| 中小企业服务体系的动力因素：政府抑或中介组织 |
| 刘志荣 2011-10-17 |
| 摘 要： |
中小企业服务体系作为市场经济的产物，市场服务组织在服务提供过程中发挥着基础性的作用；政府和非营利性中介组织作为对市场服务供给失灵的补充，根据各自的职能优势，在服务提供中形成分工互补的关系。政府作为制度供给的主体，针对不同分布形态下市场条件与组织环境的差异，在中小企业服务体系的建设过程中分别发挥主导、引导和规制的作用。 |
| 关键词： |
中小企业，服务体系，民营经济，分布形态 |
|
|
面对日益开放的国际环境和日趋激烈的市场竞争，没有一个有效的社会化服务体系的支持，中小企业的持续稳定发展是不可能的。国际金融危机对中小企业的影响，充分说明了这一点。随着政府职能的转变，如何构建一个能够适应社会主义市场经济体制的中小企业社会化服务体系，仍然是我国理论界和政策界面临的重要课题。近年来，国内学者对中小企业服务体系的研究，一方面侧重探讨中小企业政策支持体系的内涵以及政府扶持中小企业发展的途径与方式；另一方面则遵从现状一问题一对策的研究思路，提出如何发展和完善中小企业服务体系的思路，探讨中小企业服务体系的发展路径。然而，立足于服务提供主体的性质和中小企业服务的需求特征，针对中小企业服务体系内在的建设机理的研究，仍然很少见。尤其是，在我国，中小企业有的已经融人以大企业为主导的产业集群，有的处在大量中小企业集聚的状态，还有的游离分散于县以下的各个角落，中小企业之间的异质性非常明显，但基于这种异质性，对中小企业服务体系的形成与运作展开的针对性研究，仍然不多见。
一、我国中小企业的分布形态
在国外，中小企业的分布形态主要有共生关系和集群关系两种，前者主要描述的是中小企业与大企业的关系；后者描述的是中小企业之间的分工合作，并在地域上相对集中布局的状态。结合我国中小企业的发展特点，本文将我国中小企业的分布形态分为以大企业为主导的共生式分布、以中小企业为主体的集群网络式分布和散在式分布三种。
以大企业为主导的共生式分布，是指中小企业依托大企业，双方形成互利互惠、共同发展的关系，即共生关系。以中小企业为主体的集群网络式分布，主要是指中小企业之间既有分工协作，又有相互竞争，并在地域空间上相对集中布局的存在形态。中小企业散在式分布，主要指中小企业在地域空间上相对分散的分布状态，在这种分布状态下，许多中小企业之间还没有形成稳定的产业关联，甚至没有进入有序的产业分工体系。
需要说明的是，以上三种中小企业分布形态，只是一种静态划分。三者之间并不是截然分开的。比如，在以中小企业为主体、大企业为主导的集群网络式分布中，也存在大企业与中小企业之间以大企业为主导的共生式分布关系，只不过集群网络式分布居于主体地位而已。甚至在以中小企业为主体、不以大企业为主导的集群网络式分布形态下，也可能存在部分企业之间以大企业为主导的格局。在集群网络式分布中，还可能有少数企业与其他企业虽然地理位置相近，但基本上没有产业关联，实际上处于经济、技术上的散在式分布状态。
二、中小企业市场化服务的形成及供给失灵
中小企业服务体系作为市场经济的产物，是一个复杂的动态服务网络。市场营利性机构（或称为“市场服务组织”）、非营利性中介组织以及政府（包括一些公共服务机构）共同构成中小企业的服务提供主体，但这些主体在中小企业服务体系的形成与运作过程中充当着不同的角色。从服务提供的逻辑顺序上讲，凡是可以由市场服务组织有效提供的服务，都必须创造条件由市场供给，因为市场是资源配置的基础，也是中小企业服务体系形成的基础。
（一）中小企业市场化服务的形成：“内部化”向“外部化”的演进
面向中小企业的市场化服务，从本质上说，是一种生产性服务。经济学视角下生产性服务市场供需的产生动因，就是社会分工的结果。作为市场化非最终消费的生产性服务，在企业中的服务职能从来就存在，只不过是随着经济的发展，企业为追求生产效率的提高，通过采用分工与专业化的生产方式，把自己的资源主要配置在生产经营的最有竞争力的环节，而将一些原先由企业内部职能部门承担的工作，如市场调研、技术开发、市场营销、会计、售后服务等分离出去，由独立的专业化生产者来经营，市场化的生产性服务随之产生。可见，市场化服务供需的形成，就是在分工深化过程中，中小企业内部的生产性服务职能不断从“内部化”向“外部化”的演进。
正如亚当·斯密所指出的，分工起因于交换能力，分工的程度，因此总要受交换能力大小的限制，换言之，要受市场广狭的限制。市场要是过小，就不能鼓励人们终生专务一业。阿林·杨格进一步指出，分工受市场范围限制，同时市场范围也受分工的限制，分工与市场规模之间是相互影响和决定的一种网络关系。因此，一方面，只有当制造企业对生产性服务的需求随市场范围的扩大增长到一定程度时，专业化的服务供给才可能实际出现和存在。换句话说，专业的服务提供本身存在一个市场需求的最低有效规模。只有当制造企业对生产性服务的需求达到这一规模，服务提供者的投入才具有经济合理性，专业化的服务提供者才会出现。另一方面，服务市场需求规模的扩大同样依赖于分工的深化，因为这种专业化分工深化的过程，就是企业的一些职能不断分离出去，由其他专业化组织或企业承担的过程。随着分工的不断深化和市场容量的不断扩大，当市场对服务需求大幅增长又无法得到满足时，行业经济利润才吸引更多的专业服务企业或服务机构产生，从而推动生产性服务供给的增加，使服务供给与市场服务需求相适应。
然而，作为生产性服务的需求者，是将这些可以由“内部化”向“外部化”转变的职能外包给专业化服务机构，还是由企业内部提供，制造企业需要做出明确的决策。根据新制度经济学派的交易成本理论，这些内部职能外化与否，取决于企业外购服务的成本与自制成本（企业内部组织成本）的比较，在自制成本一定的情况下，生产性服务需求的大小取决于服务外购成本的高低。只要有专业化经济、最终产品或服务生产中的中间产品互补经济以及交易成本，就需要权衡取舍。生产性服务的外部化发展，是在诸多促进因素和掣肘因素的共同作用，即所谓“权衡”下展开的，权衡的依据在于服务活动外部化所需要支付的净耗费成本（交易成本）和所可能获得的收益之间的差额。这里，服务活动外部化的收益包括：获得更高质量的专业服务活动、企业因此节省下来的内部成本支出。服务活动外部化的净耗费成本包括：所有由内部提供转向外部交易所面临的新增成本。这些成本可以统称为交易成本，它们包括：一般性的交易成本（如信息搜寻和选择、制造企业与服务提供商之间的匹配、服务活动的传递成本等）、不确定性合同带来的不确定性风险，以及资产专用性而导致的服务活动外部化限制等（郑凯捷，2006）。
可见，在服务外部化的收益既定的情况下，服务需求规模和服务交易成本共同影响着中小企业市场化服务的形成，服务需求规模越大，服务交易成本越低，越容易形成专业的市场服务供给。需要指出的是，服务交易成本的大小影响着市场服务提供所需的最低有效规模，交易成本越高，服务提供所要求的最低有效规模就越高。
（二）中小企业市场化服务供给失灵的产生
市场通过价格机制配置资源和协调个人与组织的活动，是迄今为止最能有效地配置资源的一种方式。然而，即使在发达的市场经济中，市场机制的作用也会由于垄断、外部效应、公共物品等因素的影响而受到限制，从而出现市场失灵的情况，在中小企业服务体系的建设过程中也是如此。一方面，当中小企业所需的服务具有公共物品的性质，或服务产品本身具有正的外部性特征时，市场服务供给可能出现失灵：另一方面，由于信息不对称的存在也可能导致服务供给失灵。此外，当市场发育不完善或市场机制不健全时，市场的服务提供机制同样会出现失灵，即，服务交易成本过高或需求规模过小都影响中小企业服务供给的形成。这对于处在经济转型过程、市场发育仍不完善的经济体来说，更是如此。
三、政府与非营利性中介组织的介入：对市场服务供给失灵的补充
市场在中小企业服务提供中的失灵，使得政府和非营利性组织作为中小企业服务提供者的必要性凸显。在中小企业服务体系的建设过程中，不能由市场提供的服务，即存在市场失灵的领域，往往必须由政、府和非营利性中介组织进行补充，但二者在解决服务供给失灵时往往各有其优势和劣势。
从理论上讲，政府作为服务提供主体之一，其服务的优势主要体现在以下几个方面：一是制度优势，作为法律和制度的供给者，中小企业法律法规和政策措施的制定是政府扶持中小企业的重要手段和职能：二是行政干预优势，即在必要时，政府可以采取行政手段，对经济进行整体协调和仲裁；三是政府可以通过强制性和无偿性的税收手段获得公共资金：四是软性资源优势，如政府良好的可信度，可以用于扶持服务组织的建设等（许德友，2008）。在中小企业服务体系建设的实践中，当市场需求不足而使得服务供给缺乏足够的市场激励的时候，中小企业服务体系的形成还需进行市场培育，这种市场培育往往需要政府通过有效的制度设计、制度安排或制定政策法规，鼓励和引导市场完善公共基础设施条件的形成。
在现代社会，国家或政府已经不需承担所有公共产品或服务的生产和供应。正如奥斯特罗姆所说：“每一公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务……大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”提供服务并不是政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现。可见，政府并不是公共产品或服务的唯一提供者。更何况，政府提供服务，同样有政府失灵的客观存在。
与政府相比，非营利性组织的独特优势表现在四个方面：一是基层优势，非营利性组织往往与基层的联系更加紧密，政治性相对较弱，官僚化程度相对较低，更加便于去完成政府难以直接提供的服务，并增进入际之间的和谐；二是组织优势，即非营利性组织在体制创建和运行方式上具有更大的弹性和社会适应性，能够根据不同状况做出适当调整；三是创新优势，如技术创新、制度创新等，这往往是与非营利性组织贴近基层，更易获取有效信息，组织相对灵活且更能迎合中小企业的实际需求有关；四是效率优势，非营利组织的效能往往比政府高得多。可见，非营利中介组织在中小企业服务提供的许多方面可以弥补政府失灵，或取得比政府更高的效率。
以行业协会为例。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆的实证研究表明，行业协会这种“公、私”混合的自治性团体，是解决政府失灵的有效武器。尤其是，为了降低服务提供过程中的谈判、缔约等交易成本，中小企业之间往往需要联合，并在此基础上进行自律。这时，处在宏观地位的政府部门，难以直接组织这种联合和督促企业自律的实现，因为这需要太高的交易成本。相反，具有基层优势的行业协会等中介组织则可以胜任这项任务，显示出政府不可比拟的优势。然而，对于中小企业及其所在的区域而言，行业协会服务提供的最大劣势在行业协会的生成问题上。尤其是，行业协会的形成需要一定的制度条件，制度激励的缺失可能影响其作为服务提供主体的作用的发挥。
可见，政府和非营利性组织在中小企业服务提供中所承担的角色必然存在差异。政府凭借其独特的行政职能优势，可以为中小企业提供具有纯公共物品性质的服务，包括法律法规和制度的供给等。此外，具有准公共物品性质的服务的提供，政府和非营利性组织的角色更多地体现在服务的范围与层次上，前者更加侧重宏观层次和全局范围，后者侧重基层层次和局部区域。（李卓，2003）不仅如此，政府与非营利性中介组织在中小企业服务提供中可以实现优势互补，非营利性中介组织可以一定程度上弥补政府失灵，而当非营利性中介组织作用的发挥受到制度条件的制约时，政府作为制度供给的主体，在创造制度条件推动中小企业服务体系建设的过程中发挥着不可替代的作用。国际经验表明，在健全、高效的中小企业服务体系中，政府、市场营利性机构和非营利性中介组织之间往往形成分工协作、竞争发展和优势互补的关系，推动中小企业服务体系向多元化、网络化发展。
四、中小企业的差异分布形态对服务体系形成的影响
（一）不同分布形态下服务体系形成条件的差异
结合前述分析，从市场需求的角度看，服务需求规模取决于其参与社会分工的程度，分布形态乃至分工程度的不同，使中小企业对服务产生的中间需求力量也不同，从而影响着一定区域内中小企业的服务需求规模：从市场供给的角度来看，中小企业的分布形态，影响着服务提供过程的交易成本。因此，不同分布形态下服务体系形成的市场条件差异，可以从服务需求规模差异和交易成本差异中得到说明。
第一，服务需求规模的差异。一方面，在不同的分布形态下，中小企业参与专业化分工的程度不同，这决定了其对生产性服务的中间需求力量的差异，导致了不同区域中小企业服务市场需求规模的差异。另一方面，基于中小企业的规模特征，单个企业对服务的需求规模往往较小，区域内企业服务需求规模的形成，不可能来自于单个企业，而只能是来自于众多中小企业的联合需求。在中小企业集聚区域，生产的社会化、专业化不断发展，使企业在生产经营中的纵向和横向联系加强，专业化的企业集聚在一起所形成的外部规模经济，能够创造出一个对生产性服务较大的市场需求空间，有助于生产性服务提供者内部规模经济的实现。可见，在共生式分布和集群网络式分布形态下.进入同一产业或少数相关产业的成百上千个企业，共同构成了整个产业供求的市场规模，相应地形成了对于服务的市场有效需求规模；而散在式分布下的中小企业，难以达到服务需求的最低有效规模。
第二，服务交易成本的差异。在以大企业为主导的共生式分布中，大企业与中小企业之间形成了一个企业网络，每个中小企业都根据自身的优势选择交易活动链上的一个环节作为“主业”，围绕着某一类商品的贸易活动组成一种互动的社会网络关系，网络市场范围的扩大，使得处在每一个网络节点上的服务提供商的资源能得到最充分利用，产生规模经济效应。与此同时，大企业与中小企业的分工网络加强了企业之间的市场信息互通和共享机制，并且企业之间本身存在较多的供需关系，产品交易频繁且稳定，企业间比较容易互通信息，这不仅分摊了由于资产专用性而产生的交易风险，也大大缩短了交易双方的信息搜集过程，降低了交易匹配成本。
在以中小企业为主体的集群网络式分布形态下，服务交易成本相对较低，这主要是因为，第一，大量中小企业聚集在一定区域内，产业关联或分工协作下人际间的频繁接触与交流，使知识、技术和信息溢出效应更加明显，这更加有利于服务提供商获取信息，信息传递效率提高，从而有利于降低服务的匹配成本；第二，同一产业所处地理位置相近，同行业的生产厂商、原料供应商、销售商以及其他相关厂商聚集在一起，有助于降低服务的传递成本；第三，在集群状态下，一条产业链上上游企业和下游企业都很多，当机会主义行为发生时，由于在地理位置上相近的同一产业的替代性企业很多，交易受损的一方只需支付较小的搜寻成本就可以找到新的替代企业，而不会发生专用性投资的“套牢”风险，从而降低了交易不确定产生的交易成本。事实上，在产业集聚区域，服务供需双方通过频繁的接触建立长期稳定的合作关系，利用较稳定的长期契约降低服务提供的不确定性，有效防止供需双方的机会主义行为，使供需双方结成利益共同体，在契约履行的过程中根据规范行事，从而降低服务的交易成本。
可见，与散在式分布相比，以大企业为主导的共生式分布和以中小企业为主体的集群网络式分布形态的服务交易成本相对较低。
（二）不同分布形态下服务中介组织的生成（以行业协会为例）
在较为成熟的中小企业服务体系中，行业协会等非营利组织往往发挥着不可或缺的作用。但在中小企业服务体系建设的初期，非营利组织的发展往往较薄弱，甚至处于空白状态。中小企业服务体系的发育过程，也是非营利性服务组织的成长过程。以行业协会为例，中小企业的分布形态，影响着行业协会等非营利性组织的成长环境，也决定着中小企业对服务需求的规模、种类和空间分布状况，进而影响着面向中小企业分散化提供服务的成本。当分散化供给服务的交易成本较高时，市场机制的作用会不断催生对集中化提供服务的需求，由此转化为对加快行业协会等组织创新的要求。然而，行业协会所提供的服务往往具有集体物品的性质，这使得行业协会本身在生成或组建过程中需要有效的制度激励，而不同分布形态所形成的组织环境产生的制度激励往往存在差异。
现有的许多理论或模型（如集体行动理论和智猪博弈模型等）告诉我们，一个团体能否有效地争取或提供集体物品，与其成员在集体行动中是否被有效激励有关。根据奥尔森的逻辑，在一个集团中，一个成员可以获得总收益中的很大的一部分，即使他个人承担全部的成本，比起没有这一物品时他仍能获得更多的好处，这时可以假设集体物品会被提供；与此相反，在一个大集团中，没有某个个人的贡献会对集团整体产生很大的影响，或对集团中的任何一个成员的负担或收益产生很大的影响，那么，可以肯定地说，除非存在着强制或外界因素引导大集团的成员为实现它们的共同利益而奋斗，不然集体物品不会被提供。据此认为，在一定区域范围内，企业之间不同分布形态所形成的差异市场环境导致的制度激励的差异，决定了行业协会生成途径的差异。
在以大企业为主导的共生式分布下，大企业处于整个生产区域的支配地位或核心地位，往往是整个行业发展的主导力量，也是行业利益的主要分享者，行业的发展或衰退对他们的损益值最大。而中小企业由于自身实力的原因，在行业利益的分配中不可避免地处于弱势。这种利益获得的非对称性使大企业具备组建行业协会或商会等中介组织的市场激励。因此，在以大企业为主导的共生式分布下，大企业往往可以作为行业协会的发起人，在行业协会的组建和管理中往往发挥着关键性作用，避免陷入“集体行动的困境”。事实上，在大企业发起组建的行业协会，大企业作为协会的核心会员，在行业协会的运作中承担更多的成本，当然也会获得更多的发言权。而在此分布状态下的中小企业，由于自身的弱势，通过加入行业组织，依靠团体的力量来解决自身无法解决的问题，是个体在现有环境下的理性选择。
然而，在以中小企业为主体的集群网络式分布形态下，利益均沾使众多中小企业处在一个行业利益势均力敌的经济结构中。区域内的众多中小企业可以视作奥尔森所称的一个“大集团”，或者“原子式潜在集团”，在这样的集团内，如果不存在强制或选择性激励，也没有外界因素引导集团内的成员合作，在行业组织的组建以及集体物品的提供过程中，容易陷入“集体行动的困境”。因此可以说，
与以大企业为主导的共生式分布相比，以中小企业为主体的集群式分布区域的行业协会的形成更加需要政府的介入，政府的“制度供给”对于弥补中小企业服务组织生成过程中的“制度不足”，以促成行业协会的生成，具有积极的意义。
可见，在行业协会的生成过程中，政府作为制度供给的主体，其对行业协会生成的介入方式和程度，会因企业之间的分布形态或市场环境的差异而有所不同。如果说在以大企业为主导的共生式分布下，服务中介组织的形成主要源于诱致性制度变迁；那么，在以中小企业为主体的集群网络式分布下，中介组织的形成需要诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合：而在散在式分布下，中介组织的生成则主要依靠政府的强制性制度变迁，这主要是因为，对于分散布局又缺乏产业关联的中小企业而言，无论是从外在的市场制度激励，还是从内在的组织生成动力上讲，都很难促使行业协会生成。
五、差异分布形态下中小企业服务体系的建设模式
不同分布形态下市场条件与组织环境的差异，决定了中小企业服务体系形成路径的差异。尤其是，当市场服务供给失灵，而非营利性组织作用发挥的制度条件仍然欠缺时，作为制度供给主体的政府，在创造条件促进服务体系形成的过程中起着关键的作用。借鉴国际经验，结合中小企业的不同分布形态，根据政府在中小企业服务体系中发挥作用的不同，本文将中小企业服务体系的建设模式分为政府主导型、政府引导型和政府规制型三种。
（一）政府主导型：散在式分布下的政府“筑巢引凤”
在中小企业的散在式分布形态下，中小企业的服务需求往往难以达到最低有效规模，服务供给的交易成本也比较高。在此背景下，往往缺乏市场化服务组织和非营利组织成长的制度激励，也难以具备中小企业服务体系形成的市场条件。因此，政府主导的“筑巢引凤”方式，往往成为加强中小企业服务体系建设的理性选择。政府的主导作用主要体现在两个方面：
第一，引导分散布局的中小企业走向集聚发展。这不仅是一定区域内形成有效服务需求规模的前提，也是服务交易效率提高的基础。在实践中，许多地方的政府通过土地出让、税收减免、财政支持、人事政策保障、经济环境治理、构建公共设施、设立公共服务机构等优惠政策，塑造产业发展环境，从而引导一大批企业进入某一区域（如工业园区等），形成企业集聚，这种由政府主导和直接推动的做法常被称之为“筑巢引凤”。在工业园区，政府把这一块区域分割出来作为体制和机制的窗口，进行一系列的体制革新和制度创新，优化园区发展的软环境；利用政府掌握的资源，集中解决道路交通、用水供电、环境保护等公共基础设施问题，优化园区发展的硬环境；通过实施系统的促进政策和引导政策，吸引大量企业的进入，形成园区特有的政策环境和生产环境。其中，政府实施的土地、税收等方面的优惠政策，能在一定程度上降低园区内企业的经营成本；工业园区的建立，使同行业或者关联产业的企业集中在工业园内，可以通过共同使用公共设施，减少分散布局所需的额外基础投资和不必要的重复建设，从而降低生产成本；工业园内的企业可以同时共享信息、知识、技术等资源，利用地理位置的接近，节省相互间的物质和信息流的传递费用，同时还可以通过专业化分工实现彼此有效合作，从而形成外部规模经济和范围经济，降低企业的交易成本，最终实现投资和经济发展环境的良性循环。可见，无论是在园区开发、营运，还是在园区管理上，政府都发挥着强有力的主导作用。
第二，创建和培育发展中介服务组织或机构。中介服务机构从无到有本身就是一种制度变迁的过程。在散在式分布形态下，受产业规模和市场制度激励不足的约束，诱致性制度变迁很难促使这类中介组织自发出现。基于中小企业发展的需要，建立起政府主导型的中小企业服务机构成为必然选择。需要指出的是，政府主导型的中小企业中介服务机构，并不是一类提供公共服务的公共性非盈利机构，而是市场化运作的组织，在为中小企业提供各类服务的过程中，同样获得相应的报酬，从而形成服务能力的持续增强机制。否则，如果将这类组织定为公共性质的组织，单靠政府的投入来维持运作和设施维护、保养、管理、更新等，不仅致使地方政府的财政负担越来越重，还会导致中小企业对公共资源越来越强的依赖性，其结果只能是整个组织因为缺乏盈利动机和持续发展能力而陷入萎缩的境地。当然，这类机构在成立之初，完全采用市场化的交易方式也是不现实的，因为市场化服务的定价往往比较高（尤其像技术开发等服务），大多数中小企业的支付能力较为有限，加上中小企业可能对这类服务机构的服务能力和信誉存在疑虑。因此，在这类服务机构运营的初期，政府适当进行投入，如采用直接补贴服务出售者、购买者或其他方式等，使中小企业获得优惠的服务。随着中小企业实力的增强，中小企业与中介机构之间的交易范围以及交易频率不断扩展，中介机构逐渐拥有了不断扩大的客户群体和业务。一方面，通过市场拓展形成的规模收益，可以降低中介机构服务提供的单位成本，服务的价格由此降低，在政府补贴减少甚至取消的情况下，中小企业仍可以获得低价的各类服务；另一方面，中小企业实力的增强也提高了它们对服务价格的市场支付能力。此时，通过政府政策的调整，使中介机构完全成为自负盈亏的独立机构。
（二）政府引导型：集群网络下的“点亮一盏灯，照亮一大片”
在以中小企业为主体的集群网络式分布形态下，中小企业对服务体系有着旺盛的需求，但基于市场制度激励的不足，企业集群内中小企业服务的提供仍然难以完全依靠市场力量来完成，尤其是集群内具有集体物品性质的服务及其机构的产生，仍然需要政府的参与和引导。由于集群发展下，大量中小企业的集聚可以产生规模效应，政府引导下的中小企业服务体系可以实现“点亮一盏灯，照亮一大片”的效果。在这种模式下，政府的引导作用主要体现在：
第一，支持和引导完善中小企业服务体系形成的基础设施。这些基础设施，一方面包括地域相对集中的企业间的便利的交通设施与通信网络，以及统一的后勤服务网络，形成马歇尔所谓的“氛围”的硬件基础；另一方面，是指协调集群内企业发展的公共性技术基础设施与机构（技术中心、中试中心、检测中心等）、公共性服务设施与机构。
第二，引导和支持组建各种非营利性的行业中介组织，这是与这些组织的形成往往缺乏足够的制度激励有关。
第三，协调集群企业与相关组织、支持性机构之间的关系。如，通过制定相关制度与条款，引导集群内企业与外部高校、研究机构建立合作网络，促进“产学研”合作平台建设，为形成集群企业与外部科研机构、技术中心、大学之间的长效合作机制牵线搭桥。如，宁波市由政府出面，与浙江大学合作在宁波市成立了“浙江大学国家大学科技园宁波分园”，为宁波高技术企业集群提供技术服务。
第四，协调集群人才引进和人才市场的工作，完善人才市场的功能机制，从而帮助集群企业吸引外部优秀人才，并创建保障留住人才，为中小企业服务体系的形成创造良好的人力资源要素条件。如，浙江台州市地理位置较偏，人才引进工作较为困难，集群急需各种人才，台州市政府每年以政府名义在台州市组织招聘会，政府承担费用，提供路费让人才考察企业，并对人才引进中涉及到的相关社会保障问题提供尽可能的支持。
（三）政府规制型：共生式分布下的“市场增进”
在以大企业为主导的共生式分布中，大企业作为该布局下的利益主体，在服务提供和环境塑造中扮演着重要角色：一是大企业可以通过游说政府部门，为分工网络制定有利的政策或进行必要的补助；二是大企业可以直接投资于环境，尤其是与服务体系相关的支持性机构，如，教育培训和科研机构等；三是大企业可以直接投资于生产要素的培养与形成方面，如，组织劳动力培训、信息搜集与发布，还可以支持其他相关与支持性机构的设立，从而使整个分工网络具有较为完善的支持系统；四是相对于中小企业而言，大企业更加拥有服务提供的能力和动力，大企业可能不再需要地方政府为其提供简单的融资支持、技术创新支持和外销渠道等，因为大型企业基本具备这些资源.如广泛的信息搜集渠道、大型的研究机构等，或者有能力单独建设而并不存在规模不经济。正如佩鲁克斯（ Perroux）所指出的，大企业通常会比中小企业具有更强的创新能力，结果会导致有大企业的地区经济比没有大企业的其他地区经济增长得快。瞰口，广东江门蓬江区以“大长江摩托车品牌”的大企业为核心的专业镇具备这种创新能力。而在没有大企业的集群中，则不具有这种提升集群整体技术水平的启动力。
可见，与其他两种分布形态相比，以大企业为主导的共生式分布较好地具备了中小企业服务体系形成的基本条件，在这种制度环境下，“市场增进”成为政府在中小企业服务体系形成过程中的政策理念，即，政府的职能在于促进或补充民间部门的功能。正如青木昌彦等所指出的，政府的政策目标在于改进民间部门解决协调问题和克服其他市场缺陷的能力。这种市场增进政策不仅仅包括公共基础设施和制度供给的完善，还包括通过机制设计促进民间部门拓展市场的内生性力量。在这里，政府在服务体系形成过程中的市场增进功能和规制作用主要体现在：通过制定产业指导规划，使大中小企业之间建立起相辅相成的专业化分工协作体系：引导由重点的或少数几个企业牵头，建立起服务于整个分工网络的服务性机构；搭建大企业与中小企业之间的联系平台，增强中小企业对各类服务的可获得性等。
|
|
|
