术的制约影响社会养老保险便携性的进程。2003年8月，金保工程启动，经过几年的努力，一期建设基本完成。社保信息化取得不错成绩的同时，也遇到了一系列的问题。如地域发展不平衡，有的地方已经走到了国家标准之前，而有的地方还采用原始的纸介操作方式；全国在技术规划上不统一，很难形成一个全国统一的网络平台；资金成为经济欠发达地区社保信息化建设的瓶颈，而国家的相关政策并没有完全放开，社会资金很难进入。目前金保工程的信息机构和信息系统管理体制不适应系统建设的要求；宏观决策需求不明确，业务流程不规范且稳定性很差；重复建设，导致资源浪费；系统建设和系统应用方面的人力、财力、物力不足等。这些问题的存在一定程度上制约了社会养老保险制度的发展，也不利于便携性的提高。
三、社会养老保险便携性的机制构建
社会基本养老养老保险机制的构建，是解决其便携性的关键。社会养老保险在管理体制、制度设计、资金筹集方式、信息技术和法律规范上的缺陷，使社会养老保险便携性无法得到提升。社会养老保险机制的构建在于内外制度的约束，制度本身需要有其运行机制，同样也要受到外部环境的制约。只有理顺社会养老保险体制和适应外部环境，才能减少基本养老保险便携性的损失。
（一）提高社会养老保险统筹层次
社会养老保险制度遵循“大数法则”，覆盖人群规模越大，保险基金抵御风险的能力就越强，制度才能实现可持续发展。提高统筹层次不仅可以实现社会养老保险基金在更大范围内调剂使用，增强社会养老保险的互助共济功能，还能够在更大范围内实现各地区缴费基数、缴费比例和享受待遇标准的统一，从而消除劳动力和人员跨地区流动的障碍。提高统筹层次还减少了管理环节和管理层次，降低了管理成本。从长期看，社会基本保险统筹层次不断提高是制度发展的必然趋势。
（二）统一社会养老保险制度
统一的社会养老保险制度，是社会养老保险便携性的重要条件。我国存在城镇职工基本养老保险、农民工养老保险、新型农村社会养老保险三种分别针对城镇职工、流动人口、农村居民等人群的三种基本养老保险制度。三种基本养老保险制度在筹资模式、管理体制、制度设计、保险水平、待遇享受等多方面都有所不同，造成了我国基本养老保险制度条块分割、自成体系、多头管理以及相互不能兼容的局面。因此，整合城乡养老保险制度，由一个部门统一管理，共用一套经办管理机构和网络信息平台，既有利于提高管理效率又有利于节约经办管理资源，减轻了地方政府的财政负担，更有利于社会养老保险便携性的提高。当然，现在要实现社会养老保险制度的统一还存在很多困难，目前我们可以做的是要制定不同养老保险政策的衔接办法，实现不同基本医疗保险制度的转换和衔接。
（三）构建社会养老保险便携性体制
社会养老保险体制模式由四个层次组成（见图1），其中最底层决定了一国建立养老保险制度理念和公民的价值观念，是上面三层的基础，保证其合法性和社会认同。这层包括社会关系、社会价值、社会文化、社会观念、历史规则等。第二层是政府及社保行政机构。社会养老保险是一种准公共物品，政府要发挥其公共管理的功能，对社会养老保险立法、管理、监督、分配、评价等安排。第三层是建立在下面两层基础之上的，是社保经办机构的具体安排。要实现垂直管理，实现“六统一”，即在全省范围内统一制度和政策、统一缴费规定、统一待遇计发办法、统一基金使用管理、统一业务规程、并统一编制和实施基金预算。第四层塔顶是基金的筹集、管理、运营、支付、控制等，是社会养老保险运营的物质基础。这四个层次是相互联系并互相制约，社会养老保险体制的构建需要四个层次相互配合，缺一不可。
图1：社会养老保险体制模型
1.社会文化及保险理念。社会保险的产生源于社会生产力的发展和社会剩余产品的增多，是农业社会走向工业社会的产物，同时也是稳定社会和促进经济发展的砝码。不同国家社会保险的产生和发展都有不同的历史背景，其发展和保险理念亦不同。贝弗里奇式、俾斯麦式和美国式的社会保险制度都不同程度上受到本国文化和公民的价值观念的影响。中国有着悠久的养老文化，百善孝为先，传统的养老方式在历史上占据着重要的地位，即使在今天同样发挥着重要的作用。但是传统的养老方式在今天同样也面临着重大的考验，生产方式的转变，社会的转型，传统的养老方式已经不能适应时代的发展。工业化的发展让人民面临着前所未有的风险，仅仅靠家庭的力量，就显得微不足道了。“大数法则”是社会保险赖以生存的基础，基本养老保险同样也得遵守。而如今，政府执政理念的转变，让所有公民平等的共享社会发展的成果已成共识。公平和效率并重，树立大保险和可持续发展的理念是养老保险改革的根本。树立全局观念，扩大养老保险覆盖面，提高统筹层次，实现省级统筹向国家统筹过渡，协调各方利益，统一制度，才能真正意义上提高社会养老保险的便携性。
2.政府职能重新定位公平和效率并重，大保险和可持续发展的理念指导下，政府要转换思想，重新对政府职能定位。统筹层次的提高，必然对原有体制造成冲击，各职能部门的作用和相互关系必须重新定位。省级统筹抑或上升到国家统筹过程中必然会出现市县政府职责的改变，甚至责任弱化，出现权力向省政府集中，同时，也会涉及到不同利益部门职能的调整。因此，需要协调各级政府、政府和社会保障行政部门、各级社会保障行政部门的关系和利益。中央政府和省政府之间是一种“委托一代理”关系，省政府在获取信息方面具有先天优势，而中央政府对信息的掌握滞后，处于劣势。因此要合理划分中央政府和省政府的事权和财权，进一步改革现行财税体制，使中央政府与省政府关系进一步法制化，提高省政府在医疗保险建设方面的主动性与积极性，明确中央政府的宏观调控作用，保证中央政府应有的宏观权威，实现国家整体经济的增长与社会公众利益的最大化。省政府在执行中央政府宏观社会保障发展目标的基础-上，为地方经济发展与社会保障事业进步提供公共服务，实现本地经济增长和人民福祉的增加。实行省级统筹后，养老保险费的征缴、筹集和支付工作全部集中在省财政。如果没有明确市、县两级政府在养老保险方面的职责、义务，这将不利于调动市县两级财政投入养老保险基金的积极性。因此，要明确省、市、县三级政府财政投入责任，以及制度职责，避免造成省政府的财政压力过大，造成养老保险基金缺口的扩大。政府和社会保障行政部门是领导被领导的关系。要保证政令统一的情况下，避免地方政府为了本地经济的发展，牺牲人民的保险权益，保证社会保障行政部门政策的统一性和权利的完整性。同时，做好市县政府的人事权利移交和省人保厅对人事的具体安排。提高统筹层次，各级社会保障行政部门的权利和职责需要随之调整。建立市县人保局的责任分摊机制，更好地发挥好市县人保局的监督功能。
3.社保经办机构垂直管理。社保经办机构是基本养老保险政策的直接执行者，是养老保险管理的关键主体。目前，对社保经办机构的管理主要有三种模式：属地管理、垂直管理、介于垂直管理和属地管理的过渡模式。从国际经验看，基于科层制的垂直管理模式有其独特优势，要实现省级统筹，社保经办机构垂直管理是一种发展趋势。属地管理体制模式下，养老保险基金的运转必须经过同级政府批准，本来可以直接、快速进行的资金调拨变成了政府之间复杂的利益协调。考虑到地方利益，市、县两级政府不批准养老保险基金的调拨，不少市县社会保险经办机构的调剂金无法上交，造成“下级过度依赖上级，上级的责任无限地扩大，下级的责任不断上移”的现象。在垂直管理治理结构中，省政府和省人保厅既是“代理人”（相对于中央政府而言），也是领导者（相对于省级以下的地方政府），它集双重身份于一身。
省人保厅在人保部的业务指导和省政府行政管理的双重领导下开展工作，同时，省人保厅是全省养老保险政策的惟一制定机构，实现政策的统一性和权威性。垂直管理的治理结构中，省社保局管市社保经办机构，市社保经办机构管县区社保经办机构，“委托一代理”的关系变得较为明晰，避免全省之内养老保险政策各自为政、各守一摊、效率低下的混乱局面，有效地保证了省级统筹目标的实现。社会养老保险经办垂直管理体制要求在统一经办机构性质、名称的基础上，实现组织人事上的垂直管理，下级经办机构对上级经办机构负责。在垂直管理体制下，地方经办机构负责征缴养老保险费，省经办机构负责制定本省范围内养老保险基金的收支预算，并分清责任，对超出预算部分由省、市共同分担。同时，要改革人事管理制度，明确各级社保经办机构职能。
4.养老保险基金管理。养老保险基金管理是为实现养老保险的基本目标和制度的稳定运行，对养老保险基金的筹资模式、投资营运、支付方式、监督管理进行全面规划和系统管理的总称，是养老保险基金制度安全运行的核心环节。实行省级统筹，有必要构建基本养老保险的征收、投资运营、支付、监管等方面的管理体制，保证基金的安全和保值增值。建立统一的基本养老保险征收体系，最好由社保经办机构进行征收，减少不必要的中间环节和管理费用。做实基本养老保险基金的个人账户，加强对基本养老保险基金的投资管理，确保其保值增值。做好社会化发放，发放同时特别要注意省级统筹后省级财政要承担省统筹的制度成本，加大对收入受冲击阶层特别是对低收入阶层基本养老保险金的补助。实施多元化监管，构建行政监管、社会监管、内部监管、司法监管相结合的严格监管体系。实现基本养老保险基金征收、支付、投资、监管、社会化发放各环节的顺利开展。
（四）完善社会养老保险体制的配套制度
社会养老保险体制运行，需要有相应的正式规则和非正式规则约束，也需要有运行平台的支撑。正式规则包括要出台《社会保险法》和相关法律规范文件；非正式规则主要是防止企业和个人的道德风险和各级政府的信息不对称产生的风险；运行平台是构建标准化的社会保险信息管理系统。
1.立法先行，规范各方行为。建立健全社会养老保险法律法规是实现有法可依的重要保证。纵观世界各国的社会保障制度，都是立法先行。法律法规体系建设是任何国家执政和行政的需要。社会保险制度是保障国家基本政治制度安全的重要基石，也是保证国家经济社会运转秩序与质量的重要措施。实行以人为本，推进科学发展，构建和谐社会，没有相对完备严谨的社会保险法律法规为基础，中国社会保险制度大厦基础必然不会坚如磐石。我国社会养老保险立法层次较低，法律的约束力不够。现阶段，关于社会养老保险的法律条文非常少，投保人的权益缺乏法律上的保护。所以，我们应该在完善社会养老保险法律、法规的同时，加强对投保人的保护，在《社会保险法》出台的基础上，规范各级政府、社保经办机构、企业、投保人四方的相关行为。通过加强执法检查，对违反法律、法规，侵犯投保人权益的事件进行及时的处理，从而使投保人能得到充分的法律保护。
2.减少信息不对称，防止道德风险蔓延。信息不对称和道德风险都不利于社会养老保险健康的发展，也不利于社会养老保险机制的运行。在有限理性假设的前提下，社会养老保险人和被保险人不可能掌握所有相关信息，信息不对称成为诱发道德风险的重要因素。社会养老保险人道德风险主要集中在管理过程中的政府失灵。被保险人道德风险主要表现为冒领养老金、企业内部不规范的提前退休、逃费和企业逆选择。分析其诱因，保险人的道德风险诱因在于执法不严、监督不力、信息不畅；被保险人的道德风险诱因在于自利性和机会主义倾向。因此，道德风险的控制，不仅要通过外在的监督提高人们的执法水平和道德水平，而且要通过有效的意识形态教育减少人们违反规则的可能性，淡化机会主义倾向。
3.构建标准化的社会保险信息管理系统。国家应制定统一的社会保险管理信息系统软件、硬件标准开发社会保险业务经办通用软件，统一接口，逐步实现省级联网，最终过渡到全国联网。有条件的地区还可尝试使用EDI电子数据交换方式办理社会保险转移，以保障转移工作的准确性和及时性。加强“金保工程”项目的建设，实现纵横交错的信息管理系统。在纵向范围内，养老保险垂直管理体制下，建立全国统一的基本养老保险信息系统，保证中央政府能够直接、及时地纵向查阅基层数据，实现省政府能够及时的掌握各地的养老保险信息；同时，在横向范围内，将各级财政部门、银行部门、税务部门、养老保险经办机构等相关部门的数据库进行联网，以利于各部门之间的信息沟通与工作协同。标准化社会保险信息管理系统，不仅有利于监管的现代化和各地政策、业务流程的规范，更为重要的是为社会养老保险关系转移提供了一个数字平台，有利于养老保险便携性的提高。
四、结语
综上所述，“统账结合”的社会养老保险制度受经济水平和制度机制的制约。诚然，全国经济发展水平不一，城乡差别较大，管理体制不／顷，社会统筹层次不高，设计理念存在缺陷，信息管理系统未实现统一，养老保险赡养系数也存在较大的地区差别，这些因素都会给基本养老保险便携性带来一定的制约，但是社会养老保险作为利在当下，功在千秋的事业，需要在科学的理念指导下，努力克服这些制约因素，建立起社会养老保险便携性的机制及其配套政策，实现机构统一、政事分开、机制健全、信息通畅、监管有力以及收、管、支等环节相对分离的养老保险管理体制。社会养老保险便携性涉及中央、地方、企业和每一个职工的利益，关系到社会养老保险制度能否实现可持续发展。因此，必须采取措施改革和完善我国基本养老保险体制，只有这样，社会养老保险才能发挥更大的作用，社会效益才能日益增加，社会公平正义才能根本保证。
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