| 加大国家对黄河故道沿岸地区发展扶持力度－－山东省单县考察报告 |
| 王宾 2009-07-06 |
| 摘 要： |
黄河故道沿岸地区长期受“黄泛区”恶劣环境影响，经济社会发展面临边缘化的危机。本报告基于对山东省单县的调研，提出该类地区要充分利用当地的资源优势，着力开发旅游业等新兴产业，并建议国家在基础设施建设上对这类地区给予重大扶持。 |
| 关键词： |
黄河故道，沿岸地区，单县调查 |
|
|
为了解当前黄河故道沿岸地区在发展中面临的实际困难和问题，近日我们对黄河故道沿岸的代表性地区山东省单县进行了专题调研。
一、单县独特的黄河故道风貌
单县属山东省菏泽市，下辖22个乡镇、街道办事处，一个省级经济技术开发区，502个行政村，2491个自然村，人口118万人，农户27万余户，幅员面积1702平方公里，其中耕地面积147万亩，农村居民点占地43万亩；气候温和，土壤肥沃，适宜农作物的种植，是一个典型的农业大县。
单县位于苏、鲁、豫、皖四省结合部。该县东邻江苏省丰县，东南靠安徽省砀山县，南隔黄河故道与河南省虞城县、梁苑区相望，西和西北分别与山东省曹县、成武县毗连，东北与山东省金乡县接壤，是全国唯一的四省八县交界县。
单县地处黄河故道。清朝末年黄河在河南滑县决口夺淮入海，自此河南、山东、安徽、江苏四省留下了近千里黄河故道。据史料记载，黄河下游的决口泛滥达一千五百余次，仅大改道就有26次之多。虽然黄河一去不返，但历经千百年的冲刷与激荡，黄河故道在单县遗留下了极为独特的生态和地貌，泽渚、水库、洼地、芦荡、丛林密布，众多宝贵的湿地资源星罗棋布地散落在中原大地。
黄河故道的良好区位优势赋予了单县极为丰富的农业资源，该县是国家商品粮生产基地县、平原绿化县、油料基地县和中国青山羊之乡、中国西红柿之乡，棉花种植面积50多万亩。林木资源丰富，用材林蓄积量260万立方米。水资源充足，地下水丰富，浮龙湖蓄水量可达1亿立方米，是山东省第二大平原水库。
二、经济社会发展面临“边缘化”危机
（一）发展水平滞后
以单县为代表的黄河故道沿岸地区长期受“黄泛区”恶劣环境的影响，经济社会发展缓慢，落后贫穷县份较为集中。新中国成立后，黄河故道地区经过几次大规模治水改土，虽然从根本上解决了该地区的饥饿、灾荒和病患，但由于缺乏长期性、综合性的开发规划，资金投入严重不足，在整体上仍然处于落后状态：工业企业规模偏小，带动能力强的龙头企业不够多，技术含量较低，仍以资源粗加工为主，资源优势远未转化为商品优势和经济优势；服务业发展滞后，仍以传统服务业为主，现代服务业和新兴服务业发展尚处于起步阶段；产业发展趋同现象明显，各地支柱产业主要集中在建材、机械、化工、纺织等传统产业和领域；农业基础设施薄弱，农产品加工能力有限，产业附加值不高，农民收入普遍较低。以单县所属的菏泽市为例，这个坐拥880万人口的鲁西南大市却是山东省经济基础最薄弱的市，被称为山东省“欠发达中的欠发达”地区，几乎所有主要经济指标列全省末位，人均收入比全省平均低三分之一，所属8个县综合经济指标都排在全省后10名。2006年菏泽市第一、二、三产业在地区生产总值中所占比重分别为30.9%、45.9%和23.2%，而山东省的这三项平均指标为11.2%、58.2%和30.6%，产业结构层次低、第一产业所占比重偏高的问题依然比较突出。
（二）缺乏中心城市的带动与辐射
单县系鲁、豫、皖、苏等省的交界地带，处各省政治、经济中心的边缘地区。既非东部沿海地区，又非西部后方战略基地，因此，新中国成立以来无论是改革前优先发展重工业还是改革后加快发展轻工业，在国家的产业布局中对黄河故道沿岸地区的国有经济投入都比较少，导致该地区的工业基础相对比较薄弱、城市规模普遍偏小。目前，该地区人口城镇化率不足40%，低于全国平均水平，缺乏有强大的吸引、辐射和综合服务能力的城市，难以发挥中心城市对周边地区的带动与辐射作用。
（三）公共基础设施建设投入不足
单县由于城区无地上水供水设施，城区内企事业单位主要靠自备井进行生产和生活，造成城区地下水超采严重，超采率达到150%，深层地下水每年以4米的速度下降，地下水位由上世纪70年代的30多米，降到现在的90～110米。目前自来水最大供水量仅为8000立方米/日，缺口达13000立方米/日，每逢夏季用水高峰期，有1/3的居民用水困难，供需矛盾十分突出。同时，由于没有给水处理消毒设施，地下水被抽出后就直接送到居民家中，达不到国家饮用水卫生标准，长期饮用氟化物、氯化物、大肠杆菌等含量超标的劣质水，严重影响了居民的身心健康。除了水利设施外，交通、电力、教育、医疗等众多公共领域基础设施建设不能满足群众需求的矛盾都比较突出。
总体上看，生产和生活基础设施薄弱是当前黄河故道地区普遍存在的严峻问题。以水利基础设施为例，一方面，黄河故道散布着大量中小湖泊和水库，由于水利设施年久失修，病险水库较多，当汛期来临时既可能对群众的生命安全构成威胁，又会造成很大的财产损失。另一方面，尽管黄河故道地区的水资源总体较为充足，由于缺乏必要设施，地上水资源得不到有效开发和利用，难以满足需要，造成地下水资源大量超采。
（四）生态环保压力日趋沉重
单县城区污染问题严重，环境负荷压力越来越大，生态形势十分严峻。从上世纪80年代中后期开始，随着“五小企业”的上马，单县的污染问题也越来越严重，各种未经处理的工业废水直接排放到故道中，原本清澈的河水开始变黑、变臭。同时，沿岸居民的生活污水就近排入水中、生活垃圾就近露天堆放，使得故道的生态环境进一步恶化。尽管环境保护工作越来越受到人们的重视，但县城以老城区、传统工业为主，旧城改造、产业升级的难度很大、资金缺口很大，仅靠地方政府自身财力难以承担。因此，这个地区就呈现出一方治理多方破坏、点上治理面上破坏、治理赶不上破坏，生态破坏范围在扩大、程度在加剧、危害在加重的态势，在局部地区已制约了当地经济的可持续发展。日益恶化的生态环境，不仅给该地区经济社会发展带来了极大的危害，也对周边地区生态构成严重威胁。单县是国家南水北调东线流经县，目前城区人口已达20万人，但由于城市生活配套设施跟不上，污水、垃圾防护处理能力有限，大量生活污水不能有效收集和处理，大量生活垃圾露天存放、常年堆积，形成了一个个大的污染源，大量垃圾污水已经开始由地表向地下渗透，如果不及时加以解决，不仅会影响当地人畜饮水安全，还将带来南水北调东线的水质污染问题。
三、蕴藏巨大发展潜力
（一）发展粮食生产的资源优势
单县及黄河故道沿岸地区土地肥沃，气候宜人，特定的气候、土壤条件适宜于多种作物生长，盛产小麦、花生、玉米、大豆、瓜菜林果，该区域整体属黄淮海平原，是我国重要的粮食主产区之一，为维护国家粮食安全做出了突出贡献。单县是山东省乃至全国的农产品生产加工基地，50%的农产品主要销往区外，近几年先后承担了大量国家、省级农业项目，如小麦良种繁育基地项目，中低产田开发项目，小麦高产创建项目等，全县农业生产取得了快速发展。
尽管近年来该地区粮食增产的势头强劲，但中低产耕地数量较大、产出水平总体偏低的矛盾仍比较突出，此外还有数万亩河床荒滩，这些都是极具开发价值的土地后备资源。通过适宜的综合性治理措施，发展粮食生产的潜力仍然很大。特别是故道的地形地貌和欠发达的工业，客观上使该地区受到的外来污染较小，加之林木茂盛，使得故道地区环境清新优美，为发展优质高产高效的绿色食品、有机食品提供了难得的条件。
（二）发展林业、畜牧业的传统优势
从上世纪50年代起，为了从源头根治沙尘带来的危害，单县的黄河故道上就开始大规模营造防风固沙林和农田防护林，先后建成多个规模较大的林场和果园。目前，故道森林覆盖率达30%以上，基本形成以农田林网为主体，以沟渠路林带为骨干，网、带、片、点相结合的防护林体系。多年来坚持不懈的植树造林不仅创造了巨大的生态效益，也带来了丰厚的经济效益。尤其是黄河故道上葡萄园、梨园、桃园、苹果园连绵不绝，成为中原地区重要的水果基地。近年来全县水果连年丰收，不仅行销全国，还远销海外，促进了农民增收。
单县及周边地区是享有“国宝”美誉的鲁西黄牛、青山羊、小尾寒羊等优良品种的原产地，发展畜牧业有传统优势。以菏泽市为例，2007年存栏大牲畜69.68万头、猪310.33万头、羊841.79万只，畜牧业总产值达93.5亿元。畜牧业的大发展有力拉动了粮食生产，促进了粮食过腹转化增值。该市每年通过饲养畜禽就地转化粮食300万吨。2007年全市肉类总产量达58.85万吨、禽蛋36.55万吨，粮食增值约25亿元。改善了土壤结构。全市每年产生畜禽粪尿3000万吨，相当于80万吨复合肥，价值约16亿元，大大降低了施肥成本。
（三）发展旅游业的天然优势
单县及黄河故道沿岸地区良好的湿地生态环境和丰富的人文景观为当地发展旅游业提供了得天独厚的便利条件。黄河故道沿岸属于暖温带半湿润季风气候区，四季分明，光照充足，气候温和，雨水比较充沛。良好的气候条件赋予了黄河故道极为丰富的水面、湿地和动植物资源，黄河故道沿岸地区湖泊众多、丛林密布，是我国重要的湿地资源集聚地和生物多样性的种质资源基因库。湿地资源在人口密集的中原地区发挥保护环境作用的意义尤为突出。这里湖泊众多，碧水荡漾，芦苇茂盛，成为独特的“北国水乡”。故道南岸绵延横亘着被誉为“水上长城”的黄河故堤，平均高出堤外15米，是一处名符其实的“悬河”。故堤外是万亩良田，以种植小麦、玉米、棉花、花生、大豆为主，还有一片片的桃、梨、杏、枣等经济林，道路阡陌，绿树成行，花红果香，林茂粮丰，一派田园风光。
黄河故道是中华文明的重要发祥地，历史上数度成为中原地区的经济文化中心。悠久的历史和灿烂的文化在这一地区留下了大量的文化古迹和宝贵的非物质文化遗产，仅单县境内就有马固堆、李固堆等13处龙山文化遗址，天台、琴台、晒仙台等诸多名胜古迹。单县还有着深厚的传统文化底蕴，唐代大诗人李白、杜甫、高适、陶沔曾联袂来单，留下了许多不朽的诗篇。该县从1990年开始举办全国楹联比赛，连续成功举办了13届，活动影响到国内的30个省、市及港、澳、台地区及国外的日本、韩国、新加坡、马来西亚、澳大利亚、加拿大、美国等十几个国家，被有关部门命名为“中国楹联之乡”。众多的历史名人古迹、深厚的历史文化积淀以及壮丽的湿地景观吸引了越来越多的中外游客，被国内外旅游界专家赞叹为“古老的水上长城”和“迟到的发现”。
（四）发展壮大县域经济的良好契机
黄河故道沿岸地区缺乏带动力强的中心城市，经济发展高度依赖县域经济，而县域经济发展却长期得不到重视，在一定程度上延缓了该地区的发展。从2006年起，中央连续三年把“县域经济”列入一号文件，既表明了县域经济在“三农”工作中的地位和作用，也表明了中央对县域经济发展工作的高度重视，这为黄河故道沿岸地区加快发展提供了前所未有的战略机遇。在中央政策的鼓舞下，单县经济最近几年发展速度明显加快，2007年，全县实现地区生产总值80.1亿元，同比增长22%；地方财政收入3.85亿元，同比增长47%；农民人均纯收入3992元，同比增长12%。2007年被评为山东省县域经济最具发展潜力十佳县市和山东省投资环境十佳县市。
四、挖掘潜力、加快发展的思考
（一）落实科学发展观，实现可持续发展
经过多年不懈的治理，单县的黄河故道保持了良好的生态环境，这在人口密集的中原地区极为难得；但与周边相比，沿岸地区工商业基础薄弱，经济发展缓慢的矛盾也十分突出。因此，如何把保护生态环境和促进经济发展有机结合起来是黄河故道沿岸地区亟需解决的重大课题。解决好这个问题，不仅可以加快黄河故道沿岸地区发展，同时也对类似具有独特区位优势地区贯彻落实科学发展观、实现又好又快发展提供借鉴和参考。
历史经验一再表明“先污染、后治理”的发展模式是不可取的，因此，单县及黄河故道地区发展必须要切实按照科学发展观的要求，充分发挥资源禀赋丰厚、发展空间广阔的战略优势，大力发展农林畜牧业等传统支柱产业、努力拓展以旅游业和生物质能源为代表的新兴产业，坚持走清洁发展之路，实现又好又快发展。要实现这个目标，必须充分发挥中央和地方两个积极性：一方面，建议中央有关部门要在基础设施建设、产业结构布局等方面给予政策引导和资金扶持，加大对该地区的前期投入力度，培育和发展新的经济增长点；另一方面，建议黄河故道沿岸地区要从国民经济发展全局出发，充分挖掘自身潜力，认真做好资金配套工作，坚持可持续发展，尽快走上快速健康发展轨道。
（二）提高粮食综合生产能力，大力发展现代农业
单县及黄河故道地区是我国重要的粮食主产区，该地区巩固提高粮食综合生产能力、挖掘生产潜力对维护我国的粮食安全意义重大。在保持经济又好又快发展的同时，黄河故道地区要始终把粮食生产放在突出位置，采取多种有力措施，保持种粮面积稳中有增，大力提高单产，努力增加总产，走出了一条粮丰、林茂、畜旺、工兴、商活、民富的新路子。要加大对粮食增产技术推广的经费投入，提高农业技术推广效果。同时还要加强对农民进行粮食生产的技术培训，不断提高农民群众的科技文化素质，提高农民的科学种田意识和技术水平。
要充分利用黄河故道地区资源丰富的传统优势，积极调整产业结构，改造提升传统农业，大力发展现代农业，不断提高农业综合效益。要开发湿地林业资源，改善种植结构，统筹考虑生态效益和经济效益，把黄河故道的林业产业做大作强。黄河故道地区大部分仍保留着原始生态风貌，工业污染少，生态基础条件好，有发展有机食品的独特优势，要努力打造有机循环农业产业链条。畜牧业是有机产业链条中的中间环节，要把畜牧业作为故道开发的主导产业，其它产业与其相配套。大力坚持以粮保畜、以畜促粮，实现农牧业的良性循环。培育壮大畜产品加工龙头企业，狠抓养殖小区建设和规模饲养，强化技术服务，促使该地区的畜牧业获得快速发展。
（三）加强基础设施建设，推动县域经济发展
根据黄河故道沿岸地区的实际需要，各地要加强以交通、水利为重点的基础设施建设，切实解决当地群众的民生问题。要大力发展农村公共交通，加快农村公路建设，尤其是要加强牧区、林区和贫困村道路建设。强化农村公路建设质量监管，加强农村公路管护，全面深入推进管理养护体制改革，落实养护资金。要大力实施农村饮水安全工程。通过建供水站、污水处理厂等多种途径，加快饮水工程建设，优先解决饮水困难地区和人畜饮水安全隐患突出地区的问题。进一步放宽农业和农村基础设施投资领域，引导和鼓励社会资本积极投资农业开发和农村基础设施建设。
县域经济是推进城乡一体化的重要载体，是统筹城乡协调发展的结合点。发展壮大县域经济要科学定位，充分发挥各地区位和资源优势，因地制宜发展外向型、资源加工型、主导企业带动型等多种特色经济。围绕为农业和农村服务，大力发展农产品加工业、农村服务业和劳动密集型产业。
最近国务院连续出台了一系列促进经济发展的政策措施，在当前形势下，加大对单县这一类地区的扶持力度，尤其具有重要意义：一方面，有利于吸纳返乡农民工就业，促进农民增收，缩小城乡差距、区域差距，加快城乡一体化发展；另一方面，有利于改善当地消费环境，促进农村消费，扩大内需，培育新的增长点，带动县域经济发展。
（四）坚持走可持续发展道路，大力发展循环经济
黄河故道沿岸地区是粮食主产区，每年产生大量作物秸秆，秸秆利用率仅为50%左右，相当一部分秸秆没有利用，许多地方一烧了之，既浪费了资源，又严重污染了环境。针对农民燃烧作物秸秆问题，建议在该地区大力发展生物发电示范项目，既可以节约能源、增加农民收入，又避免了农作物秸秆焚烧引发的大气污染，燃烧后的灰渣还可以用作肥料。此外，建议支持黄河故道沿岸地区充分利用林业资源丰富以及从事家禽养殖的农户数量较多、规模较大的优势，大力发展以沼气事业为代表的循环经济。可以考虑在现有沼气池已经分散到各家各户、群众基础较好的条件下开展集中建大中型沼气池、综合利用沼气进行发电等的试点工作，以发挥更大功效。要不断加强黄河故道沿岸地区的污染治理和环境保护工作，严格按照国家排放标准开展专项检查，对污染严重、超标排放的企业进行严肃处理。
（五）科学合理开发旅游资源，加快发展旅游经济
随着工业化、城市化的快速发展，越来越多的人们向往大自然，向往空气清新、环境幽静的田园风光，生态旅游作为一项绿色产业已渗透世界各国。黄河故道既有丰富的湿地资源，又有许多具有较高经济和药用价值的珍贵动植物物种，同时历史文化源远流长，积淀深厚，文物古迹荟萃聚集，传统的民俗淳厚古朴，这些都构成了绚丽多彩的人文景观。目前全国都处在产业结构大调整的时期，即改变一、二、三产业的比例，调整的重点是加大第三产业的比重。旅游业作为第三产业的龙头，其产业拉动效应十分显著，发展旅游业，三产随之发展，其产业结构也就自然能够得到优化，是一项切切实实的富民工程。充分利用黄河故道自然风景旅游区的区位和资源优势，开发以黄河故道自然风光为特色的生态旅游，既可保护黄河故道生态和生物多样性，又可以造福于故道沿岸的人民。做到生态保护、生态文化、生态教育的和谐共生，促进可持续发展。这类地区往往需要国家在整体规划和重大基础设施投入上予以重点扶持。
注：
国务院发展研究中心农村经济研究部赴山东单县考察组
执笔：王宾
组长：谢扬
成员：崔晓黎 潘耀国 王宾 陈健鹏（中国社科院研究生院）
|
|
|
