| 农村改革与农业转型的若干思考 |
| 孟静 2010-01-18 |
| 摘 要： |
农村联产承包使我国农业发展迎来第一个春天。然而进入工业化中、后期阶段后，我国的农村发展依然滞后于城市，根本原因是农业生产要素仍面临一些束缚。17届3中全会为农村改革指明了方向，将引领我国农业发展的第二个春天，进一步提升农村劳动力，促使由解放劳动力向解放农业产业、解放农村土地资源提升，是深化农村改革的关键所在，也是发展农业产业的核心议题。 |
| 关键词： |
农村改革，生产经营体制，农村劳动力，土地流转 |
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一、农业发展的第一次跨越与新的困境
农村联产承包是我国改革的突破口和第一块基石。联产承包首先解放了劳动力这一生产力主体要素。家庭承包、自主经营、利益独立、按劳分配，赋予农民生产经营自主权和农产品自由交易权，使被捆绑在人民公社体制上的、僵化的劳动力，变成活跃在承包土地上的自主的劳动力，成功调动了劳动者的积极性、能动性和创造力，不仅保障了农民的经济利益，也保障了农民的民主权利，是由计划经济向市场经济的一个成功跨越。联产承包改革的成功对我国改革具有引领作用，它打破了"姓资"与"姓社"的思维定势，其成功本身就是对改革合理性的有力辩护，增强了改革的信心；并且通过解放劳动力带动农业大发展和农民生活水平提高，使我国农村逐步由解决温饱走向小康之路，为改革奠定了坚实的经济基础。经过30年的发展，联产承包在实践上由少到多、由小及大、由浅入深，在理论上由否定到争论到倡导，逐步成为我国农村最主要的生产经营体制。
但是，随着工业化、城市化、现代化的快速推进，农业联产承包经营体制越来越不适应农村生产力发展的要求。在我国经济进入工业化中期，沿海发达地区进入工业化后期的新的历史阶段，农村发展滞后已成为实现全面小康的最大难题。
工业化早期阶段，农产品价格剪刀差是工业化原始积累的重要来源；我国经济发展进入工业化以后，农村、农民与农业仍然是工业化和现代化重要的资本积累来源。一是农村土地转移的价值，1979年至2000年以来国家征收农地收入高达2万多亿元；二是农民工劳动力价格的转移，我国农民工总数超过1.2亿，他们与城市工人同样地、甚至更繁重地劳动，却只得到更低的工资收入，粗略估算他们为国家、为城市包括为三资企业的贡献每年在1万亿元以上。一般发展规律是农民进城务工、成为城市市民，城市化与工业化同步，我国的现实情况却是农民进城成为实际的产业工人但无法成为城市居民，工业化与城市化不同步，使农村失去了促进农业升级的劳动力，也使城镇难以获得促使工业升级的劳动力。
如何促进农村与农业的真正发展，如何改变农村土地价值和农民工劳动力廉价转移的现状，使工业化与城市化同步，使城乡协调发展，是需要深入思考的重大战略问题。
二、困境的产生在于生产要素仍未有效配置
联产承包虽然已实行多年，但仍未能完全解决劳动力素质提升和土地资源有效配置这两大问题，土地制度对农民的束缚及城市身份壁垒已成为"三农"发展的两大桎梏，迫切需要改革。
1.联产承包未能彻底改变落后的农业生产方式
上千年农业社会低水平循环的根源在于，农业产业结构的同质循环和农业生产方式的简单循环。我国现有的联产承包责任制没有从根本上切断这两种循环，农业生产方式依然存在诸多缺陷，相当程度上制约了农业发展和农村进步。从农村土地所有制形式看，农产土地产权残缺，虽然在法律层面上农民集体拥有土地所有权，但事实上并不存在一个代表农民利益的组织或机构拥有和行使土地的所有权，集体所有制在经济利益实现上处于虚置状态。这一制度缺陷抑制了农民投资于土地和农业的积极性。
从农业生产组织形式看，现行联产承包责任制下，大部分农村地区根据集体土地的数量和质量，将土地按人口或按劳动力平均分配。这种以家庭为主体的超小规模、分散的生产组织模式，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化，为资源优化配置、新兴科技普及等带来难题，制约了农业生产效率和土地产出率的提升（蒋文武等，2007）。
2.现行土地流转制度制约农业生产力解放
我国目前的土地征用主要实行征地补偿制度，征地中对土地区位、资本收益等考虑不足，补偿标准普遍低于土地所有权价格标准。地方政府可以借"公共利益"之名低价征用农民土地，然后用于经营性开发并收取高价转让费用，实际上是对农民最主要财富的剥夺，助长了土地利用的粗放扩张，并诱发土地流转中的两大问题。
一是"地转人不转"问题。征用农村土地的同时并未解决由此带来的失地农民就业问题，即征地不"征人"、转地不"转人"。二是"人转地不转"问题。农民进城务工职业发生改变，但其在农村的土地没有相应流转，农民工实际上是一身"两职"，既是经营承包土地的农民，又是外出务工的工人。
3.身份约束限制农村劳动力素质提升
联产承包破解了农民世代固化在农村土地上的旧体制，赋予农民自主流动的权力，促使城乡劳动力结构的新变化、新组合，极大地促进了城市的工业化进程。这种新组合以农民进城镇务工为典型特征，进城务工的农民实质上已不是真正的农民，而是城市工人，其职能和工作性质已发生根本性变化。但在我国农民进城并不意味着身份的转变，城市身份的高门槛使得农民兼业化问题突出，事实上农民依然被束缚在土地上，即便是没有土地可耕种的农民也难以拥有完全意义上的市民身份。
农民的兼业化主要表现在两个方面：一是农民工进城务工同时兼顾家乡土地生产，二是在农村务农的劳动者同时从事农村的工商业或服务业。第二种兼业化是正常的，第一种兼业化的原因比较复杂，是亟待解决的难题。究其原因主要有：户籍制度壁垒；农民工在城镇缺乏必要的社会保障，缺少子女受教育的条件；城乡劳动者平等的就业制度尚未形成，存在同工不同酬现象；农民工在城镇的低收入不足以在城镇定居等等。农民兼业化问题，不仅限制了农民工与城市的融合，而且不利于农民利用城市的优越条件提升素质，与政府"发展农业在于减少农民、土地流转在于扩大规模经营"的初衷不符。
三、以深化农村改革推进农业转型
1978的联产承包开启了我国农业发展的第一个春天，2008年党的17届3中全会，为我国"三农"发展提供了新方向、新思路，将推进我国农业发展迎来第二个春天。自下而上的改革需要革命的勇气，至上而下的改革需要创新的精神。创新我国农业发展的关键在于：推动农业由传统小农业向现代大农业转变，推动改革由解放农村劳动力向解放农业产业和农村土地资源转变，实现农村由全面小康向基本现代化的跨越。
1.推进经营体制和生产方式的新跃升，提升农业产业
我国改革总的方向是工业化和现代化，工业化、现代化也是农业发展的方向，是农村下阶段改革的中心任务。现代农业发展的目标是保证优质农产品持续供给和农民持续增收，目标的实现需要引入现代化的生产方式和经营理念。一要，改造农业生产组织模式，提高组织化程度，实现由家庭分散经营向专业化、集约化、适度规模化经营转变，提高农业生产率和资源产出率，确保农产品尤其是粮食的持续供给和优质安全。二要，延长农业产业链，形成完整的现代农业产业体系，实现由单一的初级农产品生产向生产资料加工－农产品加工等多元方向拓展的产业化、市场化生产转变，以增加农产品附加值，确保农民持续增收。三要，实现农业生产服务的专业化、社会化，增加政府投入、扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府在农村公共产品和公共服务供给方面的职能，为农业经营体制改革和生产方式提升提供支撑。
具体实施上，主要可以采取5种模式。一是合作经营模式，发展新型农业合作组织和行业协会，利用国家优惠政策吸引中、小农户自愿加入，扩大其规模、健全管理制度，使其成为农民利益的代言机构，承担农业生产组织、技术指导、融资担保等职能。并代表农户参与市场贸易，统一采购生产资料和销售农产品，以组织的力量与其他市场主体进行博弈，提高农民市场议价的话语权。该模式实际上是集体经济的一种实现途径，对我国大部分地区来说是最优的。二是龙头企业带动模式，引入或培育农产品深加工企业，可以是乡镇集体企业或民营企业、国有企业、合资企业，以土地入股或合同等形式与农户结成一体化的产业体系，由企业为农户提供生产资料和资金支持、技术指导、农产品收购等服务。该模式成功的关键在于，建立合理的利益分配机制、畅通的利益表达渠道，形成富有竞争力的农产品品牌。三是市场带动模式，兴建农产品专业批发市场或与大型超市直接合作，农民按订购合同组织生产，加工商按订购要求进行农产品加工。该模式对农民利益的实现需要以农业合作组织议价为基础。四是农业园区模式，由政府引导多元投资兴建农业产业园，参照工业园区的管理体制进行开发建设，实行标准化管理，使其成为农业科技创新与机制创新的孵化区，现代农业发展的先导区和示范区。五是家庭农场带动模式，借助农村深厚的血缘和地缘关系网，充分发挥种养殖能手、农村能人、农业科技人员的示范、帮扶作用，以转租等形式促使农地经营向其适度集中，该模式适用于农业现代化的初始阶段。
2.进一步解放和提升农村劳动力，培育现代化新农民
现代农业的经营主体应该是具有较高科技文化素质、经营管理能力和信息处理能力的新型农民，及各种合作组织的专门人才和企业家。发展现代农业，使一部分农村劳动力进城务工只是一方面，更关键的是优化和提升留在农村的劳动力的结构和素质。
第一，挖掘"存量"人才，即农民技术骨干、种养殖能手等"乡土人才"，这部分人的知识技能是在长期的丰富实践中积累起来的，发挥其作用是发挥农民首创精神和主体性的关键。第二，整合政府、大中专院校和科研院所、农技推广机构、农业企业、农民合作组织的力量，采取田间学校、职业教育、远程教育、科技示范户、项目推广等方式，对农民进行实用性、有针对性的培训，形成农业人才终身教育制度。第三，改善农村生产生活条件，使农民与市民共享经济社会发展成果，借助各类支持政策，吸纳高素质人才返乡，支持大中专院校毕业生等创办现代农业企业。第四，加大政府投入，确保普及九年制义务教育，加快发展农村高中教育，实施城乡统一的办学标准、提高教育质量，确保农村新成长起来的劳动力适应现代化发展要求。
3.促进土地流转，挖掘农业土地资源的潜力
实现从解放农村劳动力到解放农村土地资源的跨越，是农村改革的潜力所在。17届3中全会提出"产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理"等原则，是新一轮土地制度改革的政策指引。
首先，建立明晰的土地产权制度。鉴于目前农村的集体缺少一个明晰的利益实体，县乡政府很容易借助行政力量分享农村集体土地收益，可以将模糊不清的土地集体所有制改造成村级合作组织所有制，授予其集体土地产权证书。村级合作组织必须独立于行政体系之外，由村民公推、公选形成，农地流转需征得村级合作组织和土地经营权实际所用者的共同同意。其次，在所有权明晰的前提下，适应现代农业适度规模化、产业化发展要求，建立、健全土地经营权流转制度，促进土地逐步向种田能手、合作组织、龙头企业集中，对农村土地资源进行更为有效的配置。土地流转不能改变土地的集体所有权，不能改变农业土地的用途，不能损害农民利益。考虑到土地是农民的重要生活保障，可以采取转包、租赁、互换、土地入股等流转形式，使农民在转出土地后依然能获得长期稳定的土地收益；对已经在城镇定居的农户，可以采取转让、置换等形式促进土地流转。第三，政府可以采取农产迁移补贴、农户升级补贴、长期出租土地补贴、土地整理补贴、资助有生命力的大农户等一系列长期性的财政措施，推进土地流转市场的形成，加快土地集约化经营进程。第四，在土地流转市场机制建立的同时，强化政府的宏观调控角色，以土地利用规划监管土地市场，使宏观调控贯穿于土地开发、利用和保护的全过程。严格界定公益性和经营性建设用地，完善征地补偿机制，限制政府征用土地的随意性，解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题，以保护耕地、确保农民利益。
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