| 能源价格和财税改革思路研究 |
| 牛晨 2008-10-21 |
| 摘 要： |
推进能源价格和财税改革，应坚持按照“市场取向、政府调控，统筹兼顾、配套推进，总体设计、分步实施”的原则要求进行。能源价格和财税改革的目标应当是还原资源性产品价格当中的资源价格和各项成本，并应真实反映市场的供求关系，进而最终能够实现抑止高耗能产业过快增长、形成有利于企业转型的市场机制、推动经济发展方式的转变。 |
| 关键词： |
能源价格，财税改革，宏观调控，市场经济 |
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推进能源价格和财税改革，应坚持按照“市场取向、政府调控，统筹兼顾、配套推进，总体设计、分步实施”的原则要求进行。能源价格和财税改革的目标应当是还原资源性产品价格当中的资源价格和各项成本，并应真实反映市场的供求关系，进而最终能够实现抑止高耗能产业过快增长、形成有利于企业转型的市场机制、推动经济发展方式的转变。
一、总体思路
一是要按照市场导向原则的要求，发挥市场配置资源的基础性作用；要逐步放松政府对价格的直接管制，引入竞争机制，让价格在市场竞争中形成；对部分不能形成竞争的领域，政府制定价格时也要充分考虑市场供求状况。
二是要落实污染者和使用者付费的原则，还原真实成本。无论是能源生产者还是能源消费者，无论是企业还是居民，在能源生产和利用过程中对环境造成污染和破坏的，要缴纳污水处理、垃圾处理、排污等各种费用。要逐步提高环保收费标准，使之逐步达到能够弥补污染治理成本的水平。
三是要合理设定资源税费标准，真正体现资源稀缺性。国家作为资源所有者，应当通过资源税费代表全体人民获得相应收益，并以资源税费作为调节资源配置、维护企业公平竞争的手段。要调整完善现行资源税政策，将从量计征改为从价计征，使资源税征收额度与能源资源市场价格、进而和资源开采收益联系起来。要逐步提高资源税征收标准，最终使得因资源开发而获得的超额利润、即资源性产品价格中的资源价格部分全部以税金形式上缴国家，保证全体人民作为所有者的权益。
在具体推进改革的进程中，为解决能源价格改革可能给低收入群体带来冲击、以及可能给高耗能产业带来冲击进而影响经济增长的问题，课题组认为，在能源价格市场化的大前提下，一方面能源价格改革要和财税改革相配套，不再以直接干预价格、而以财税政策作为主要手段进行能源价格宏观调控；另一方面要认识到，当前我国经济增长被高耗能产业主导有复杂的原因，单靠推动能源价格和税收改革不能解决高耗能产业过快增长的问题，而且可能导致经济减速等新问题
因此，从解决高耗能产业过快增长问题的角度来看，课题组认为，既要毫不犹豫地推进能源价格和税收改革，也一定要与财税、金融、垄断行业、地方行政管理体制等其他领域改革相互配套，只有相关措施综合配套加以推动，才能保证经济发展方式平稳地向期望的方向转变，能源价格和税收改革所形成的市场信号也才能真正得以发挥作用。
此外，关于能源价格和税收改革的时机问题，课题组认为，改革目前已经刻不容缓。目前矛盾已经发展到政府的价格政策处在两难境地、十分被动的局面，若再不改革、政府继续保持制定价格的权利，在高价格时代，不仅政府要承担通过干预价格缓解通货膨胀压力、要承担为能源生产企业补贴的义务，而且由于我国经济发展目前正处在产业升级的关键时期，如果不能通过健全的市场机制推动企业从资源密集型产业转型，则很可能错过转型的历史机遇；再者，从价格改革自身来讲，如果未来国际能源价格进一步攀升，改革本身的难度也会更大。从以上几方面来讲，长痛不如短痛，当前亟待启动价格改革。
二、能源价格和税收改革的具体建议
课题组针对煤炭、电力、石油、天然气等主要能源品种的价格和税收改革，分别从短期和长期的角度，提出如下具体建议：
（一）短期建议
一要通过采取健全储备体系等措施，增强应对市场变化能力。在价格关系没有完全理顺、垄断行业改革尚未到位的情况下，为了应对价格大幅波动、供应形势偏紧等变化对国内市场的冲击和影响，应尽快建立主要初级产品的储备制度，包括国家储备、地方储备和商业储备制度，形成储备体系；同时，既要明确各级政府必须承担的责任，也要明确企业特别是国有企业的责任，各方面要共同应对市场变化。此外，进一步加强对国际市场的研究、增强我国在初级产品国际贸易中的议价能力、合理利用进出口贸易手段维护我国经济利益，对于增强应对国际市场变化的能力也很重要。
二要灵活运用财政税收手段，减轻国际市场价格波动对国内的冲击。对于原油、铁矿石等受国际市场影响较大的初级产品，要抓紧研究运用财政税收手段，减轻价格波动对终端用户、主要是城乡困难群体和特定行业的冲击。要研究运用特别收益金等从资源性产品获得的收入，建立相应产品的价格调节基金，当价格波动幅度过大时，启用基金用于补贴生产企业和特定群体。
三要“小步快跑”地理顺价格关系。随着高成本时代的到来，长期以来价格关系没有理顺所累积的矛盾正在集中显现。虽然当前并不是推动价格改革的最好时机，但对于成品油等一些价格主要受国际市场变动影响的品种，可以在不改变现行定价机制和方法的基础上，通过分阶段、有步骤、小幅度地进行调整、逐步向国际市场价格水平靠拢，并针对特定群体同步采取补贴措施。当然，如果进行多次调整，在价格没有达到均衡水平前，可能使提价的社会心理预期进一步增强，因此产生囤积居奇等现象并导致供求关系进一步紧张的可能性也是存在的。这就需要在制定提价方案时，充分考虑提价的频率和每次提价的幅度，尽量避免引起上述问题。
（二）长期建议
一是煤炭。要继续坚持煤炭价格由市场供求关系形成的原则，推动重点合同电煤价格逐步与市场价格接轨。要逐步提高煤炭开采的准入门槛，建立全国性煤炭交易市场，促进煤炭企业间有效竞争。要建立探矿权、采矿权交易市场，确保企业通过公开竞争获得资源。要逐步提高煤炭资源税标准，最终实现煤炭资源超额利润全额上缴。要将煤炭采矿权的取得成本、资源开采成本、生态环境恢复治理成本、安全生产成本、资源枯竭后的退出成本等，通过税费等形式在企业的生产成本和煤炭价格中加以体现。要推动相关省份尽快按照有关规定设立矿山治理恢复保证金和煤矿转产发展资金，按照煤炭销售收入的一定比例提成，用于煤矿环境治理和资源枯竭后企业的转产。
二是原油。要放开原油进口，允许国内符合条件的企业和个人进口原油。要积极参与国际原油价格的形成，通过建设国内石油期货市场，增强在国际石油市场的话语权。要进一步完善石油特别收益金制度，逐步建立以原油国际贸易的最终结算价格为基础，通过核算原油开采生产成本，在确定合理利润的基础上，改石油特别收益金为资源税、对原油开采企业按“成本＋合理利润”的原则开征资源税，最终实现全额征收原油开采的超额利润。原油资源税的用途为，一方面用来补贴农民、低收入群体、公共交通等特殊的成品油终端用户，一方面通过税收返还等适当途径用于国内原油开采企业购买国外原油开采权益，维护国家能源安全。
三是成品油。要尽快放开成品油进口、生产、流通和销售领域，将国内原油开采和成品油加工销售环节分开，允许符合产业政策和标准的企业和个人参与成品油的进口、生产、流通和销售的各个环节。成品油的出厂价格、流通价格、零售价格均应由市场供求关系决定。要尽快研究从消费端开征燃油税，通过制定差别税率，调节消费结构；通过税收优惠政策针对特定用户进行补贴。参照别国成功经验，不再直接制定价格或设定价格上限，而探索建立以税收调节成品油价格的机制。
四是天然气。要尽快放开天然气特别是液化天然气进口，允许符合政策和标准的企业和个人参与天然气的进口贸易。考虑到天然气行业具有自然垄断的特殊性，当前一方面应提高天然气定价水平、向国际市场价格靠拢、理顺天然气价格与可替代能源的比价关系，另一方面参考沿海地区LNG到岸价格，计入LNG的储存、管输等成本，作为城市门站价格；按照市场净回值定价原则，以LNG门站价格扣减国内天然气产地至销售地的管输等成本，作为国内天然气田的天然气出厂价格。在天然气价格机制完善的同时，征收天然气资源税，原则和用途类似于原油。
五是电力。要按照发电和售电价格由市场竞争形成，输电和配电价格实行政府按照成本定价的改革目标，稳步推进电价改革。要全面落实差别电价、小火电降价、可再生电力加价，严格清理取消对高耗电产业的优惠电价。要继续推行分时电价等电力需求侧管理制度。要严格执行煤电价格联动。要改革销售电价分类结构，逐步将按用电用途分类改为按电压等级和负荷特性分类，使各类用户价格合理反映供电成本，减少交叉补贴。对于低收入群体、农民等特定终端电力用户和特定行业，要将煤炭资源税中的一部分用于补贴电价上涨波动所造成的影响。
总的来讲，能源价格和税收改革的目标是，无论上游价格还是终端价格，除天然气和电力终端销售等自然垄断领域以外，均应由市场供求关系决定；对于资源开采环节要征收资源税，对于开发利用直到终端消费各个环节都要征收环境税费，对于终端消费不同用户通过征收消费税、差别税率等措施调节消费结构；所征收的资源税除用于购买国外资源开采权等能源安全领域外，主要用于建立价格调节机制，通过直接补贴特定群体的方式，规避国际市场变化引起价格上涨对终端消费群体的影响。
三、相关配套改革措施的具体建议
如前所述，能源价格和税收改革能否得以顺利推进，有赖于相关配套改革措施的推进，能源价格和税收改革成效能否得以真正显现，也有赖于相关配套改革措施能否真正到位。相关配套改革有两类，一类是为能源价格和税收改革创造所必须的市场环境、或者说为健全能源行业市场经济体制所必须的改革，另一类则是为能够真正实现抑止高耗能产业过快增长的目标所必须同时采取的其他措施。具体来说有以下工作需要配套推动：
一是转变经济发展思维模式和宏观调控思维模式。要转变以GDP增长为中心的“赶超战略”思维模式，发展目标不是为了GDP，最终是为了改善人民生活。对于地方政府的考核不应以GDP为主要指标，而应以人民群众的收入和生活水平、自然环境的改善作为主要目标。在社会主义市场经济体系不断完善、全球经济一体化不断发展的情况下，要摒弃计划经济时代管理经济的思维模式，总结经验研究建立符合我国国情的社会主义市场经济下的宏观调控体系。特别是价格调控措施，要尽量减少直接干预价格，包括能源以外的其他产品价格，避免因能源价格市场化改革后，继续维持对下游行业产品价格的干预引发新的矛盾。
二是尽快推动能源垄断行业市场化改革。企业运行机制是价格杠杆发挥作用的重要保障，而市场化是形成高效率的企业运行机制的前提条件。在推动能源价格改革前，要首先深化能源行业特别是垄断企业体制改革，对具备竞争条件的领域，要坚决打破垄断、引入竞争，完善市场体系，充分发挥市场配置资源的基础性作用。对不能形成有效竞争的自然垄断性行业，要建立和完善成本效益考核制度，强化企业成本约束机制，促进企业加强管理、提高效率。
三是综合采取有利于转变经济发展方式、抑止高耗能行业过快增长的相关措施。（1）要研究理顺市场经济条件下中央和地方的职能关系，明确推动经济发展、确保市场公平主要是中央和省级政府的职责，省级以下地方政府则要减少经济管理职能、主要关注社会管理；进而应根据职能需要精简地方机构，并建立以消费税、财产税等为主的、与事权相匹配的财税体制。通过上述措施真正改变地方政府过度关注GDP的现状。（2）在保持企业和政府财政收入适度增长的同时，要进一步提高居民收入、特别是劳动者收入增速。只有提高居民收入在国民收入分配中的比重，才能改变社会需求结构、抑制投资和高耗能投资品需求过快增长、带动服务业发展、提高消费对经济的拉动作用。（3）要调整和提高贷款和储蓄利率，使其达到市场均衡水平，避免企业特别是大企业低成本获得资金的问题。要鼓励发展服务于中小企业的多种形式的中小金融，包括地方性中小银行、农村银行、小额信贷、中小企业担保等，支持劳动力密集型的中小型企业和农户，多创造就业机会、并促进农村劳动力的转移，通过促进就业提高劳动者收入。总之，要通过综合采取上述配套措施，一方面为能源价格和税收改革创造良好的市场条件，另一方面，在能源价格和税收改革的各项措施完成后，能够真正形成有效的市场激励作用，并最终形成有利于经济发展方式转变和遏制高耗能行业过快增长的合力。
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