| IMF汇率监管新规对我国的影响 |
| 曲凤杰 2007-10-23 |
| 摘 要： |
在国际货币基金组织公布《对成员国政策的双边监督决定》之前，IMF指控我国为“汇率操纵国”的说法缺乏依据，汇率操纵标准本身就很模糊，汇率政策是否构成操纵需要以某种动机作为条件，在技术上既难“证实”也难“证伪”，美国财政部量化的权重分析方法有很大局限性，新规定在认定汇率操纵上仍存在“技术难度”，新指标关键概念与西方对我国的指责不谋而合，按照新标准也很难认定人民币存在“汇率操纵”，IMF 理应客观地看待我国的汇率问题。 |
| 关键词： |
IMF，汇率政策，货币基金，外汇市场 |
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2007 年6 月15 日，国际货币基金组织公布《对成员国政策的双边监督决定》，对汇率操纵的界定和需要磋商的指标进行了调整。IMF新标准突破了以往的一些技术障碍，引入了一些关键概念。但是，由于新标准中指标仍过于模糊，按照新标准也很难认定人民币存在“汇率操纵”。在《新决定》之前，对我国的指控主要根据国际货币基金组织（IMF）协定第四条，汇率操纵的主要判定指标是存在以获取不公平的竞争优势和阻止有效的国际收支调节为目的的长期的、单向的、大规模的外汇市场干预。
指控者根据IMF的认定标准提出的证据主要有三：第一，中国对外汇市场进行了长期的、单一方向的、大规模的干预。第二，中国外汇市场干预是为了获得不公平的竞争优势。第三，对外汇市场的干预阻止了国际收支的有效调整。不像美国用资本项目盈余弥补经常项目赤字。中国是经常项目和资本项目双盈余，中国连续13年保持贸易顺差，并且顺差规模呈逐渐扩大趋势，尤其是2005 年和2006 年，外贸顺差更是高达1019 亿美元和1775 亿美元，与此同时，资本项目也连续8 年保持顺差。
自我国恢复在IMF 的席位之后，IMF 每年评估我国的内外经济政策，但从来不认为人民币汇率存在被操纵。1994 年以后，美国财政部在提交国会的《国际经济与汇率政策报告》中，也没有把包括我国在内的任何一个主要贸易伙伴国评为“汇率操纵国”。因此，认定我国“汇率操纵国”缺乏足够的依据。
IMF 将汇率操纵界定为“在外汇市场上长期、大规模、朝单一方向的干预”，但是，对如何认定“长期”、“大规模”和“单一方向”，仍然缺乏具有可操作性的标准和方法。对于什么是对“国际收支有效的调整”和对“其它成员国不公平的竞争优势”的阻碍，IMF 并没有给出答案和方法指引。
美国财政部报告中直言，“确定一个国家是否操纵本国货币兑美元的汇率，以阻止国际收支的有效调整或在国际贸易中获得不公平的竞争优势”本质上非常复杂。所以，尽管2007 年6 月美国财政部提交国会的《国际经济与汇率政策报告》认为长期、单向的外汇市场干预和外汇储备的持续累积证明人民币存在低估，但是，由于不能确定我国汇率政策是以阻止国际收支的有效调整或在国际贸易中获得不公平的竞争优势为目的，也不满足美国1988年《奥姆里巴斯贸易与竞争力法案》对汇率操纵定义的技术要求，还是不能认定我国是汇率操纵国。
为了确定汇率操纵程度，美国财政部在《国际经济与汇率政策报告》附件中，一般采取三种权重分析方法，对主要的23个贸易伙伴国的指标打分。但美国财政部也承认由于各国在全球经济中地位不同，很难有统一的标准，任何指标或指标组合只是提供有用的信息，不能作为判定汇率操纵的依据。所以在其2007 年6 月提交的《报告》中，虽然我国的分值都很高，但仍然不能判定我国是汇率操纵国。
按照IMF《新决定》汇率操纵被界定为：“若IMF认为一国出台旨在并实际影响了汇率水平的政策，这一政策或者引起汇率水平变动，或者阻止汇率的变动，目的是为了以低估汇率的形式使得基础汇率失调，从而增加净出口”。
《新决定》将需要磋商的情形指标由原来的六项增加到七项，其中，第三、第四项指标没有调整。其他调整主要包括：一是对冲销干预给予了特别的关注。《新决定》第一个指标，在原来“外汇市场存在长期的、单一方向和大规模的干预”的基础上增加了“特别是伴随冲销操作”的提法；二是在借贷方面，更加关注流动性风险和官方外汇资产的累积。在第二个指标中，将原来“以国际收支平衡为目的，存在不可持续的官方或半官方借贷水平，或存在过度和长期的短期官方或半官方借贷”改为“存在不可持续的官方或半官方借贷水平或者带来了过高的流动性风险，或者存在过度或长期官方或半官方的外汇资产的累积”；三是提出了“基础汇率失调”的指标。第五个指标将“汇率表现与包括影响竞争力和长期资本流动等经济和金融条件无关”改为“基础汇率失调”；四是增加了经常帐户赤字或盈余指标，第六个指标是“大量和长期的经常帐户赤字或盈余”；五是增加了外部部门的脆弱性指标。新标准第七条把原第六条的“不可持续的私人资本流动”改为“外部部门存在很大的脆弱性包括因私人资本流动引发的流动性风险”。
从新旧指标的对比看，新指标中引入的“冲销干预”、“官方外汇资产的累积”、“流动性风险”、“基础汇率失调”和“大量和长期经常帐户盈余”等关键概念似乎直指我国，至少与西方国家主流舆论对我国汇率操纵的指责不谋而合。那么，按照新汇率操纵标准，无须证明一国是否故意，只要其政策造成了“基础汇率失调”或“经常账户长期巨额赤字或盈余”的后果就有可能认定存在汇率操纵。如此看来，IMF 新标准有可能突破美国财政部所面临的“技术障碍”。
IMF 新标准至少从三个方面为指控者提供新的借口，第一，运用各种均衡汇率标准，指责中国存在基础汇率失调；第二，针对人民银行采取了包括回收再贷款、发行中央银行票据等方式在内的对冲操作，指责我国冲销干预力度过大；第三，针对中国国际收支长期失衡，可能会指责我国存在流动性风险。
一是基础汇率失调指标涉及均衡汇率的计算，而均衡汇率理论和测算方法很多，目前还没有一个公认的方法，特别是适用于发展中国家的均衡汇率测算方法更不成熟。由于理论依据、测算方法和研究者主观判断的差异，导致人民币均衡汇率测算结果大相径庭，在这种情况下，如何判定是否存在基础汇率失调呢？二是是否获得不公平的竞争优势也很难衡量。竞争优势本身并无争议，可以用不断增加的净出口衡量，但是证明竞争优势是否“不公平”就不那么简单了。三是《新决定》规定，IMF 需要证明成员国通过低估汇率造成基础汇率失调，并且证明汇率失调是为了增加净出口。虽然IMF可以根据成员国作出的陈述，结合有关信息作出独立的评估，但这个评估的客观性、公正性、科学性和规范性也容易遭到质疑。
IMF 作为国际组织理应站在更加公正的立场上行事，确定人民币是否构成“汇率操纵”，应该考虑以下具体情况：
第一，造成我国国际收支失衡的原因很多，有很多是非汇率因素如国际产业转移、外资外贸政策等。汇率在我国作为一个价格杠杆发挥调节作用也只是十几年的时间，以往经验也证明汇率水平的调整对国际收支的调节作用有限。
第二，作为IMF 成员国，我国历来都在认真履行IMF 规定的汇率义务。人民币汇率市场化形成机制正在不断完善，汇率波动区间也在扩大。但是，目前经济基本面尚且不能支撑人民币大幅度升值，尽管从2005 年7 月汇率改革至今人民币升值幅度已经超过8%，但升值预期等因素导致的短期资本流入继续给国际收支带来压力，中央银行外汇市场干预主要是为了减少汇率的大幅度波动。中央银行针对外汇占款投放过多而进行的冲销干预是为了减少过多的流动性而采取的临时性的操作。
第三，即便说中国获得了“不公平的竞争优势”，也不是通过低估汇率获得的。更主要是通过廉价的要素资源价格得来的。我国经济高速增长了将近30年，工资却只相当于美国的4%，劳动力价格甚至比1990年代才开始快速增长的印度还要低10%。资源价格过低和环境补偿不足造成资源的过度使用和环境的破坏，要素资源补偿不足使出口产品的价格不能真实反映包括社会成本在内的完全成本。对我国也造成了福利损失，而却让包括美国在内的贸易伙伴国获得了好处。
第四，我国和美国外部脆弱性的表现迥异，标准也应该不同。IMF设定外部脆弱性指标的初衷是考虑到资本跨境流动可能引发金融危机，但是怎样的资本流动规模和结构能够构成流动性风险的确也因各国在全球经济中的国际分工地位、其货币在国际货币体系中的地位等情况的不同而不同。人民币是非国际货币，不可用于国际借贷和国际结算，我国作为债权国仍然担心资本快速撤离，而美国尽管成为最大的债务国，却仍可以高枕无忧，并为其巨额贸易赤字融资。IMF应该充分考虑中国的实际情况，在具体标准和量化尺度上体现这种差异。
第五，作为坚持内需为主的发展中大国，外部均衡固然重要，但内部均衡仍是基础。判断基础汇率是否失调需要对人民币均衡汇率有科学的判断。我们知道，均衡汇率是实现内外均衡的汇率。我国的汇率政策既服务于外部均衡的目标，也服务于内部均衡的目标，而且作为内需为主的发展中大国，后者处于基础性地位。中国外部失衡的调整涉及外向型经济模式的转变和经济结构的调整，一定要循序渐进，否则会影响经济持续快速增长，也会对世界经济带来不利影响。
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