| 产业结构调整对我国就业的影响 |
| 张本波 2008-10-10 |
| 摘 要： |
就业作为关系发展和改革全局的重大问题，越来越凸显对经济社会发展的重要性。在产业结构调整中扩大就业是一个必然选择，而拓展不同产业的就业空间，实现劳动力资源在三次产业内和产业间的合理配置，是实现经济增长与就业增长良性互动的重要内容。 |
| 关键词： |
产业结构调整，劳动力资源调整，扩大就业 |
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就业作为关系发展和改革全局的重大问题，越来越凸显对经济社会发展的重要性。在产业结构调整中扩大就业是一个必然选择，而拓展不同产业的就业空间，实现劳动力资源在三次产业内和产业间的合理配置，是实现经济增长与就业增长良性互动的重要内容。
一、改革开放以来我国重大的产业结构调整及目标
改革开放以来，我国产业结构一直处于不断的调整过程中。在不同发展时期，每次重大的调整目标和手段都有所不同。
1979－1990年：重点加快农业和轻工业发展
通过调整，农业的基础地位进一步明确，轻工业与重工业之间比例关系趋于合理，能源供应也得到一定程度的改善。
1991－1996年：消除经济过热，重点支持短线产业
通过调整投资结构和贷款结构，在消除经济过热的同时，重点支持短线产业，增加农业、能源、原材料、交通运输等产业的有效供给。
1997－2002年：加快国有企业改革步伐，大力推进技术创新和科技产业化
从1997年，我国政府再次加大调整力度，在当时《90年代国家产业政策纲要》的指导下，加大了产业政策落实力度，加快国有企业改革步伐，大力推进技术创新和科技产业化，并实施积极的财政政策，采用增发国债等手段，加大基础设施投入力度。
2003年以后：转变经济发展方式，走新型工业化道路
针对我国产业结构不优、经济增长方式落后、自主创新能力不强和就业压力大等问题，创新性地提出了走新型工业化道路。为此，通过以需求为导向，把调整优化产业结构作为经济发展的主线，并把增强自主创新能力作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节；同时，着力控制能源、资源密集型行业的过度扩张，推进产业结构优化升级，促进一、二、三产业健康协调发展。
二、我国产业结构调整对就业的影响
在市场经济条件下，产业结构调整与就业密切相关。不同的产业政策和经济结构，会产生不同的就业效果。90年代以来几次重大的产业结构调整，对我国产业发展和就业结构都产生了较为显著的影响。与结构调整周期同步，产业增长和就业增长在1990-1997年、1998-2002年、2003-2006年三个阶段表现出不同的变动特征（见图1，2，3）。
（一）产业结构和就业结构的变动特征
我国三次产业就业结构的变动趋势，与工业化进程的一般规律基本一致，第一产业的比重逐步下降，而第二产业和第三产业的比重逐步上升，产业发展逐步趋于合理化和现代化。
1、第一产业产值和就业结构同步快速下降
如图1所示，90年代以来，我国第一产业的比重快速下降，占GDP的比重从1990年的27.1%下降到2006年的11.8%。与此同时，第一产业从业人员比重也同步下降，由1990年的60.1%到2006年的42.6%。
图1：第一产业构成
2、第二产业产值和就业结构同步波动
90年代也是我国工业化进程加速的时期。在此期间，我国调整了产业发展的重点，着力解决制约我国国民经济的“瓶颈”产业，对能源、交通和通信等基础设施的投入大幅度增加，推动了电子、机械、石油化工、建材等制造业的发展，并逐步成为今后我国经济发展的主要增长点之一。
第二产业在1990年到1997年也出现快速发展，产值比重由41.3%上升到47.5%；就业比重由21.4%上升到23.7%。1997年到2002年，随着“减员增效”为特征的国有企业改革，加之部分企业关停并转和兼并重组，制造业出现了一定程度的下滑，产值比重下降到44.2%；就业比重也下降到21.4%。2002年到2006年，随着我国转变经济发展方式、走新型工业化道路，第二产业产值比重逐步回升到48.7%，就业比重也相应达到25.2%（图2）。
图2：第二产业构成
3、第三产业产值与就业结构变动不同步
改革开放以来，第三产业逐步成为我国产业发展的重点领域，总体来看，产值比重和就业比重都呈现上升趋势，但其间产值比重略有波动。1990到1997年，产值比重基本维持在33%左右；就业比重由18%上升到26%。1997年到2002年，产值比重较快增长到
41.7%，就业比重进一步上升到28.6%。2002年到2006年，产值比重缓慢下降到39.5%，就业比重进一步上升到32.2%（图3）。
图3：第三产业构成
（二）产业结构与就业结构的非均衡性
通过历次结构调整，我国产业构成逐步趋于合理。但是，产业结构和就业结构之间仍存在显著的不均衡性。与钱纳里模型比较，2006年我国产值构成与工业化高级阶段存在较高的相似性，而就业结构则与工业化初级阶段存在较高的相似性。可见，我国三次产业的就业结构明显滞后于工业化进程。
1、第一产业呈现出低产出、高就业特征，农村存在大量剩余劳动力
虽然劳动力由第一产业向第二产业、第三产业转移的人数逐年增加，但第一产业2006年就业比重仍高达42.2%，而GDP比重仅为11.8%。从国际经验数据来看，第一产业占GDP的比重在20%以下的国家，其就业比重也一般也在20%以下。如2002年美国为2.5%，日本为5.5%，韩国为9.4%，巴西为20%。
从产业政策来看，虽然我国农业结构调整取得了一定成就，但由于传统的产业政策和管理体制的影响，农产品结构单一、规模化和产业化经营水平不高、产业链条较短等问题依然存在，社会化服务水平低、科技和教育发展落后等也抑制了农村产业的升级。乡镇企业就业增长缓慢，已经逐渐失去吸纳农村劳动力就业的主渠道作用。城乡间的政策性和体制性壁垒依然存在，限制了农村劳动力向城镇和非农产业转移。因此，大量人口滞留在农村和第一产业，形成了庞大的剩余劳动力，粗略估计在1.5亿左右，既是劳动力资源的巨大浪费，也对城乡就业造成了巨大的压力。
2、第二产业形成高投入、低就业格局，劳动密集型产业未得到充分发展
我国第二产业的就业吸纳能力偏低，2006年，第二产业增加值占GDP的比重为48.7%，而就业比重仅为25.2%。从世界上主要工业化国家的情况来看，第二产业的产值和就业构成都在30%左右。如2002年美国二产就业比重为21.6%，日本29.7%，德国32.5%。可见，我国劳动密集型产业没有得到应有的发展，我国劳动力资源优势也没有得到充分发挥。
从产业政策来看，劳动密集型产业发展的政策导向不明确，地方政府仍存在重增长、轻就业的倾向。第二产业内部存在盲目的重复建设，生产能力利用率低，造成潜在就业资源的浪费。作为一个工业化尚未最终完成的发展中国家，第二产业在相当长一段时间内应是经济发展和就业扩张的重要领域，当前其高投入、低就业格局需要尽快改观。
3、第三产业整体水平低、结构欠合理，新型服务业就业潜力仍待挖掘
虽然第三产业的就业比重不断加大，但其总体就业水平仍然较低，2006年就业比重仅为32.2%。发达国家和新兴工业化国家服务业就业比重一般在60%以上，如美国2002年美国为75.9%，日本为64.8%，韩国为63.3%；发展中国家的平均比例也接近40%，如巴西为58.4%，印度也超过40%。
从第三产业的发展来看，传统服务业仍然占据较大比重，其中批发零售和餐饮业的就业比重最高；新兴服务业虽然增长较快，但规模仍然很小，如包括政府公务、居民服务、旅游、信息咨询等在内的社会和个人服务就业的比重不到10%，金融、保险、房地产等行业的比重更低。服务业发展政策不健全、准入障碍大量存在和市场秩序混乱是第三产业发展的重要制约因素。
三、我国产业结构调整趋势及就业目标
我国目前仍处于工业化中期的加速增长阶段。预计到2020年之前，仍将保持较快的工业化进程，并逐步进入工业化高级阶段。因而我们预计，在2020年之前，我国工业和服务业就业比重都持续上升，其中工业就业增速放缓，服务业就业增长加速。为此，我们提出到2020年三次产业就业增长的目标（见表1）：
表1：我国三次产业就业结构预期目标（%）
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2007年 |
2010年 |
2015年 |
2020年 |
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第一产业 |
40.8 |
35.4 |
26.9 |
19.4 |
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第二产业 |
26.8 |
30.4 |
33.9 |
35.4 |
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第三产业 |
32.4 |
34.2 |
39.2 |
45.2 |
――第一产业：随着工业化和城镇化进程加速，一产就业比重将稳步下降，2010年之前年均下降1.8个百分点；2011-2015年均下降1.7个百分点；2016-2020年均下降1.5个百分点，就业比重达到20%左右。
――第二产业：2010年之前年均增长1.2个百分点；2011-2015年仍处于快速工业化阶段，就业比重年均增长0.7个百分点以上；2015-2020年均工业化进入高级阶段初期，就业增长放缓，就业比重年均增长0.3个百分点，就业比重达到35%左右。
――第三产业：就业比重将保持加速增长态势，2010年之前，年均增长0.6个百分点；2011-2015年均增长在1.0个百分点；2016-2020年均增长1.2个百分点，就业比重达到43%左右。
四、推动产业结构调整、促进就业增长的建议
在产业发展中强调“以人为本”，处理好资本密集型、技术密集型与劳动密集型产业的关系，选择符合比较优势的产业结构和技术结构，促进就业增长，是落实科学发展观的客观要求。
（一）推动产业结构调整、促进就业增长的基本思路
促进就业增长是我国的长期战略，也是产业结构调整的重要目标。我国三次产业就业增长表现出显著的多极化特征：
――第三产业的作用日益突出，批发零售商贸和餐饮业等传统服务业平稳增长，社会服务业、房地产业、金融保险等现代服务业就业增长势头强劲。
――第二产业仍然发挥着举足轻重的作用，随着工业化进程的加速，建筑业就业规模持续扩大，制造业在经过前一段时期的调整之后，就业增长出现快速复苏。
――第一产业就业规模持续减少，但就业蓄水池的作用依然显著。
因此，单纯依赖一个或几个行业的发展都无法从根本上解决就业问题。根据我国产业发展和就业增长的趋势，我们提出通过产业结构调整促进就业增长、实现经济增长与就业增长的良性互动的基本思路：
――坚持三产并举，协调三次产业发展；
――以服务业和劳动密集型产业为重点，提升优势产业就业吸纳力；
――积极培育就业增长点，多行业拓展就业空间；
――通过优化产业布局，推动产业区域转移和就业增长。
（二）通过产业结构调整、培育就业增长点的对策建议
1、挖掘第一产业就业潜力，推动有就业需求的城镇化进程
当前，第一产业内部面临着巨大的就业压力，农村剩余劳动力向非农产业转移是一个必然趋势，但同时也是一个渐进的过程，是与城镇经济扩展和农村城镇化过程相辅相成的。在这一过程中，不仅会出现劳动力从农村向城镇的流动，也会伴随着劳动力从城镇向农村的回流，以及农村劳动力在农业和非农产业之间的双向流动。因此，解决农村劳动力就业问题，必须放在整个农村经济发展以及城乡互动系统内加以考虑。
首先，挖掘第一产业就业潜力，是就业工作中源头性的关键问题。第一产业就业容量的日趋减少是一个不容回避的问题，尤其在入世后更为严峻。但是这种就业萎缩也具有结构性特征，主要出现在发达国家已经实现机械化生产的领域，而我国在畜牧业、水产养殖、蔬菜水果种植等劳动密集型的种养业内仍具有一定的竞争优势，可以通过农业产业结构调整，扩大第一产业就业的“蓄水容量”。
其次，探索农村产业化经营模式，积极延伸农业生产链条，推广“公司+农户”、“定单农业”等生产模式，逐步改变小农式家庭经营方式，实现农业企业化经营，提高农村剩余劳动力就地转移消化的能力。
第三，增加对农村公共品的转移支付，在农村基础教育、基本医疗保障、养老保障、公共文化娱乐设施建设等方面承担更多的责任。加大对农村基础设施投入和生产性服务的支持力度，培育农村经济造血功能，形成有利于多种产业发展的环境和城镇化发展的基础。
第四，加快有就业需求的城镇化进程。城镇化是联结城乡就业的纽带，它既包括原有城市规模的扩大，也包括在农村社区基础上形成新城镇的过程。要遵循城镇化发展的客观规律，以产业发展带动人口聚集，产生有效的就业需求。增加对中小城市的投入，加强县域经济发展，强化小城镇的特色和优势，以制造业和服务业的发展带动农村劳动力的转移。大中城市的发展要置于考虑整个区域的发展规划之内，突出城市功能定位，逐步形成具有高度聚集效应和辐射效应的城市产业和城市群，带动整个区域经济的发展和就业规模的扩大。
2、推动产业升级，保持第二产业就业吸纳能力
第二产业不仅是经济发展的支柱，也是吸纳就业的重要环节，更是新增就业岗位的“触发器”。
（1）以劳动密集型行业为重点，保持制造业吸纳就业的能力。首先，进一步推动高新技术产业发展，增强全社会创新能力，拓展新的就业空间；用高新技术改造和提升传统制造业，增强其竞争力，特别是重新焕发老工业基地传统重工业的活力，保持其就业岗位的增长。其次，充分发挥我国人力资源优势，在工业化进程中，把发展资金技术密集型产业和劳动密集型产业很好地结合起来。特别是发展劳动密集与技术密集兼备的行业，把电子通信及设备制造业、交通运输设备制造业、纺织和服装制造业、电器机械及器材制造业、普通机械制造业、专用设备制造业等作为近期内发展的重点。第三，充分利用西部大开发的有利时机，推进加工工业向中西部梯度转移，保持加工工业的传统竞争力，不断扩大就业规模。
（2）促进建筑业就业增长，完善投资就业机制。建筑业是连接资本与就业的纽带。我国建筑业市场还不成熟，实现建筑业就业增长，需要在企业建设、市场培育、管理体制等方面做出相应的调整。建立并规范建筑业管理行为，按照国际惯例建立以工程咨询为核心的行业运作机制，增强建筑企业的竞争力。打破建筑市场的地方保护和行业保护，引导建筑企业开拓多元化市场，合理调整与优化地区结构，促进建筑业的健康发展。
3、全面提升服务业就业空间
服务业是扩大就业的主渠道。为充分发挥第三产业的就业吸纳能力，应进一步加大投资力度，引入竞争机制，实现投资主体的多元化。同时，调整服务业内部结构，一方面，促进餐饮旅游、商贸流通等传统服务业向品牌化、规模化发展，保持其就业活力；另一方面，大力发展社会服务业、金融保险、房地产等新兴服务业，以社区服务业、旅游业和教育、及生产性服务业为突破口，优先扶持需求潜力大、带动性强、能够形成有效就业供给的行业。
（1）整合社区服务资源，开发社区服务就业岗位。促进社区服务业的发展，需要从启动消费需求和推动服务供给两个方面入手。目前居民潜在的服务需求不能转化为现实购买的主要原因，既有消费观念和消费能力的问题，而市场秩序混乱和服务质量标准不一，也是阻碍我国居民社区服务业需求实现的重要因素。从启动消费角度，建议成立公共服务中介机构，为社区居民提供生活服务的中介代理，建立居民与社区服务企业之间的沟通桥梁。从扩大有效供给角度，加大社区基础设施投入，建立社区服务产业孵化基地，鼓励居民从事社区服务经营、吸引服务机构进入社区，利用政府投入整合社会资源。
（2）启动旅游消费市场，推动旅游就业。从增加消费需求角度，闲暇时间、支付能力和旅游动机是三个主要的决定要素。建议增加传统节日假期，推行带薪休假制度；在国际旅游市场上树立国家整体旅游形象，提高旅游产业的国际竞争力。从增加有效供给角度，一方面，合理开发旅游资源，提高旅游服务规模和水平。另一方面，树立旅游就业的发展理念，制定旅游就业规划，充分发挥旅游业的就业辐射功能，开发集交通、游览、住宿、饮食、购物、娱乐等于一体的综合旅游服务体系。
（3）扩展教育产业就业规模，提升劳动力就业能力。切实把教育放在优先发展的战略地位，在资源配置上，特别是财政支出上必须保证教育经费的优先权。调整政府教育投资结构，加大义务教育普及力度，尽快全面实现义务教育普及目标；在实现普九的地区，积极推进普及高中能够阶段教育。以经济社会发展需要和劳动力市场需求为导向，重点推动职业教育的发展。加快高等教育改革，进一步开放非义务教育市场，鼓励社会化、多元化投入，形成政府办学为主、多种所有制共同发展的格局。
（4）促进现代服务业和生产性服务业发展。我国工业的快速发展，为生产性服务的发展提供了广阔的空间。在国外服务业内部结构中，生产性服务比重较大，主要工业国达50%以上。而我国生产性服务比重小，仅占28%左右。要提高我国的生产性服务比重，服务外包是一个重要方式。事实上我国沿海发达地区的金融、信息、通讯、物流等现代服务业已明显开始出现外包趋势。打破服务业领域的垄断、健全社会诚信体系是促进现代服务业发展的当务之急。
4、通过优化产业布局，推动产业区域转移和就业增长
我国的产业结构在地区间存在较大差距，总体上看，沿海地区的工业和服务业所占比重较高，而中西部地区的产业结构相对落后。与此同时，我国劳动力成本也存在明显的地区差异，东部地区的绝对水平较高，且存在较强的内生增长动力；中西部地区劳动力成本的绝对水平较低，劳动力（特别是低端劳动力）的供给充足，成本提高的内生动力不足。随着劳动力成本的提高，低端产业面临更大的成本压力，将促使其从沿海地区向中西部地区转移。东部地区凭借先发优势和区域竞争优势，将会加快高端产业发展；中西部地区则依靠劳动力成本优势，吸引劳动密集型产业发展。在成本不断上升的过程中，我国可以凭借大国优势，加强政策引导和调节，在促进国家产业结构升级的同时，促进区域间协调发展，通过区域之间的产业承接，消化劳动力成本上升可能导致的就业减少和资本外流等现象，并催生新的就业增长极，扩展就业增长空间。
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