| 中国财政分权演进轨迹及其创新路径 |
| 刘卓珺，于长革 2010-08-19 |
| 摘 要： |
新中国成立60多年来，中国财政分权在发展战略调整和经济转型中渐进式演进，财政管理体制实现了从集权到分权、从行政性分权向经济性分权的跨越，走出了一条中国特色的财政分权之路。当然，作为全新的探索与尝试，我国现行财政分权体制并不完善，财政分权改革亟待进一步深化：明辨是非，始终坚持分税制这一正确的改革方向；在坚持渐进式改革的前提下，正确处理好渐进与突变的关系；统筹安排，积极推进相关配套改革。 |
| 关键词： |
财政分权，制度演进，体制创新，配套改革 |
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20世纪70年代末期以来，我国进行了一系列重要的体制变革。这一过程的重要内容之一就是分权，一方面，将计划经济体制下由国家掌握的资源配置权力逐步交给市场，即经济市场化改革；另一方面，在计划经济体制内部实行分权，其核心是财政收支权力在中央与地方之间重新配置，逐步从中央向地方转移，即财政分权改革。从“分灶吃饭”到分级包干，再到分税制，我国财政分权改革适应经济发展战略转变和经济市场化改革的需要，财政管理体制实现了从集权到分权、从行政性分权向经济性分权的跨越，分税分级财政体制框架初步建立，为我国经济长期高速增长提供了强大的激励和动力。
当然，1994年开始实施的分税制改革并不完善，存在两大缺陷：一是改革没有完全到位，省以下根本没有真正进入分税制轨道；二是改革不够彻底，具有较浓厚的过渡性色彩，并且在运行过程中未能及时得以纠正和完善。经过多年的运行实践，这些问题和缺陷日益显露和爆发，并对财政经济运行产生了一系列负面影响。在这种背景下，财政分权改革受到质疑，部分人认为中国情况过于复杂，不宜建立统一的分税制，甚至有些人对分税制予以彻底否定。在此情形下，对我国的财政分权问题进行系统的理论研究和实证分析，结合经济发展与经济转型的实践客观审视我国财政分权改革的演进历程和改革绩效，认真总结经验和教训，结合实际进一步探索深化财政分权改革的正确路径和创新取向，具有重要的现实意义。
尽管从一般意义上来说，中国与西方的财政分权存在一些共性特征，但从财政分权的体制环境、初始动力、法制环境和制度框架等方面来看，中国财政分权与传统财政分权理论及其制度框架存在着较大的差异。因此，采用传统财政分权理论考察中国财政分权问题难以作出正确的分析和科学的评价。鉴于此，运用历史和对比分析的方法，系统考察中国财政分权的演进历程，从中总结有益的、规律性的东西，归纳出中国财政分权的演进特征，进而探索财政分权改革进一步深化的创新取向。
一、财政分权在发展战略调整和经济转型中的渐进式演进
新中国成立60多年来，随着经济发展战略的调整和经济转型的演进，财政管理体制从高度集中、统收统支的集权型体制到财政包干体制，再到分税制的实施，经历了从集权到分权、从行政性分权到经济性分权的跨越，现已初步建立了分税分级财政体制框架。纵观中国财政分权的演进历程，大体可划分为三个阶段。
（一）高度集权型财政管理体制的建立与分权化调整阶段（1949－1979年）
为了迅速恢复和发展经济，尽快自立于世界民族之林，新中国确立了重工业优先发展的赶超战略，试图通过重工业优先发展带动整个工业化进程。重工业是资本密集型产业．重工业的优先发展需要巨额的资金投入和先进的技术装备，而新中国在成立初期资金匮乏，技术装备不足。在这种资源禀赋条件下，为了推动重工业优先发展战略的顺利实施，我国建立了高度集中统一的财政经济体制。
在传统计划经济体制下，整个国民经济的资源配置职能完全由财政部门和计划部门所掌握。其中，计划部门主要负责编制与执行国民经济和社会发展计划以及重要物资的分配；财政部门主要负责国民经济发展所需资金的筹措和运用，按照国家计划分配资金，并监督资金的使用。国家财政除了负责组织财政收入和分配财政支出以外，还要负责监督基本建设、更新改造等全部社会投资的全过程，所有投资项目必须遵守财政规章制度，资金来源主要依靠直接、间接的财政拨款，投资过程中的所有资金运用必须置于国家财政的领导和监督之下。另外，国家财政还肩负着管理国营企业的职责。国营企业实行财政部制定的严格的经济核算制，财务管理直接纳入财政系统，由财政部门直接控制和操作，企业经理人员必须遵守财务管理制度，不能随意更改。
高度集权型财政体制实现了国家对全社会资金的高度控制，成功解决了重工业优先发展战略实施所面临的资金短缺问题，保证了重工业优先发展战略的顺利实施。但是．传统财政经济体制由于过度集权，存在着较严重的信息和监督问题，降低了经济效率，压抑了企业和地方政府的积极性，不利于社会生产力的长期持续发展。在这种背景下，我国从1957年开始尝试对传统财政经济体制进行调整，向地方政府下放了一部分企业和财权，以调动地方的积极性。这次尝试性的财政分权虽然调动了地方发展经济的积极性，促进了地方经济的发展，却造成了地区分割、重复建设等不良后果。因此，我国从1961年开始对国民经济进行调整，财权再度集中统一，从而宣告富有财政分权色彩的财政体制调整以失败而告终。
1961年财权的再度集中适应了当时的经济形势和经济调整的需要，促进了国民经济的迅速恢复与财政经济状况的好转。然而，高度集权的财政体制所固有的信息和监督问题以及企业和地方积极性不高等问题依然存在，并且无法回避，必须采取措施予以化解。因此，在国民经济调整结束并度过难关之后，我国从1969年开始在计划体制框架下对传统财政体制进行了第二次分权化调整。总的来看，第二次财政体制调整在本质、规模、程度上与第一次基本一致，调整内容也没有太大区别，所以与第一次调整相类似，这次传统财政体制调整没有影响高度集中统一的计划经济体制．虽然取得了一些局部效果，但无论从制度变革来看，还是从宏观经济绩效来看，均未取得实质性的成效。
（二）财政包干体制与财政分权的启动与探索阶段（1980－1993年）
随着经济社会的发展，重工业优先发展战略存在的内在矛盾及其对经济发展所造成的不良影响日益显现，到20世纪70年代末期，这一曾经对中国经济发展起过重要作用的经济发展战略，已经逐步成为经济发展的障碍，经济发展战略的转变势在必行。在这种背景下，我国开始了经济发展战略的新的探索，于1987年正式确立了社会主义现代化建设“三步走”的经济发展战略目标和战略步骤，并相应推行了一系列新的战略举措，形成了以“发展才是硬道理”为核心的经济发展观，实现了经济发展战略的全面转变：一是从以总产值的高速增长为主要目标的战略转变为以满足人民的需要为主要目标的战略；二是从重工业单项突出的战略转变为各产业协调而有重点的发展战略；三是以外延增长为主的战略转变为以内涵增长为主的战略；四是从闭关自守的战略转变为对外开放的战略。
推行重工业优先发展的赶超战略需要政府对经济增长过程的强烈干预，这种干预最典型的形式便是形成一套扭曲产品和要素相对价格的宏观政策环境，以便为国家优先发展的重工业提供低成本的增长机会。而新的经济发展战略以提高人民的生活水平为根本目标，注重经济效益，强调在发挥比较优势的前提下实现国民经济协调发展。该战略不仅不需要政府出面对产品和要素的相对价格进行干预，相反，它需要市场机制作用的发挥，要求减少政府对经济的全面干预，赋予企业和地方一定的自主权。这种宏观政策环境是传统经济体制所不具备的，因此，自20世纪70年代末期开始，我国的经济体制改革便从注重市场调节和“放权让利”开始起步。
20世纪70年代末期开始的经济体制改革非常重视扩大企业的生产经营自主权，这对于转换企业经营机制、调动企业的生产积极性至关重要，也取得了良好成效。但是，扩大企业自主权的财政结果却是财政收入中的企业收入项迅速减少。企业收入1978年为571.99亿元，1979年下降为492.90亿元,1980年下降为435.24亿元，1981年进一步下降为353.68亿元。企业收入在财政收入中所占比重也由1978年的51.0%下降为1981年的32.5%。虽然这段时间市场机制的引入使得税收收入相应增加，但其不足以弥补企业收入的下降。税收收入在财政收入中所占比重1980年仅比1978年提高6.4个百分点，而企业收入在财政收入中所占比重却比1978年减少10.9个百分点。其直接结果是1979年、1980年财政连续两年分别出现170.67亿元和127.50亿元的巨额赤字国家财政陷入了连年赤字、调控能力衰减的困境。窘迫的财政困境和巨大的财政压力直接催生了中国财政分权改革。
1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起统一实行“划分收支，分级包干”的新体制，按照行政隶属关系明确划分中央和地方的财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用。实行两步“利改税”后，适应新形势的需要，1985年国家调整了政府间财政分配关系，实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的体制。1988年，国家再次调整政府间财政分配关系，实行了“多种形式包干”的体制。1980～1993年，我国的财政管理体制虽然调整比较频繁，但始终保持了两大特征：一是中央与地方各支各的“灶”，各过各的日子；二是财政包干。因此，这一时期的财政管理体制被统称为财政包干体制。
财政包干体制逐步打破了高度集权的传统财政管理体制框架，实现了中国财政体制从“集权”向“分权”的跨越，不仅对财政体制本身，而且对经济改革与发展产生了重大影响。当然，在财政包干体制下，政府间财政收支范围的划分仍然是按照传统的行政隶属关系进行的，中央与地方政府继续按照企业的行政隶属关系组织财政收入，并安排财政支出，所不同的只是企业由“条条”管理为主转变为“块块”管理为主。也就是说，财政包干体制所实现的财政分级依然停留在行政管理权划分的层面上，所以可称之为“行政性分权”。财政包干体制毕竟只是中国财政分权改革启动后的一种探索性体制，既不规范，也不完善，其自身存在的内在矛盾逐步对经济发展产生了不良影响，导致了重复建设、经济结构失调、地区封锁与市场分割等问题，严重制约了国民经济持续健康发展。随着经济转型的演进，更加规范而完善的财政管理体制取代财政包干体制不可避免。
（三）分税制改革与经济性分权的实现阶段（1994年至今）
财政管理体制作为经济体制的重要组成部分，其体制模式是由经济体制决定的，并随着经济体制的变革而演变。20世纪80年代，财政包干体制是与“计划经济为主、市场调节为辅”以及“公有制基础上的有计划商品经济”模式相适应的财政管理体制。但进入20世纪90年代以后，财政包干体制的弊端及其不良影响进一步显现，并已成为经济社会发展的障碍。1992年10月，党的十四大将社会主义市场经济正式确定为我国经济体制改革的目标模式之后，随着市场经济的全面建构，财政包干体制已明显滞后，客观上要求财政分权改革进一步深化，并建立新的更加规范的财政管理体制与之协调配套。
1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年1月1日开始实施。新体制按照中央与地方政府的事权合理划分各级财政的支出范围，并根据财权与事权相统一的原则明确划分了中央和地方政府的财权，进一步理顺和规范了政府间财政分配关系。分税制改革实施后，国家根据分税制运行情况以及宏观调控的需要，适时对分税制财政体制作了一些调整，包括所得税收入分享改革、出口退税负担机制改革等。截至目前，我国已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的分税分级财政体制基本框架。
同为中国财政分权改革进程中的重要阶段，与财政包干体制相比，分税制改革在财政分权方面实现了重大突破。在分税制财政体制下，根据制度和政策要求，中央与地方政府不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种组织财政收入，中央与地方政府间的收入也是按照税种进行划分。也就是说，分税制财政体制是以市场经济为基础，并按照市场机制的要求运作。该体制的实施标志着我国财政分权正式突破了“行政隶属关系”和“条块分割”的限制，实现了从行政性分权向经济性分权的跨越。
当然，为了保证改革方案顺利出台，1994年分税制改革依然采取了过渡性措施，国务院印发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》仅对中央和以省为代表的地方政府的财政收支范围作了划分，而对省以下各级政府间的财政分配关系未作具体规定，只是要求和希望以省为代表的地方政府自行将分税制改革贯彻落实好，并随着统一市场的发育和完善逐步进入规范化的轨道。但目前的实际情况却是，省以下在分税制改革方向上没有取得实质性进展，包干制和分成制依然盛行，分税制改革没有完全到位。即使中央与省之间的财政分配关系并不完善，为了保证改革方案顺利出台，新体制回避了改革过程中的一些关键问题和矛盾，继续采取了“基数法”和“存量不动、增量调整”的渐进模式，保留了许多财政包干体制痕迹，旧体制在新体制中得到延续，主要表现在以下四个方面：一是政府职能及其在各级政府间的划分不明确，仍然具有浓重的计划经济色彩；二是政府间财权划分不规范，保留了浓重的包干体制痕迹；三是地方财政收支的确定方法不合理，延续了包干体制的弊端；四是转移支付制度不健全，大多沿袭了包干体制的做法。
正是源于上述分税制改革存在的缺陷，致使现行财政体制既不统一（高层级政府间实行的是分税制，越靠近基层，则更倾向于采用包干制和分成制），也不规范（包干制和分成制极具随意性，天然不规范；现行分税制也由于改革不够彻底和相关法制建设滞后而颇具随意性），经过十几年的运行实践，对财政经济运行带来了一系列负面影响，直接导致了两大不良后果：一是直接导致了基层财政困难；二是直接助推了经济的粗放型增长和不平衡发展，
二、中国财政分权的演进特征
传统财政分权理论植根于发达的市场经济，并为之服务。建立在该理论基础之上的西方财政分权体制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出决策方面拥有相当程度的自主权，支出决策和地方预算由地方议会自行审批，无需上级政府批准；二是在最低限度上，地方各级政府拥有2～3个地方税种的税基和税率控制权；三是地方公共支出的大部分由地方税筹措，只有小部分（通常不到1/3）需要依赖上级政府的转移支付；四是政府间支出（事权）划分采取了“中央余权主义”的方法，即除了需要专门列出归属中央的权限外，其余一切权限归属地方；五是地方议会和政府通过选举产生，并对当地居民负责。
回顾中国财政分权的演进历程，不难看出，由于经济和政治制度的差异，西方国家通行的财政分权体制具备的基本要素，中国财政分权多不具备。与西方财政分权体制相比，植根于我国经济、政治、社会和文化制度基础之上的财政分权改革存在许多不同之处，富有鲜明的中国特色，因此，可称之为“中国式财政分权”。概括起来，中国式财政分权主要具有以下典型特征：
（一）经济上的分权和政治上的集权并存
相对于西方国家建立在联邦制基础上的财政分权制度，中国财政分权体制是建立在中央与地方政府委任制基础上的。西方国家的财政分权不仅在经济上分权，而且在政治上也是分权的；而中国仅仅是在经济上分权，在政治上却是高度集权的。其直接导致的结果是：西方国家地方政府官员的选拔机制是民主选举，即对下负责；而中国地方政府官员的选拔机制是由上级政府选拔，即对上负责。传统财政分权理论中的“用手投票”机制在中国难以发挥效应，进而形成了地方政府官员“唯上不唯下”的局面。
（二）中国式财政分权是“自上而下”的供给主导型分权
传统财政分权理论认为，对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口，并且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给各自的选民要比中央政府向全体选民提供任何一致的产出量有效得多。即如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由下级政府提供的效率更高。也就是说，传统的财政分权是“自下而上”的需求诱致型分权。但从我国来看，情况却不同。新中国成立后，我国建立的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，财政收支状况直接影响着国民经济的运行与发展。进入20世纪70年代以后，随着传统财政经济体制弊端的曰益显现，财政收支矛盾日益加剧，直接威胁着经济社会的发展和国家政权的运转。巨大的财政压力直接诱发了经济转型的启动，并使财政体制改革成为经济转型的突破口率先实施。也正是由于上述原因，从1980年开始实行的财政包干体制，到1994年推行的分税制财政体制，我国的财政分权改革均将保证中央政府取得足够的财政资源以及强有力的宏观调控能力作为主要目标，各项改革措施均由中央制定政策，地方负责执行。因此，中国式财政分权是“自上而下”的供给主导型分权。
（三）中国式财政分权不是完全意义上的“分权”
按照地方政府决策的独立程度，财政分权主要包括以下三种类型：一是分散化，即中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门。在这种形式下，地方行政单位或中央部门的分支机构承担提供公共产品和服务的责任，但人员仍受中央的管理和控制：或者地方行政单位对政策执行和项目实施承担责任，但这些单位仍处于中央部门的技术监督之下。这种类型的分权更多地表现为中央对以下各级政府的管理性约束。二是授权，即中央政府将一些政策决定权授予地方政府，地方政府作为中央政府的代理人，代表其执行某些职能。中央以下各级政府（不是作为中央政府的分支）被赋予提供某些服务的责任，但或多或少地受到中央政府的监督，中央政府通常采用财政转移支付的形式为这些服务提供部分或全部资金。三是权力下放，权力下放是最充分的分权形式，地方政府在公共决策、财政筹资和管理等方面具有充分的权力，不仅掌握着执行的权力，而且有决定做什么的权力。在权力下放的情况下，中央以下各级政府被赋予了提供一系列公共服务的责任和通过征收税费为这些服务筹资的权力，这些政府在选择提供服务的种类和水平方面具有较大的自主性。当然，中央政府也可以对其提供一些财政支持。传统财政分权理论所指的财政分权实际上是权力下放，并为西方市场经济国家广泛推行。而我国的财政分权属于分散化或授权的范畴，不是完全意义上的“分权”。作为公共服务的主要提供者，地方政府并不具有关键的决策权。尽管中央政府将许多活动的管理权授予下级政府，却较少下放决策权。例如从税收权限来看，现行分税制财政体制虽然在中央与地方之间划分税种，但包括税收立法权、税收政策制定权和税收征管权在内的税收权限仍然完全集中于中央，地方政府基本没有相关权限。因此，我国现行分税制财政体制是一种主要限于划分税收的分税制，而不是“分权”的分税制。
（四）中国式财政分权的法制基础比较薄弱
传统财政分权理论认为，明确划分各级政府的支出责任和收入来源有利于改善资源的分配效率、促进各地方政府间的财政均等化以及提高地方政府对其辖区内居民的负责程度，因此要求以宪法和其他法律的形式明确政府间财政关系，通过立法对地方财政的自主程度和中央以下各级政府的行政管理相对于中央政府的独立性加以规定。在西方市场经济国家，中央与地方的财政收支划分应属宪法确定的事项，即使宪法没有确定，也应由最高立法机关通过法律予以规范。从财政分权实践来看，有些国家的政府财政收支划分被规定于宪法或宪法性法律文件之中，如《德国基本法》和美国宪法，更多的国家则是宪法中规定总则，而以基本法的形式规定政府间事权具体划分，如韩国的《地方财政法》、《地方税法》以及日本的《地方税法》等。但是在中国，有效的财政分权所需法律框架中的关键要素仍然缺失，中央及地方各级政府的地位和作用以及中央与地方各级政府之间责权的划分等重要问题尚未从法律上予以确定，政府间财政关系的调整基本上都是根据中央的“决定”和“通知”等向下传达并加以执行，缺乏必要的法律规范。在法律约束缺失的情况下，中央政府（委托人）可以单方面改变政府间财政制度安排，以克服信息不对称和委托人与代理人之间存在的目标不一致等代理问题：地方政府也经常会面临使他们的行为违背自身意愿的各种激励，从而使我国政府间财政关系具有相当的不稳定性。
（五）政府行为缺乏来自居民应有的约束和监督
传统财政分权理论认为，由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围。居民的流动性会导致地方政府竞争，一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求提供公共产品和服务，从而在效率上达到帕累托改进的结果。但在中国，长期以来一直实行着限制人口流动的户籍制度和城乡区别对待的政策，人口在地区间自由流动这一“用脚投票”机制发挥作用的前提条件不具备。因此，传统的“用脚投票”机制在中国发挥作用不大，政府的公共服务供给行为受不到居民流动的约束。
三、现行财政分权体制的创新取向
根据上述中西方财政分权理论和实践的对比分析，不难看出，中国财政分权从本国国情出发，立足于社会主义制度的自我完善与发展，大胆改革，走出了一条有中国特色的财政分权之路，积累了宝贵经验。当然，也要清醒地看到，作为全新的探索与尝试，中国式财政分权并不是完美无缺的，许多方面需要客观剖析，在总结成功经验的基础上认真查找问题和不足，并在今后的改革中尽快加以解决。特别是值此财政分权改革进一步深化的关键时期，更要明辨是非，适应新时期经济发展的需要，始终坚持正确的改革方向，创新方式方法，进一步将财政分权改革推向深入。
（一）财政分权改革的进一步深化要明辨是非，始终坚持正确的目标方向
1994年开始实施的分税制财政体制，搭建了中国在市场经济条件下规范中央与地方财政分配关系的基本制度框架，虽然在运行实践中发挥了一系列正面效应，但也逐渐暴露和积累了一些问题，引发了一些怀疑和诘难，有人认为分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜都搞分税制；有人则完全否定了分税制，认为财政分权改革应另辟他途。对此，要予以正确认识。
1994年分税制改革之后，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来，欠发达地区对此反映最为强烈。本来使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配，并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优势所在，但在我国改革实践中却未能体现出来，其根本症结在于省以下一直没有真正实行分税制。1994年之后，由于多种原因，省以下财政体制在分税制方向上没有取得实质性进展，直到目前仍然没有进入分税制轨道。现行财政分配关系中的矛盾和困难（特别是基层财政困难）的根本原因不在于分税制本身，而在于分税制没有得到真正贯彻落实。“事权重心下移、财权重心上移”造成的基层财政困难问题，并不是分税制所引致的，恰恰是省以下各级没有真正进入分税制轨道，而使包干制、分成制等旧体制在实际生活中盛行所造成的。
关于现行分税制财政体制对宏观经济运行所造成的不良影响，特别是对经济不平衡发展所起的助推作用，究其原因主要在于：中国的财政分权改革采取的是一条渐进式道路，“存量不动、增量调整”的改革原则虽然保证了分税制改革的顺利实施，但现行分税制财政体制作为中国财政分权演进历程中的阶段性成果，并不是完善的分税制，仍然具有浓厚的过渡性色彩，既不彻底，也不规范，从而对经济社会发展产生了一些不良影响。也就是说，中国现行分税制存在的缺陷及其不良影响不是源于规范化的分税制财政体制，而是由于中国财政分权改革不到位，分税制不彻底不规范所致。
国际经验和中国的改革实践证明，建立分税分级财政体制的方向和目标是正确的选择，是财政分权改革取得成功的保证。过去的改革坚持正确的方向取得了成功，今后继续深化财政分权改革，加快重要领域和关键环节的改革步伐，还必须坚定不移地坚持分税制财政体制这一正确的改革方向和目标。
（二）财政分权改革的进一步深化要在始终坚持“渐进式”改革之路的前提下，正确处理好渐进与突变的关系
回顾中国财政分权的演进历程，不难看出，中国财政分权改革是渐进化推进的，从计划体制下的高度集权到财政包干体制下的行政性分权，再到分税制下的经济性分权，每一个改革过程均在兼顾旧体制和原有利益格局的基础上进行边际调整和创新，逐步向改革目标迈进。由于制度变迁路径依赖的存在，直接导致了每一项改革的过渡性特征，拉长T制度变迁的链条。同样，为了保证改革方案顺利出台，1994年分税制改革依然采取了“存量不动、增量调整”的“渐进式”改革路径，注重对既得利益的照顾，回避改革过程中的一些矛盾，从而形成了较浓重的过渡色彩和缺陷，并在运行过程中不断显现出来，需要适时通过深化改革加以完善。但在这方面，我国的做法有些滞后。近年来，新型分税制财政体制在运行过程中虽然不断得到调整与完善，包括所得税收入分享改革、出口退税负担机制改革等，但这些改革措施大多局限于小修小补，分税制改革初期为降低改革阻力而采取的过渡性措施未能在新体制运行中得到及时纠正，包括政府间事权与财权配置不合理、转移支付制度不规范和省以下财政体制不完善等，致使分税制改革的深化未能在十几年运行实践中取得突破性进展，引发了一系列问题和矛盾，并对财政经济运行产生了不良影响。
财政分权改革的实践证明，结合中国国情，走“渐进式”改革道路，同时在渐进中审时度势争取可能的突变，是财政分权改革取得成功的战略策略保证。今后财政分权改革的进一步深化要继续把握好这条要领，正确处理好“渐进”与“突变”的关系，渐进中要有突破，突破中也要注意处理好各方面关系，争取平滑过渡，避免大起大落，确保财政分权改革顺利推进。特别是在近一个时期内，财政分权改革要适应经济改革与发展的需要，着眼于建立统一、规范、彻底的分税分级财政体制，对现行分税制进行大幅度调整与完善，不能局限于小修小补，要有大动作，该改革的及时改革，该调整的尽快调整，不能冒进，更不能等待。现阶段的重点是：第一，按照责任与财力相匹配的原则，明确划分政府间的事权与财权；第二，按照财政均衡原则，加快建立规范的财政转移支付制度；第三，配合政府层级调整，积极推进省以下财政体制改革，在全国范围内加快建立统一、规范的中央一省一县三级分税制财政体制。
（三）财政分权改革的进一步深化
要统筹安排，积极推进相关配套改革财政分权改革作为一项复杂的系统工程，不仅直接涉及经济领域方方面面的改革，而且需要政治体制改革与之相配套。特别是在财政分权改革亟需进一步深化的今天，随着各项财政经济体制的调整与完善，与之相适应的政治体制改革却显得有些滞后，制约着财政分权改革的深化与完善，使现行分税制财政体制滋生了一些问题和缺陷。其主要表现在三个方面：一是政府与市场的关系处理不当，政府职能界定不清晰，直接影响了政府间事权的合理划分；二是政府层级改革滞后，过多的政府层级直接制约着政府间财权的合理配置：三是唯GDP至上的政府绩效考评机制驱使地方政府官员唯GDP马首是瞻，而对基本公共服务供给，致使公共产品总量不足，结构失衡。有鉴于此，作为财政分权改革进一步深化的关键配套措施，当前和今后一个时期，中国要加大力度加快推进以转变政府职能、减少政府层级和完善行政管理体制为核心的政治体制改革，为建立统一、彻底、规范的分税分级财政体制创造条件。
财政作为国家参与国民收入分配与再分配的重要工具，作为国家宏观调控的重要手段，处于各种利益分配的焦点上，涉及面广，政策性强，必须始终坚持统筹协调，而协调机制的稳定制度框架，必须按照现代政治文明的基本导向，走向法治化。没有强有力的法制建设作保证，各项改革难以持续深化和巩固其基本制度成果。在推进财政分权改革的过程中，各项改革措施达到一定成熟程度后，要通过法制加以规范，并有机地结合于逐步完善的社会主义市场经济法治化通盘框架。
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