| 加强金融风险防范的制度建设 |
| 赵杰 2010-01-20 |
| 摘 要： |
经济的持续稳定增长离不开金融的有力支持，但金融风险的失控也会危及经济发展的稳定。文章就加强金融风险防范的制度建设，以提高我国金融风险监管和防范的整体能力进行了思考，指出应加强各监管机构协调和配合，促进统一监管体系的形成；机构应通过建立有效的组织结构来提高内控机制的有效性；金融风险防范应与金融发展保持同步；应把握好对人的培养、任用、监督和评价，夯实风险防范的制度基础。 |
| 关键词： |
金融风险，风险防范，制度建设 |
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改革开放以来，中国金融业取得了长足发展，不仅金融总量快速增加，而且金融结构不断优化，对经济的又好又快发展起到重要的推动作用。作为一个发展中国家，保持经济的持续稳定增长，离不开金融的有力支持，但另一方面，应妥善地处理好金融总量增长与经济增长之间的关系，既要保持金融总量的适度稳定增长，又要避免其在经济发展中出现过度虚拟化和泡沫化，控制金融风险，维护经济和金融稳定。
金融风险严重威胁国家的经济安全。当前，我国在现代金融机构体系、金融市场体系和金融监管体系建设方面还有待健全，金融机构在股权结构、资本实力、资产质量、治理结构和管理机制等方面，尤其是风险防范方面，与先进国家和地区相比存在较大的差距。由于金融风险往往具有突发性和迅速扩散性等特点，一旦爆发，容易对经济发展和社会稳定产生全局性的危害，因此，对金融风险的防范不得不引起高度警惕，且要从全局的角度，加强金融风险防范制度体系建设，提高金融风险防范的整体质量和效率。
本文认为，有效的金融风险防范制度体系应包含以下几个层面。一是监管层面，应形成一个包含银行、证券、保险业在内的统一监管体系；二是机构层面，应着力完善内控制度的有效性；三是动态层面，应掌握金融风险的新特点，并借鉴国外的理论和实践经验，使金融风险防范和金融发展保持同步；四是人的层面，应以人为本，把握好对人的选择、培养、使用、监督和评价，强化自律机制。
一、银行、证券、保险等监管机构协调行动，形成统一的金融监管体系
建立有效的金融监管体系是一国金融健康运行的必要前提，也是更好地保护投资者利益的重要手段。一国选择何种金融监管体系模式或监管体系变迁的路径取决于其经济、金融运行的内外部环境。当今，金融业由分向合之势渐趋明朗，这就需要我们在现有分业监管的基础上，积极创造条件，为统一功能监管创造条件。
（一）监管机构间积极加强协调与配合，形成监管合力
1.强化综合监管力度，不断提高整体监管水平和效率。随着我国金融创新的深入，金融混业经营正在我国悄然展开，各金融领域边界越来越模糊，使得一些金融业务领域难免出现监管交叉和监管真空。因此，一方面，各监管机构应进一步明确各自的监管职责，以消除监管重叠和空白；另一方面，银监会、证监会和保监会应相互协调、相互支持，对部分业务和部分领域实施联合监管和综合监管，充分发挥银、证、保之间有效的政策协调和信息共享机制的作用，通过“三方”的统一标准，联手行动，制定国内、国际预警指标体系，实现非现场监管检查的电子化、规范化，从而在整体上降低监管成本，提高防范和化解金融风险的能力。
2.加强监管机构之间的信息交流与共享。应采取多种措施减少金融监管中存在的信息不对称现象，规范监管信息的收集、整理和传递，扩充监管信息的广度和深度，建立完善的信息共享机制。具体措施包括：一是督促金融机构建立有效的内控制度；二是增强金融机构的透明度，建立健全金融信息披露制度；三是加快金融监管信息系统的网络化建设等。
（二）强化分业监管的有效性，为统一的功能性监管打下基础
一般来说，监管模式服从于金融机构的经营模式，当经营模式改变后，金融监管的模式也会发生相应的变化。如日本，在国内金融机构从分业经营转为混业经营后，监管模式也由分业监管过渡到统一监管。然而，经营模式与监管模式并非都是一一对应的，监管模式并不必然会随着经营模式的趋同而统一化，实行分业经营国家在金融监管上也可能采取统一监管模式，或正好相反。
现阶段，我国已建立了银监会、证监会、保监会分业监管的金融监管组织体系，随着国际上金融业实施混业监管趋势的加强，以及我国加入WTO后与国际金融业的逐步接轨，我国则面临是否应改革现有的分业监管体制，过渡到混业监管的问题。笔者认为，目前我国的金融业国际化与混业经营尚没有发展到必须要采取金融混业监管与之适配的地步，也就是说，应根据我国的具体国情和金融发展阶段，采取合适手段提高当前金融监管效率，其关键在于，应立足现有基础，全力做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上密切协作，强化监管合力，不断提高金融监管有效性，促进金融运行效率。
在此基础上，可逐步考虑建立新的统一监管体制，并为此积极创造条件。然而，统一监管并非是将银监会、保监会和证监会简单地合并，而应考虑试行功能性监管，让业务功能、风险特征相同的金融机构（或业务）尽可能地纳入同一监管机构监管，以使金融机构在同等的监管政策和竞争环境下，健康发展及有序竞争，并使风险得到更好的管控。
二、内控制度的有效性是完善监管机制的重要环节
对金融机构而言，防范金融风险的第一道防线是有效的内部管理。为保证制定的政策和程序得到落实，防止特殊利益团体对决策施加影响，有效的内部控制极其重要。其次，增强全员内控意识也十分重要。内控机制是针对风险提出的，风险意识的不足是金融机构内部控制出现问题的根本原因。因此，商业银行全员都要增强风险意识，树立自控观念。同时在实际工作中坚决贯彻与落实，改变重制度建设轻工作落实的现象。在日常工作中，每位员工都要强化按规章制度办事的观念，不再凭经验工作，使内控机制真正起到防范金融风险的作用。
（－）建立有效的组织结构，为内部控制提供组织支持
应按照业务流程、内控制度的要求，设计金融机构组织体系，建立决策层、管理层、经营层、监督层、保障层的组织结构，各级机构应在各自职责和权限范围内办理业务、行使职权。决策层对内部控制的有效性应进行认真监管，定期与管理层讨论内部控制的问题，及时审查各方提供的报告，督促管理层行为。管理层应制定全面、系统的业务规章制度，以及统一的业务标准与操作程序，并采取措施纠正内部控制中存在的问题。同时，应强化稽核部门在组织体系中的特殊地位和作用，内审部门要全面履行内控综合管理职能，及时发现问题和处理问题，并确保与决策层和管理层的信息通畅，使其了解本单位风险状况。业务部门作为基层单位，应当在工作中坚持标准，发现问题及时上报与纠正。
（二）加强内控的定量分析与过程控制，提高内部控制科技水平
随着金融机构创新步伐加快，新业务品种的不断出现，以及电子信息技术水平的不断提高，金融机构业务的广度与深度进一步增加，这就要求机构能不断创新和完善内控手段。为达到这一目的，金融机构应开发和运用风险量化评估的数学模型，对信用风险、市场风险、流动性风险等各类风险进行持续、实时地监控，对重要业务环节要加大审计力度。
（三）建立健全授权审批制度
金融机构应根据各种业务经营活动性质及功能，建立统一法人管理和法人授权授信为主要特征的内部授权、授信管理制度。各种授权均应以书面形式确认并逐级下达，各项业务均应按业务授权进行审核批准，特别授权业务要经过特别审核批准。合理确定分支机构的授信额度、审批权限，并严格按授权、授信管理。建立垂直领导和相对独立的内部稽核监察体制，对分支机构进行经常性稽核和检查监督，从事后查处违规行为为主转向事前防范为主。
三、金融风险防范应与金融发展保持同步
改革开放30年来，我国初步建立起了包括银行、证券公司和保险公司为主体的较为完整的金融机构体系，对满足社会金融服务需求，提高资源配置效率，促进经济增长起到重要作用。随着金融全球化进程的推进和市场竞争的加剧，尤其是中国经济增长进入新阶段后对金融发展质量要求的提高，当前正处于快速发展之中的中国金融机构还有很多方面需要改善。如何加快金融机构改革步伐，把我国金融机构办成真正的现代金融企业，对于提高中国金融业在国际范围内的整体竞争力、金融风险的防范和化解能力具有重要意义。同时，对于金融监管而言，无论从监管理念以及监管实践都应随之有所转变。
（一）发展多了己化的金融机构体系，满足现代化金融服务需求
在目前的中国金融体系结构中，银行业特别是国有银行比重过高，而证券、保险、信托、租赁等非银行类金融业所占比重偏低。这种金融机构体系结构的不合理使得中国金融业风险高度集中于银行，整个金融业的国际竞争力相对较弱，特别是保险业和证券业的竞争力更弱。由此，发展多元化的金融机构体系，尤其在完善银行业结构的基础上，大力发展非银行金融机构，不仅是满足社会金融服务需求的要求，更是分散金融风险、增强中国金融业国际竞争力的需要。
与此同时，监管部门要把握好适度监管与鼓励创新之间的平衡。这是因为，创新是金融机构的发展动力和生存之本，没有创新，金融机构的持续竞争力就会下降，风险防范也会变成无源之水，失去发展良机，及促进金融机构治理机制完善的作用。虽然，我国金融业仍处于发展的初级阶段，控制风险始终是其重中之重，但一味地加强监管，会使金融机构因担心和顾虑违规受罚而抑制其创新动力。因此，需要金融机构在保持创新动力的前提下，不断发展和完善其风险防范能力，而要达到这一点，除了金融机构自身的努力外，也需要监管部门采取鼓励创新的价值取向。
（二）借鉴海外监管实践，促进监管理念的转变
近来，从西方发达国家的监管实践上看，出现了新的金融监管理念：一是市场约束在整个金融监管中发挥越来越大的作用，市场参与者的监督作用日益突出；二是监管方式方法趋于灵活，监管当局越来越注重借用金融机构内部的力量加强风险防范；三是注重把监管目标与金融机构的内在激励机制有机结合起来，即在引导金融机构有效地实现监管目标的同时，实现自我利益；四是社会外部监管制度化。
结合我国的具体情况，新的金融监管理念应包括以下几方面的内容：一是监管活动应从事后被动处置向事前预警防范转变，变事后监管、被动监管为超前监管和主动监管，防患于未然；二是制定完善的法律、法规，规范监管行为，促进监管活动从行政命令向依法监管转变，减少监管活动的随意性；三是从注重金融机构外部监管向注重金融机构内部控制及加强行业自律转变，实现社会联动监管；四是树立全面风险管理理念，转变控制风险的思路，从目前以防范风险为主的监管模式向支持金融创新与风险防范并重的监管方向转变。
四、把握好对人的选择、培养、使用、监督和评价，是金融风险防范制度体系建设的关键环节
制度用以规范组织活动，而一切组织活动最终由人来实施。因此，人是组织活动中的决定因素，是金融风险防范制度体系建设的关键环节。近些年来，“以人为本”的理念越来越多地被我们用于许多社会领域的实践中，诸如科技要以人为本、教育要以人为本、军事要以人为本等等，在金融领域，我们同样提倡以人为本，注重对人的选择、培养、使用、监督和评价，把激励机制与约束机制结合起来，调动人的积极性，最大限度地发挥个体的潜能，为集体所用，建立起有效的监督、评价体系，保障金融体系安全。
总之，应在制度的制定和实施中充分重视人的因素，把在对人的选择、使用、培养、监督和评价过程中建立起来的法律机制、分权机制、公开机制、激励机制与绩效评估融入到金融风险防范监管体系之中，使人的因素贯穿于金融风险防范的监管机制始终，以人为本，夯实金融风险防范的制度基础。
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