| 加速体系建设分步构筑社会保障三道基本防线 |
| 丁元竹 2009-05-06 |
| 摘 要： |
当前保持经济健康稳定增长，必须加速社会保障体系建设。刺激经济增长，一方面要推动基础设施建设，另一方面要刺激居民消费。完善社会保障体系可以减轻居民负担，实现有效扩大内需的目的。中国二十多年社会保障体系的建设经验为当前加速开展这项工作奠定了坚实的基础。 |
| 关键词： |
体系建设，社会保障，基本防线 |
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一、社会保障体系建设在应对金融危机冲击中的作用
（一）从失业问题入手考虑当前社会保障体系建设问题
截至2008年底美国失业率已经达到7.2%，失去260万个工作岗位，青少年失业率为21%，创过去60年新高，仅次于二战结束时的1945年。同期，加拿大失业率达到6.6%。欧元区2008年11月份失业率由前一个月的7.7%升至7.8%，远高于2007年同期的7.2%。眼下，日本企业纷纷裁员，制造业裁员总数已经超过1万人。
随着经济困难加大，我国就业问题日显突出。一是大批农民工回流。根据中国社科院《社会蓝皮书》，2009年全国提前返乡的农民工将达到400万人。考虑该书出版时间，目前实际回乡人数应在1000万以上。二是部分企业在一定范围内裁员。三是一些国外企业拖欠中国供应商货款直接导致国内供应工厂拖欠工人工资，甚至引发其它问题。四是国内企业也因欠款等问题导致职工拿不到工资。
（二）加速我国社会保障体系建设的紧迫性
同是面临巨大失业压力，其他国家在20世纪已基本建立起社会保障体系，而我国的社会保障体系还比较脆弱。
19世纪末20世纪初，欧洲若干国家开始建立公共福利制度，应对工业革命进程加深带来的诸如失业等社会问题。针对1929年发生的经济大萧条，罗斯福向美国国会提出社会复兴和改革法案。美国大萧条时期实施的许多政策都是临时性的，但其中之一的社会保障却延续至今。美国大萧条时期开启的社会保障制度主要包括：从在职雇员的工资中扣除一部分来支付社会保险，确保退休人员得到月收入，提供失业保险、残疾保险，救助弱势人群。罗斯福之后的其他美国总统都十分重视社会保障体系建设。约翰逊在20世纪60年代逐步完善了医疗卫生、食品券、公共住宅等社会保障制度。日本政府财政从20世纪70年代开始由对教育的大规模投入转向对社会保障投入。韩国在20世纪中后期模仿西方发达国家建立了福利国家体系。
值得注意的是，世界主要国家大都在建立了城镇社会保障体系之后才着手建立专门针对农业人口的社会养老保险制度。丹麦1977年建立农村社会养老保险时，农业人口占总人口的20%。在建立农村社会养老保险的各国中，农业人口比重最大的是波兰，有42%。西德是在1957年建立农村社会养老保险的，当时其农业在国民经济各部门中的产值份额为5.7%，农业劳动力结构份额为13.7%。
改革开放以来，我国社会保障体系建设取得了快速发展，但存在一些突出问题。一是农村社会保障覆盖率大大低于城镇。农村和城镇社会保障的待遇水平相差很大；农村社会管理和服务能力很弱；我国大约有4500万失地农民，其中大多数处在无耕地、无岗位、无社会保障的"三无"状态；大约1.2亿跨地域流动就业农民工的大多数既没有纳入城镇社会保障体系，也缺乏农村社会保障（见《中国劳动保障报》，2007年）。二是体系碎片化。我国从城镇国企改革推进社会保障体系建设，逐步扩展到非正规单位、灵活就业人员、农民工和城市其他居民。制度设计上明显存在差别，制度之间难以衔接，管理统筹层次低，地区性差异大，社会保险基金调剂功能有限，保险关系不能接续。三是近年来各级财政用于社会保障支出绝对值虽逐年增加，但比例略有下降。农村成为社会保障政府财政投入的最薄弱环节。四是社会保障各部门职能分割问题十分突出。社会保障职能分别由劳动保障、民政、卫生、计生等多个部门管理，制度不统一、难以衔接。
二、分步构筑社会保障三道基本防线
短期内，完善特定时期的劳动就业政策，编织广覆盖的社会安全网；长期内，建设无漏洞的社会保障体系。
（一）短期内制定和完善特定时期的劳动就业政策
为救济失业者，日本政府采取四项措施：一是为失业人员提供临时就业机会。二是为失业人员提供住宅。三是为鼓励企业扩大用工，政府给雇用失业人员的企业提供高额补助金。四是为中小企业提供无担保基本贷款，确保中小企业的就业岗位。
本人认为，短期内制定和完善特定时期的劳动就业政策，应包括以下方面：
首先，让现在有工作的人保持工作比创造新工作更有效。因此，面对经济下滑和企业裁员，政府需要通过减免所得税激励企业，协助企业减少裁员。
其次，扩大失业保险资金使用范围，以加大对再就业培训的投入。
再次，进一步明确中央政府和地方政府在倒闭企业员工补偿方面的责任，激励地方政府迅速上报地方经济社会和企业运行情况，避免地方政府因经费原因，不上报或推迟上报，以规避群体性事件发生。当前，农民工比城市下岗职工更容易触发群体性事件。农民工流动性强、不固定，和所工作城市没有牢固的社会关系，会无所顾忌。
最后，推动临时就业，完善灵活就业的社会保障体系。基于当前和今后一个时期，企业为降低成本可能越来越倾向雇用临时性工人。我国台湾地区最近推动临时性、派遣性就业。台湾学者认为如果这种就业形成潮流，政府就应当及早立法保护他们的相关权益，避免企业钻空子，也降低对全日制就业者的冲击。当前韩国最新失业率虽仅3.3%，但背后却隐藏约50%高比例的临时性就业。由于缺乏完善的弹性社会保障体系，韩国劳动力市场的工资和社会福利质量不高。荷兰有非常高比例的非全日制就业群，因为有完善的弹性社会保障体系，其就业者的工资、社会地位、社会福利与全日制员工相差不多。2008年全年，加拿大新增98000份职位，全部都是兼职职位。
（二）短期内动员社会力量，采取多种方式，构筑广覆盖的社会安全网
进入全球经济持续下滑以来，各国、各地区以各种各样的方式应对金融危机带来的社会问题，值得我们借鉴和在实践中进一步探索和创新。这些方式包括：
开展慈善活动。最近我们参观了由三位70岁以上退休老人发起的温州"红日亭施粥摊"。老人们的"事业"得到社区邻居的支持，不断有人为他们送米和钱。喝粥的人有回收废品的、拣垃圾的、装修工人、乞丐、流浪者、寺庙僧人等。喝粥的人最初有几十人，目前近600人。一位当地居民对我们说，今年（2008年）经济不好，好多人失业，年底又到了，如果处理不好，社会治安会成问题。这样的粥摊至少不会让一些人为了一口饭走上犯罪道路。
实行"无薪休假"。面对金融危机，美国大学、工厂甚至医院要求员工"无薪休假"。预算困难的马里兰州政府要求8万工作人员中的6.7万人开始"无薪休假"，州政府称此举可在本财政年度节省大约3400万美元开支。这样的措施是经济衰退时期需求下降时的正常应对，社会上会给予理解。
为失业者发放食品券。如美国联邦政府向穷人和低收入家庭发放食品券，以提供食物补助，受益者很多都是上班的单亲妈妈。美国2008年9月份领取食品券的人达到了3150万。
为失业者建"过年村"。日本民间团体为救助失业者在东京日比谷公园设立一个失业者"过年村"，协助失业者在过年期间暂时渡过难关。因为这期间，政府机关休假，无法提供有关就业、租房等咨询。"过年村"每天提供三餐，接受各界捐赠，有许多志愿者都前来协助煮饭。
应当让更多的人以更多的方式参与应对发展中面临的挑战。政府要善于捕捉、挖掘和引导社会组织、企业和公众的创举。应对失业风险，不能只靠经济发展，更要依靠政府的沟通渠道、社会的信息转递、企业的社会责任、公民的道德勇气等因素，来构筑覆盖广泛的社会安全网。
（三）长期内要建设无漏洞的社会保障体系，推进社会保障制度定型
首先，加速建立水平适度、有效、全覆盖的就业保障模式。扩大有效参保范围，明确责任，完善失业保险基金的收缴、投资和管理体制。把农民工、灵活就业人员的社会保障和福利放在重要位置。
其次，建立城乡一体化和全国统一的最低生活保障制度。形成定型、稳定、综合型的社会救助体系。
再次，城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗体系并轨。将职工医疗保险制度扩展到非农业人口中的所有就业者，医疗保障体系覆盖全民；从制度上实现人人享有养老金，基本养老保险制度的统筹部分实现全国统筹。对现行养老保险制度进行再设计，合理调整现行模式中的部分政策规定，通过设计灵活的缴费率降低社保制度门槛，建立合理的激励机制，扩大养老保险覆盖面。
最后，多渠道筹集资金，体现个人、社会、国家的不同责任。农村以个人缴费为主，政府给予必要的财力支持。财政建立专项基金补贴老年农民。社会保障基本模式以缴费性社会保险为主、福利性项目和商业补充项目为辅，多种方式相结合。实行劳资双方平等分担缴费责任。财政适当补贴没有收入的城镇居民和收入水平较低的农民。支持商业保险作为社会基本保障之外的补充。
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