| 国外农业公共产品投资的经验及启示 |
| 魏丽红 2008-11-07 |
| 摘 要： |
农业公共产品投资对农业的发展至关重要，但目前中国农业公共产品投资却存在诸多问题。本文拟通过对国外农业公共产品投资的研究，为中国农业公共品的投资提供一些借鉴和启示。 |
| 关键词： |
农业发展，公共产品投资，国外农业，社会资金，新村运动 |
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一、发达国家农业公共产品投资
（一）美国农业公共产品投资
美国农业公共产品主要是靠美国政府，尤其是联邦政府投资的，其特征表现在以下两个方面：
1.筹措社会资金增加农业公共产品投入一是联邦政府直接出资支持农业基础设施建设、科研、科技推广等；二是联邦政府引导各州和地方政府支持农业发展，如国会有关农业科技推广的法令，联邦政府对接受法律条文的各州提供资金建立农业科技推广组织；三是财政政策和金融政策的协调运用，以少量的财政资金用于政策银行的资本金和经营费用，使政策性银行吸收大量的社会资金支持农业公共产品投资；四是财政投资吸引私人投资，如美国的灌溉设施建设、农业科技、科技推广，既有财政投资也有私人投资；五是运用资金市场筹集支农资金。
2.明确财政支农重点以20世纪二三十年代经济危机为界，在此之前，美国农业尚不发达，财政支农的重点是生产领域，因此财政主要投资于农业水利、灌溉、交通等公共产品；二三十年代之后，农产品大量过剩，因此政府财政支持的重点由生产领域转向流通领域，主要投资于农业科技、农产品储备、农产品质量检验检测等公共产品。
（二）日本农业公共产品投资
日本农业公共产品投资的经验主要表现在：一是在经济发展的过程中，形成一种工农业良性互动的关系，即工业和农业协调发展，两者相互补充、相辅相成；二是日本政府对农业的财政投资除部分直接用于兴建农、林、水产等公共产品外，大部分特别是农业固定资产投资是采用补助金及长期低息贷款的方式发放给农民，同时通过补贴利息，调动“民间资本”投向农业公共产品，这就是日本颇具特色的“制度金融”；三是政府对农业公共产品的投资也具有明显的阶段性特征，从20世纪六七十年代的“米价支持政策”到80年代的农业基本建设投资补贴，再到进入WTO以来的以环境保护为导向的公共投资。
二、发展中国家的农业公共产品投资
（一）韩国农业公共产品投资
韩国在工业化的初期也实施“农业支持工业”的政策，大量农业剩余被转出，影响了农业的发展。工业化进入中期之后，即从20世纪60年代开始，韩国政府开始实施“以工补农”战略，采取各种措施大力发展农业，其中最具影响力的是“新村运动”。新村运动在农业公共产品方面的投入主要表现在改善农业生产条件，如完善灌溉系统、更新农业机械、采用新的农业生产技术和机械设备；同时还加强农业科技、良种、化肥农药的投入，农业推广体系的建设及对农民的职业教育。这是“新村运动”的核心内容。
虽然韩国的新村运动主要由农民进行，但政府在其中发挥了极大的作用。政府不仅是发动者、引导者，更重要的是提供大量的财政支持。据统计，政府每年的资助额占总投资额的比重一般都超过20%，最高年份可达59.2%。充分体现了政府在农业、农村发展中的作用。
（二）印度农业公共产品投资
1947年印度独立后，国大党政府开始关心农业的全面发展。由于农业公共产品是改善农业生产条件、提高农业劳动生产率、增强农业发展后劲的根本保证，所以印度政府把农业公共产品的建设放到了农业发展政策的首位，贯穿于每一个发展阶段，且各阶段的侧重点有所不同。
印度政府推动的农业公共产品建设主要有以下几个方面：一是生产性农业基础设施建设，主要包括土地整治、控制水土流失两个方面；二是投入性农业基础设施建设，主要包括化肥投入、高产品种投入和农业机械投入；三是保证性农业基础设施建设，主要有农村公路建设、农村能源建设、农业职业教育等。
在农业公共产品建设中，印度政府从以下途径来筹集建设资金：一是增加计划投资。在每个五年计划中，农业的计划投资都占相当比重，如“一五”计划农业投资占计划总投资的18%，而工业仅占8%；“二五”计划农业为25%；“三五”为21%，且以后的各五年计划中从未低于20%。在1990－1991年度的财政预算中，农业投资所占比重，从1989－1990年度的44%上升为49%。二是实行投入物补贴。印度政府的财政预算中，农业投入补贴占相当大比重。三是提供贷款保证。农业贷款是基础设施建设资金的重要来源之一。印度政府大力发展信贷机构，扩大信贷额。印度的农业筹资和开发公司主要是利用外国农业投资，发放基础设施的项目贷款。
（三）巴西农业公共产品投资
巴西农业的发展在很大程度上取决于政府的行动，巴西政府对农业的支持表现在农业公共产品的投资方面。巴西形成的符合本国国情、具有本国特色的农业公共产品投资模式突出表现为以下方面。
1.仓储设施在巴西，仓储按属性可分为三类：官方（联邦、州、市）、合作社和个人。联邦仓储设施由联邦出资建设，主要用于常规储备和储存按政府最低保证价格收购的农产品，其目的在于保护农业生产者，特别是中小农业生产者的利益，同时利用政府的储备在淡季时调节农产品的市场价格。合作社和个人仓储设备建设的资金主要靠补贴性农业信贷和自筹，其主要目的在于利用农业季节差提高经济效益。目前，巴西仓储能力基本上能够满足农牧业生产发展的需要，其收获后的损失率仅为5%，达到世界先进水平。
2.水利灌溉巴西水利资源丰富，河流纵横，降雨量丰富，但灌溉业落后。1985年政府制定了东北部百万公顷灌溉计划，5年内投资35亿美元，其中40%由联邦政府出资，60%由私人或国际金融机构资助。
巴西水利建设的基本原则是：联邦政府负责关系全国农业经济发展的大型水利枢纽工程，农业生产者负责配套工程，其所需资金由农业补贴信贷解决，谁出资，谁受益。除此之外，农业部下属的农牧业研究公司和农业技术推广公司负责推广水利工程的技术咨询和指导。
3.农业科研与农业技术推广巴西最重要的农业科研和技术推广机构是归属农业部的巴西农牧业研究公司和农牧业技术推广公司。1965年巴西农业部仅设5个研究所，科研人员244人，1973年农业部将农牧业科研局改为巴西农牧业研究公司，大力培养农业科研队伍，到1985年就培养了2200名高级农业技术人才。农牧业研究公司的研究成果以有偿转让的方式出售，并由技术推广公司负责推广；巴西农牧业技术推广公司主要负责全国的农牧业技术推广和管理，同时建立各州、市的分支机构，加强对合作社、中小农业生产者的技术支持。
三、对改善中国农业公共产品投资的启示
从上面一些发达和发展中国家的农业公共产品投资介绍中可以看出，由于发展水平不同，资源禀赋各异，各国的农业公共产品投资体制有着各自的特征，但也存在一些共同之处，从而反映出市场经济条件下农业公共产品投资的一般规律。而这些不同点和相同点都可以为我们提供借鉴：
（一）改变中国“城乡二元”、“产业不均”的公共产品投资现状，加大政府农业公共产品投资力度
1953－1955年，中国第一个五年计划在不断修订中确定了重工业优先发展的战略。至此开始，公共产品的投资就出现了“重城市轻农村”、“重工轻农”的不均衡状态。严重抑制了农业的发展和农民生活水平的提高。因此，在工业化已进入中后期阶段的今天，应借鉴日本工农业良性互动发展及韩国“新村运动”的做法，改变中国公共产品投资的倾斜战略，加大政府农业公共产品投资力度，走“以工补农”的新路。
（二）实现农业公共产品投资主体、投资方式的多元化
农业是一个弱质产业，农业公共产品具有明显的外部性特点，投资收益不高、投资回收期较长。因此，农业公共产品的投资应以政府公共财政为主。然而，政府投资可以采取直接投资还可以采取间接投资，如政府通过参股、控股、经营权转让等不同的投资方式提高农业公共产品投资的效率。同时，农业公共产品也可以由政府以外的投资主体进行，政府加以引导、规范界定产权等，使得私人资本、民间资本、外国资本等积极投身农业公共产品的建设。在这方面，日本的“制度金融”是一个典型。另外，其他发达国家和发展中国家也在积极引入社会资本投资农业公共产品。
（三）明确农业公共产品投资的阶段性、层次性，优化投资结构
农业公共产品的投资要有的放矢、突出重点，分阶段有层次地进行。如美国农业公共产品投资从生产领域逐渐转入流通领域；日本的农业支持政策从“米价支持政策”到农业基本建设投资再到环境保护；印度、巴西分不同阶段对不同农业公共产品的投资。现阶段，中国农业公共产品投资主要集中于灌溉、水利等方面，农业发展后劲不足。因此，加入WTO后，中国要在保持以农田基础设施体系为内容的农业公共产品投资力度的基础上，努力提高农业科研、农业信息、农业技术推广、农业教育以及农业制度性等公共产品投资，加大中国农产品的国际竞争力。
（四）改善农业公共产品投资的外部环境
投资环境的好坏直接影响到投资主体的积极性及投资的效率。因此，中央政府和地方政府要努力创造一个和谐、稳定的农业公共产品投资环境。如对于产权的界定、补贴的标准等都要有相关的法律、条文等加以规范；地方政府对于外界投资、外商投资等要有优惠的招商条件；同时对于破坏投资的行为要有严厉的制裁措施。只有这样，农业公共产品的建设才能真正落到实处。
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