| 发行特别国债与提高赤字率的辨析和选择 |
| 孙晓霞 2022-06-06 |
| 摘 要： |
迄今，我国共发行过三次特别国债（不包括续发），分别是在1998年、2007年和2020年。我在财政部工作时曾亲历了1998年和2007年那两次特别国债的发行。所以，我认为有必要将这三次特别国债的相同点和不同点与大家分享，帮助大家从概念上厘清、认识特别国债，然后根据特别国债的特点再思考下一步如何匹配相应的政策工具。 |
| 关键词： |
特别国债，赤字率，政策工具 |
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迄今，我国共发行过三次特别国债（不包括续发），分别是在1998年、2007年和2020年。我在财政部工作时曾亲历了1998年和2007年那两次特别国债的发行。所以，我认为有必要将这三次特别国债的相同点和不同点与大家分享，帮助大家从概念上厘清、认识特别国债，然后根据特别国债的特点再思考下一步如何匹配相应的政策工具。
三次特别国债发行时的共性：
第一，发行背景相似。三次特别国债都是在宏观环境发生重大变化，经济遭受重大冲击，或者是面临巨大风险时发行的。1998年亚洲金融危机爆发，我国国有银行系统面临较大风险；2007年我国外汇储备快速上升，具有额度大、流动性过剩的倾向，加大了国内通胀压力，同时，国际金融环境也较为复杂，次贷危机初显端倪；2020年受新冠肺炎疫情冲击影响，国内经济承受着供需两端的压力。
第二，资金用途相似。1998年的特别国债资金用于补充工、农、中、建四大国有银行的资本金；2007年的特别国债资金用于中投公司购买外汇储备和收购中央汇金公司全部股权，等于间接购买了改制银行的部分股权；2020年的特别国债资金主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，属于公共财政范畴，使用范围虽是专项，但更多元化。
第三，管理方式相似。1998年发行特别国债时，我国尚未实行国债余额管理，但实际操作中将这笔特别国债计入了国债余额；2007年和2020年发行特别国债时，都已明确纳入当年国债余额管理。这三笔都不纳入一般预算的赤字，而是纳入政府性基金预算管理。
第四，使用程序相似。特别国债的审批流程、发行流程均相对简单，一般由国务院向全国人大常委会审议通过即可，发行时点较为灵活。同时，由于用途特殊，募资用途和使用效益一般较为公开，在预算中专门设置相关科目，以反映资金的投向及后续使用情况。
第五，跨部门政策协同机制相似。1998年的特别国债主要是结合人民银行下调存款准备金率、记账调整的方式进行的。人民银行向四大国有银行降低存款准备金率，等额释放相应的资金，这部分资金用于购买特别国债，中央财政再给银行注资，银行将这笔资金用于归还人民银行的再贷款。实际上，资金一直在人民银行专户上，因通过记账处理而未发生任何资金的实际支付与流动，所以，不影响人民银行公开市场调控以及金融市场自身表现；2007年定向发行了1.35万亿元特别国债，全部由农行认购，再由人民银行在发行当天从农行全部买入。这一发行过程仅属于资产负债关系的改变，不涉及其他资金的流动，既避免了财政直接向人民银行发行国债，也避免了对金融市场的影响和冲击；2020年的特别国债其发行方式虽不是定向的，但也需要人民银行给予配合。发行特别国债时，人民银行根据银行间流动性，通过逆回购、MLF等公开市场政策工具，保持流动性合理充裕，总体上没有对银行体系和金融市场造成流动性压力。
三次特别国债发行时的不同：
第一，具体目标不同。1998年和2020年的特别国债是发生在宏观经济受到巨大的负面冲击、需要扩大总需求的情况下发生的；2007年的特别国债是总需求过热的情况下发生的；1998年和2007年的特别国债是以向金融机构注资为导向，而2020年的特别国债是用以支持“促基建、保民生、稳增长”的财政扩张为导向。
第二，发行方式不同。1998年的特别国债，是以8%的银行资本充足率要求，等额倒算四大国有银行资本金补缴额，从而确定特别国债发行额度，且仅面向四大国有银行发行；2007年的特别国债以定向发行为主，其中1.35万亿元定向发行给农业银行，另外2，000亿元公开发行；2020年的特别国债则采用了市场化方式，全部面向记账式国债承销团的成员公开招标发行。
第三，使用主体不同。1998年和2007年的特别国债的资金运用主体是中央政府，由中央财政发行、中央财政使用；2020年的特别国债发行过程中，中央政府主要起分配作用，具体使用权转移至地方，建立了特殊的转移支付机制，资金直达市县基层，其中3，000亿调入中央一般公共预算收入，由中央统筹使用并偿还，余下的7，000亿元下发至地方财政并由其承担偿付责任。
第四，使用效果不同。1998年的特别国债有效地扩充了四大国有银行的资本金，增强了抗风险能力，随后开始剥离四大国有银行的不良资产，为其改制和上市奠定了良好的基础；2007年的特别国债为国家外汇储备开辟了新的运用途径；2020年的特别国债其适用范围更广泛，涉及复工复产、减免房租、创业担保贷款贴息、卫生医疗等，还包括县市的一些投资项目，使此次特别国债在更多领域发挥作用。
第五，付息来源不同。1998年的特别国债，未发生资金的实际支付，利息是银行通过会计记账处理体现的，中央财政并未支付相应的利息；2007年的特别国债首次发行利息为682亿元，中央财政支付利息的资金来源是中投公司等额上缴财政的分红。虽然中投公司收购中央汇金的第一年，其上缴财政的资金紧张，但并未动用预算收入付息，利息来源主要是中央汇金公司参股、控股的上市银行股权分红。这两次发行的特别国债，由于都有足额、高流动性的资产为基础，财政没有额外利息支出的负担；2020年的抗疫特别国债，其利息由中央财政全额承担，与前两次相比，从利息支出、本金流动性和收益等角度存在差异。
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