| 农村公共物品供给中的政府职能定位 |
| 张要杰，赵庆兰 2009-06-19 |
| 摘 要： |
为农民提供基本而有保障的公共物品和服务是政府应尽的职责，强化政府在农村公共物品供给中的主体地位和主导作用，加快建设服务型政府，是实现农村基本公共服务均等化的关键所在。当前存在的主要问题是：各级政府的公共支出责权划分不够清晰，供给主体错位、缺位、越位现象普遍存在；农村的基层民主政治建设薄弱，农民在公共物品供给中的参与度严重不足。在社会主义新农村建设过程中，地方政府更需要摆正自己的位置，坚持中央“多予、少取、放活”的方针，坚持“工业反哺农业，城市支持农村”的行为导向，以满足辖区居民公共物品和服务的需求为政策着眼点和落脚点，把地方政府公共服务体系建设与解决“三农”问题紧密结合起来，进一步强化公共服务职能，充分发挥其在农村公共物品供给中的“第一责任人”作用。 |
| 关键词： |
公共物品，政府职能，农村基本公共服务，均等化 |
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国际上的农村公共物品供给主要包括两种模式：一种是以北欧国家为代表的由政府财政支出主导的供给体制，更多地体现了公共物品供给中“公平”因素；一种是以美国为代表的主要采取市场化供给的模式，更多地兼顾了公共物品供给中的“效率”因素。两种供给模式表明两种不同的政府职能定位，前者是“福利国家”的优等生，为居民提供了从摇篮到坟墓的基本公共物品与服务；后者是“自由市场”的佼佼者，经过长期的市场化供给实践，也基本实现了城乡公共服务供给的均等化。我国现阶段的新农村建设，既没有北欧雄厚的人均财力基础，也不具备美国发达的市场经济体制，实现城乡基本公共服务均等化目标，我们只能走中国特色的“第三条道路”。在这一过程中，对政府职能的合理、准确、清晰定位至关重要。
一、实现城乡公共服务均等化目标必须明确政府的职责
为农民提供基本而有保障的公共物品和服务是政府应尽的职责，强化政府在农村公共物品供给中的主体地位和主导作用，加快建设服务型政府，是实现农村基本公共服务均等化的关键所在。当前存在的主要问题是：各级政府的公共支出责权划分不够清晰，供给主体错位、缺位、越位现象普遍存在；农村的基层民主政治建设薄弱，农民在公共物品供给中的参与度严重不足。
我国农村公共物品供给实行政府分级负责制，中央政府和地方政府各负其责，分别提供全国性和地方性公共物品。但在实际操作中，中央政府与地方政府的责权划分不尽合理，突出表现在公共物品供给错位、缺位，事权、财权极不对称。本应由上级政府提供的公共物品却强制下级政府提供，如义务教育、公共卫生、计划生育、公共安全、基础设施等，导致下级政府事权大于财权。受地方财力限制，公共物品不能提供或不能完全提供，致使产品数量不足、质量不高。同时，本应由政府提供的公共物品或由政府与农民共同承担的公共物品成本，却完全由农民承担，造成农民负担沉重。因此，在现行的供给体制下，政府作为农村公共物品提供主体名不副实。
可以说，目前我国农村公共服务领域中出现的问题，主要根源不在于是否具备提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。实践证明，如果没有一个制度化的激励约束机制，公共服务支出不能随经济增长和财政收入的增长而实现同步增长，公共服务的均等化目标就难以实现。从更深层次来看，体制、机制方面不健全的原因还在于，政府没有强化自身的建设与约束，没有真正实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。建立相对公平的公共服务供给体制，目的就是要实现公共资源的优化配置，形成城乡公共服务均衡分配的制度基础，使公共政策能够有效地克服市场经济的缺陷。因此，在利益主体已经多元化的背景下，统筹城乡基本公共服务，积极推进城乡基本公共服务均等化，更需要进一步合理、准确、清晰界定政府在公共物品与服务供给中的责任和权利。
二、中央政府在公共物品和服务供给中的职能定位
由于公共物品具有效用的不可分割性（共同受益或联合经济消费性）、消费的非竞争性和受益的非排他性，使得完全依靠市场机制不能有效地提供公共物品和公共服务。现代公共经济学业已证明，只有通过合法拥有公共权力的政府，再辅之以合理利用市场机制，才能有效地提供公共物品和公共服务，进而满足社会大众对公共物品的多层次、差异化需求。在社会主义新农村建设过程中，为实现上述目标，中央政府作为全国性或跨省（自治区、直辖市）的公共物品和服务供给主体，责无旁贷。
一是法律秩序的构建。现代社会是法治社会，法律秩序如同国防、外交一样属于全国性公共物品，在中央政府的公共服务体系构建中举足轻重、不可或缺。在老百姓的日常生活中，它所起到的维护国家法律的统一、权威、正义和尊严的基础性作用，确保了所有公民在法律面前的一律平等，是社会公共秩序建构的基础和核心。中央政府作为这一公共物品和服务的首要提供者，发挥的正是其固有的基本职能。
二是农村重大基础设施。这些基础设施建设一般具有投资成本高、建设周期长、直接经济效益差、近期效果不明显等特点，但又事关国计民生与宏观经济的发展，搞不好就会形成国民经济发展的“瓶颈”因素。这些重大基础设施通常也是全国性或至少是区域性的公共物品，包括重要的交通干线、通信网络、能源项目、环境设施、水利工程等，主要应由中央政府负责供给。
三是农村公共事业的发展。农村公共事业主要涵盖科教文卫、社会保障、扶贫减灾、公共安全、社会管理等各项事业的发展，是社会主义新农村建设中的重大“软件”设施，需要中央财政持续不断地增加投入、缩小差别、保障供给，以保证在广大的地域范围内“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，形成城乡经济社会发展的一体化新格局，为最终实现城乡基本公共服务均等化创造有利条件。
三、地方政府在公共物品和服务供给中的职能定位
事实上，由于全国性的公共物品数量相对有限，加之地方政府距离居民最近，更容易准确了解公众的公共物品和服务需求，更由于我国分级管理的行政体制，使得大量的与居民生产、生活息息相关的公共物品与服务需要由地方政府负责提供。当前，在社会主义新农村建设过程中，地方政府更需要摆正自己的位置，坚持中央“多予、少取、放活”的方针，坚持“工业反哺农业，城市支持农村”的行为导向，以满足辖区居民公共物品和服务的需求为政策着眼点和落脚点，把地方政府公共服务体系建设与解决“三农”问题紧密结合起来，进一步强化公共服务职能，充分发挥其在农村公共物品供给中的“第一责任人”作用。
第一，落实中央对农业、农村的各项扶持政策。农村税费改革以来，中央加大了强农惠农政策实施力度，尤其是2004年以来的连续六个中央“一号文件”和十七届三中全会的若干重大决定，在关于农业、农村的所有关键领域都给出了具体的政策指向和措施，更凸显出中央政府彻底解决三农问题的信心、决心和勇气。对各级地方政府而言，主要是抓好政策落实，将中央确定的各项惠农措施如粮食直补、农机具购置补贴、良种补贴、最低收购价政策、家电下乡等贯彻到位，使农民群众真正得到实惠。
第二，加强农村公共物品与服务需求调研力度。准确的公共物品与服务需求信息是公共物品供给的前提条件。在新农村建设过程中，面对农村、农民日渐丰富、多元、复合的公共物品与服务需求，地方政府有必要强化需求调研工作，及时准确地把握农民的需求取向与变化，适时提供农民最迫切需要的公共物品与服务，避免公共物品供给中的“过度”（农民不需要或需求不强烈而供给）和“不足”（农民需求强烈但供给滞后）。这两种倾向都是由于需求信息不准确、不完全造成的，都是资源的不合理配置。当然，需求调研工作也并非必须由地方政府直接实施，完全可以委托“市场”进行，以合约的形式“外包”、“招标”、“租借”等都是目前国际上通行的解决办法。
第三，履行好公共物品与服务供给的监管责任。现代公共经济学通常将公共物品的生产produce与提供provide严格区分开来，也就是说，公共物品的供给主体可以只提供公共物品与服务，而不用亲自生产该项公共物品和服务。这一新的供给理念是公共服务市场化发展的必然结果，它有效克服了此前供给主体身兼“生产”和“提供”职能的“二合一”角色的弊端，将“裁判员”与“运动员”职能清晰界定，由此实现了公共物品供给中产权的重新界定和合理分割，达到了公平与效率的兼容。这样一来，地方政府在公共物品供给中的“监管者”角色就突出出来，如何在公共物品供给市场化取向改革中切实履行好自身的监管职责尤为重要。由“全能政府”向“有限政府”的转型固然提高了效率，但由于监管缺位而导向“自由放任”的地方主义则可能在伤害公平的同时一样会损失效率。
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