| 中国进口战略的实施与进口管理体制的改革 |
| 宋泓 2008-07-29 |
| 摘 要： |
中国进口贸易发展已经超越了单纯的“弱势产业保护”阶段，而进入到“安全发展”的新阶段。新的“安全发展”进口战略的实施要求对能源和资源类产品进口实行多元化，加强进口的协调和管理；高技术行业中，在积极扩大进口，改善国际高技术产品贸易环境基础上，更加重视自主创新；放松对劳动密集型和资本密集型产品的进口限制，实现这两类产品自由贸易；以对外直接投资形式，促使低端产业的国际转移，逐步形成海外加工贸易体系，并扩大这类低端产品的进口，改变中国庞大的外向型加工贸易所形成的贸易不平衡规模。 |
| 关键词： |
进口贸易，产业保护，自主创新，自由贸易，对外直接投资，国际转移 |
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中国进口贸易发展已经超越了单纯的“弱势产业保护”阶段，而进入到“安全发展”的新阶段。新的“安全发展”进口战略的实施要求对能源和资源类产品进口实行多元化，加强进口的协调和管理；高技术行业中，在积极扩大进口，改善国际高技术产品贸易环境基础上，更加重视自主创新；放松对劳动密集型和资本密集型产品的进口限制，实现这两类产品自由贸易；以对外直接投资形式，促使低端产业的国际转移，逐步形成海外加工贸易体系，并扩大这类低端产品的进口，改变中国庞大的外向型加工贸易所形成的贸易不平衡规模。
一、中国进口贸易已经发展达到了一个新的阶段
改革开放以来，中国进口规模不断扩大。1978年，中国商品进出口贸易总额206.4亿美元，2007年增长到21738.3亿美元，增长了近104.5倍，其中进口贸易从108.9亿美元，上升到9558.2亿美元，增长了86.77倍。自2003年起，中国连续四年位居世界第三大进口国地位。按照最近几年进口增长的态势来看，中国发展成为仅次于美国的世界第二大进口国指日可待。中国经济的进口依存度也在稳步提高，2007年已经超过30%。
从进口产品的构成和种类来看，长期以来，中国的进口主要集中在生产导向上，最终消费品的进口比例很小。譬如，根据联合国BEC分类所进行的分析显示：在1993－2004年间，最终消费品的进口比例始终不超过中国总进口的8%。这与许多以消费品进口为主的国家截然不同。同时，随着生产需求的扩张以及人民生活水平的提高，中国进口中资源性初级产品以及零部件等中间品的比例越来越高。进口对保障中国国民经济的发展发挥着重要的作用。
比较分析显示，中国一般贸易中的贸易模式表现出明显的劳动密集型倾向：低技术的劳动密集型产品具有很强的比较优势；而在初级产品、资源性产品以及中等技术和高技术产品上均处在比较劣势地位。其中，在高技术中的电子和电气产品、中等技术中的工程性产品以及资源性产品中的非农性矿产资源产品上比较劣势尤其明显。这种贸易结构也具有很强的“发展中国家和地区”的特征－－产业间的贸易比例很高，而产业内的贸易比较少。2004年，基本上是出口支持、进口替代和产业内三分天下的局面（见表1）。
表1：2004年中国贸易分析�基于LALL的分析框架
发展地看，1993到2001或2004年间，中国一般贸易的结构发生了很大的改变：（1）由于国内加工能力的增强以及国内需求的增加，传统的出口创汇产品－－初级产品和资源性产品已经演变为中国的净进口产品。典型的代表是石油。1993年之前，石油出口一直是中国的重要外汇来源，但是，现在却是最主要的进口产品之一。（2）劳动密集型的低技术产业连续多年保持作为中国比较优势产业的态势。（3）中国在中等和高技术产业的出口能力在增强，一些产业最近几年已经开始出现了比较劣势逆转的苗头。
而中国的加工贸易则表现出很强的“发达国家”特征－－在高技术产品以及中等技术产品上表现出很强的比较优势，同时，在初级产品以及资源密集型产品上也具有一定优势；但是，在低技术产品上，则具有比较劣势。
1993到2004年间，中国加工贸易结构经历了两次比较大的变化：（1）1993年时，纺织、服装和鞋类之外的低技术产品－－金属制品，以及中等和高技术产品开始成为中国的主要出口产品；（2）2001年时，以电子和电气产品为主导的高技术产品开始成为中国加工贸易的主体。显然，加入WTO后，新一轮产业IT产业的转移带动了中国这类高技术产品的出口扩张。
中国一般贸易和加工贸易之间具有很强的互补性：在一般贸易中的比较劣势产业中，加工贸易都表现出很强的比较优势－－尤其是在高技术产品和中等技术产品中的工程产品上。这样，综合起来看，中国的比较劣势主要集中在少数中等技术的机械等产品上；在高技术的电子、电气和仪器仪表产业上，由于加工贸易的存在，中国也具有一定的优势；在低技术产品上，中国具有很强的比较优势；在资源型产品以及初级产品上，由于加工能力的增强、国内需求的增加，中国也越来越依靠进口。
总之，中国的进口发展已跨入新的阶段，有非常突出的特点：
第一，进口贸易的重心已越过“保护国内弱势产业”的阶段，进入自由贸易阶段，因此，WTO所倡导的自由贸易原则等等比较适合中国现有的经济发展阶段。这为中国在WTO为代表的多边贸易体制以及世界经济体系中发挥积极作用奠定了坚实的基础。
第二，进口规模和进口依存度都很高，表明整个经济已经深深融入国际经济体系之中。因此，经济发展受到外部经济变化的潜在影响越来越大。保证正常稳定的外部供应、尤其是重要资源性和能源性产品的供应，维护国民经济平稳发展成为进口管理的新挑战。
第三，就对外贸易而言，一个国家的经济发展过程可以划分为这样几个阶段：（1）单纯的殖民贸易：出口原材料和初级产品，进口最终消费品和奢侈品；（2）初级工业化阶段：出口原材料和矿物质，进口机器设备；（3）中级工业化阶段：出口劳动密集型产品，进口机器设备；（4）高级工业化阶段：出口资本和高技术产品，进口原材料和零部件；（5）后工业化阶段：出口关键零部件，进口制成品。
经过改革开放将近30年的发展，中国已经顺利完成了初级工业化（新中国建立到80年代初期之前）、中级工业化（80年代中期到90年代中后期），并达到了高级工业化（90年代中后期至今）阶段，且逐渐向后工业化阶段迈进。现在中国已经成为世界上举足轻重的工业化大国和强国。我们已经走过了“出口创汇－设备进口－国内产业发展”的产业之间相互支持的阶段。这样，开放条件下，海纳百川，集成式的自主创新越来越重要。
因此，中国一方面要继续对弱势产业实施保护和支持，同时，保证资源性产品和初级产品的稳定供应，另一方面，要积极开拓中国低技术产品的出口市场，保证中国比较优势的充分发挥，同时，也要为高技术产品的贸易提供保障（譬如，比较开放透明的贸易环境；突破发达国家的高技术出口限制等）。这样，保障供应、关注劣势产业以及扩大高技术产品进口成为进口贸易、甚或整个经济发展的关键。也正是在这种背景下，我们提出了“安全发展”的进口战略，并建议大刀阔斧地实施与WTO规则相适应的进口管理体制。下面本文将着重分析进口战略的实施以及进口管理体制的改革。
二、“安全发展”进口战略的实施
为了落实中国的“安全发展”进口战略，切实可行的措施非常重要：
1.分步骤、分阶段降低劳动密集型产品的进口关税水平，削减非关税措施约束，并在多边和双边领域中，积极促进劳动密集型产品的贸易自由化。
2.为实现初级产品的进口保障，对能源和矿产品等大宗资源性产品的进口，要加强国内的协调。支持大宗产品进口企业在自愿基础上实施“联合采购，统一谈判”，建立行业组织协调、企业联合对外的谈判模式，增强国际市场定价话语权；推动重要能源资源进口多元化，鼓励企业运用长期合同、控股参股、套期保值等手段，努力规避市场风险；培育建立中国具有较强实力、跨国经营的大型能源资源集团公司，提高资源利用的集中度。同时，要建立和完善重要进口资源储备体系。推动建立国家储备、商业储备和企业义务储备相结合的重要资源储备体系；当前要重点建立国家支持的商业储备制度，进口国内短缺的石油、有色金属、稀有金属和土地密集型农产品，保证资源有效供给，规避市场风险，确保经济安全运行。
同时，将行政、经济手段相结合，鼓励强强联合，增加长期合同比例，减少现货份额，提高资源供给的稳定性；推进国内大宗资源商品期货市场，建立和完善价格发现机制，正面发挥中国因素对市场定价的引导作用；改革境外投资管理体制，加大国家对海外投资的政策性金融支持，切实帮助企业走出去开发资源。
3.对弱势产业的产品进口，积极运用WTO允许的贸易保障措施进行保护。与弱势产业中的国内主要企业保持持续和稳定的联系，随时接受这些企业的反倾销、反补贴和保障措施申诉；加强对弱势产业进口产品的检测和风险防范；对进口来源的重点企业和重点国家要密切监测和关注。
4.高技术产品的进口开拓，既要努力突破西方发达国家对中国高技术出口的管制和限制，实现高技术产品进口的多样化，适当降低这类产品的进口关税，同时更要大力推动和鼓励国内企业和产业的自主创新，逐步实现高技术产品的进口替代。这里要特别注意一点，即便是高技术产品的进口，我们也不是无所限制地进口。作为振兴中国装配制造业努力的一部分，这种进口显然要服从国内企业的技术能力的提高，而不是相反。长远看，我们不可能通过扩大高技术产品的进口来实现装配制造业的振兴；这种做法也绝不是我们振兴装配制造业的初衷。因此，我们要引导和推动企业提高引进技术的质量。通过优惠进口信贷和进口担保等形式，加大对先进适用技术引进的支持力度；完善引进技术的税收政策，调整外国企业向境内转让技术获取的特许权使用费减免所得税的范围，制定引进技术在进口环节完税价格的确定和征税办法，鼓励企业引进专利技术、专有技术和先进管理技术。同时，大力支持对引进技术消化吸收和再创新。设立专项资金，支持对引进先进适用技术的消化吸收和再创新，形成自主知识产权；进一步鼓励跨国公司在华设立研发机构，支持企业赴境外设立研究与开发机构，鼓励国内科研机构、学校、企业等与跨国公司展开技术研发合作，不断提高企业技术开发和创新能力。
5.优化进口结构，适度扩大进口，促进长期贸易平衡的实现。以促进产业结构调整、提升核心竞争力为目标，调整进口关税税率结构，鼓励扩大重大装备关键件、先进技术和设备及国内短缺的资源性商品的进口；通过政策性进口信贷、进口信用保险、进口担保等手段，优化进口结构，为企业提供融资便利。对最不发达国家进一步开放市场，扩大进口商品零关税范围；利用外贸发展基金，加大进口促进的公共信息服务；举办进口商品展览会，拓展进口商品信息平台，为国内外企业创造便利的贸易环境。
6.在第三国建立中国企业分布集中的出口加工区，并以该国的名义出口加工区中生产的产品到其他国家、尤其发达国家市场，是减少贸易盈余，规避目前中国所面临的各种出口限制、减缓贸易摩擦的有效方式之一，但是，海外建立出口加工区，转移中国低端的生产能力，需要注意这样几个问题：
第一，慎重选择东道国。在海外建立出口加工区成败的关键在于选择合适的东道国。而合适东道国需要具备以下两个基本条件：（1）与中国具有比较悠久、比较稳定的政治、经济和外交关系，同时，与西方发达国家的关系良好，最好是与欧盟、美国和日本签订区域贸易协定、或者双边自由贸易协定的世贸成员国。（2）该国政局稳定，有比较成熟的民主体制，或者影响广泛的一党政体：法律体系比较健全，实施积极的对外开放政策；劳动力供应充分，纪律性强，素质较高，成本低；基础设施较好。
第二，在长期友好关系的基础上，与东道国签署双边投资贸易合作框架协议，或与东道国、产品进口国签署三边或多边的投资贸易合作框架协议，将中国在海外建立出口加工区的做法包装在东道国吸引外资的战略中，包装在三边或多边的经济合作框架中。在经济全球化的条件下，引进外资尤其是出口导向型的外资已成为一个国家经济发展的最重要战略之一。中国的对外投资实际上是东道国的外资引进。这是一个事物的两个方面。在此基础上，把中国的贸易风险规避、产业转移型投资转变为东道国的外资引进，把中国的困难变成东道国的发展机遇和条件，真正形成互利共赢局面。避免以我为主，要求在对方建立经济贸易区的咄咄逼人态势。
努力探索三边或多边投资贸易合作的各种形式和各种机遇。如，在联合国针对落后国家的“千年发展规划”名义下，考虑联合美国、欧盟和日本等国家，与某些落后国家一起签署类似于“千年发展多边框架协议”形式的投资和贸易安排，由发达国家提供产品出口的市场便利和优惠安排，中国提供劳动密集型的投资，在落后国家建立出口导向型的加工贸易区，吸引投资，吸纳当地就业，带动当地经济发展，形成多方共赢格局。又譬如，可以选择与欧盟和中国关系都比较密切，有进入欧盟市场优惠安排的落后国家一起，形成欧盟出市场、我们出投资和落后国家出政策的“三方投资贸易安排”的形式，推动中国企业的国际化扩展，减少摩擦，规避风险。
第三，循序渐进，稳步推进。由于劳动力成本低廉，产业结构完备，轻纺产品是中国目前最具竞争力的出口产品之一。并且，这种态势还会维持相当长一段时间。另一方面，客观地讲，受到贸易保护主义限制的轻纺产品在中国该类产品的出口中的比例还不是很高。外部市场对中国出口提供的空间仍然比较大，直接受到限制和约束的生产和出口能力还不是很多。譬如，即便是受到了242段保障机制的限制以及中美、中欧纺织品贸易协定的约束，中国纺织和服装的出口仍然进行快速的扩张。随着242段机制的废除（2008年12月底），中国出口市场还会不断扩大。综合以上因素，中国目前产业转移的对象和规模，应该首先以受限生产和出口能力为限度，并逐步推进。
中国劳动力的成本在不断提升，人民币也处在长期的升值过程中。因此，这种做法不仅可以减轻中国的出口贸易摩擦，长远来看，还可以促使中国产业结构的调整，为以后的产业转移做准备。同时，循序推进也会减弱对东道国和产品进口国的冲击和压力。
7.建立进口产品监测预警体系，时刻关注重点产品、重点地区和重点企业的进口变化。
三、建立符合WTO规则的进口管理体制
进口战略的实施需要进口管理体制的保障。同时，伴随着进口规模的不断扩大，中国进口管理的手段和政策越来越多地受到国际规则的约束。另一方面，也应该看到：随着中国产业竞争能力的提高，我们也越来越能适应、甚或越来越需要WTO规则和多边贸易体制。加入WTO以后，中国的贸易政策运用必须符合WTO的相关规定和协议。
（一）WTO所倡导的进口管理体制
WTO及其前身GATT所倡导的进口管理体制建立在坚实的自由贸易理论基础上。国际贸易理论已证明：（1）自由贸易，由于可以促使经济资源的有效配置、促进竞争以及技术创新的实现等，从而可以促使一个国家福利水平的大幅度提高。反之，贸易保护则会导致扭曲和效率水平的降低。但是，现实的情况是：几乎所有的国家都建立了自己的关税保护体系。这样，走向自由贸易的过程并不平坦。并且，从相对封闭状态走向自由贸易的过程会导致调整成本。如何防范和降低这种调整成本就成为几乎每一个国家所面临的共同问题。（2）市场机制驱使下的国际自由贸易还有可能给人类带来许多其他危害或风险。譬如，环境破坏、对人类健康以及公众卫生等的危害以及国家安全的损害等。同时，进口依存度增加后，整个经济也更容易受外部经济波动的冲击；强烈的进口竞争还会扼杀国内幼稚产业的发展，等等。为防止这些不良后果的发生，需要对国际贸易进行必要的管理。（3）由于市场经济中，政府干预以及市场扭曲的存在，因此，公平贸易的原则也很重要。但是，对于什么是公平贸易，国际学术界存在很大争议。这不仅存在于市场经济与非市场经济之间，而且在市场经济国家内部也由于各国政府在管理的方式、对不同产业以及其他经济领域干涉程度的不同而表现出很大的不同。（4）国际贸易理论还证明：在由多个国家和地区组成的世界市场上，如果没有国际协调，单个国家的贸易政策倾向选择贸易保护，即：所谓的“囚徒困境”。但是，国际协调机构的存在却可以大大改变这种局面，促使多边自由贸易体制的不断扩展和深化。二战之后的GATT以及随后的WTO的存在正是起了这样的作用。
针对以上四个方面的问题，GATT和WTO所代表的多边贸易体制分别建立起了不同的应对机制：（1）促进成员有序、渐进调整，防范进口对国内产业激烈冲击的保障措施。（2）针对环境和安全影响的一般性例外条例。（3）维护公平贸易的反倾销反补贴条例。（4）最后是完善的多边贸易争端解决机制，保证国际规则的约束力。
因此，在GATT和WTO所倡导的国际贸易规则下，缔约方或成员进口管理的基本政策思路是这样的，即：在非歧视性（最惠国和国民待遇）、透明性和互惠性的原则基础上，通过多边谈判方式，逐渐推进自由贸易，并积极营造全球自由贸易的公平环境。在本国产业受到严重损害时，可以采取“两反一保”措施进行限制，并实现多边贸易争端的妥善解决。
在追求自由和公平贸易的同时，WTO以及它所代表的多边贸易体制也允许成员在国家安全（GATT21条）、国家主权（GATT20条）以及外部平衡（GATT12条和18条）受到冲击时，可以偏离自由和公平贸易的原则，并采取进口限制措施。
（二）中国已经初步建立起了符合WTO规则的进口管理体制
加入WTO意味着中国进口管理体制必须符合WTO规则，并和国际接轨。为此，加入WTO前后，中国已经对国内各种经济政策、规则和法规进行了大规模的清理和修改，并制定了许多新的规则和法规。
与此相对应，中国的贸易管理和政策制定部门也进行了比较大的调整。譬如，专门成立了WTO司和公平贸易司，国家的部委也进行了大调整。目前，符合WTO规则的贸易体制、尤其是进口管、理体制已经初步建立起来。
1、贸易救济体系已经建立
2001年11月26日，在加入WTO初期，中国就适时颁布了反倾销、反补贴和保障措施三部法律，并于2004年进行了修订。在此基础上，中国建立比较完善的“两反一保”贸易救济体系。现在中国已经成为WTO中运用反倾销和反补贴最多的成员之一。譬如，2000年1月1日到2007年6月30日，中国共发起138起反倾销调查，最终采取反倾销措施的97起，未采取措施的41起。
2、符合WTO要求的进口管理体系的建立
加入世界贸易组织以来，按照新形势的要求，在深入研究WTO有关规则、借鉴其他国家成功经验的基础上，中国陆续制订、颁布了《货物进口指定经营管理办法》、《货物进口许可证管理办法》等规章，建立了较完备的进口管理体系。
3、货物自动进口许可体系的建立
随着关税水平的降低以及进口配额等非关税措施应用范围的缩小，根据WTO的《进口许可程序协定》，2005年中国制定和颁布了《货物自动进口许可管理办法》，建立了较完备的自动进口许可体系。
（三）未来进口管理的主要政策空间来源在于灵活运用WTO的一般例外（GATT20）和国家安全（GATT21条）条款
加入WTO后，WTO规则的存在，一方面，为中国企业和产业的贸易提供了比较透明的、可以预测的经营环境；另一方面，也对中国贸易和产业政策的制定和实施附加了种种限制。譬如，新的经济政策都要符合WTO的基本原则，即：非歧视原则、透明性原则、更开放原则、公平贸易原则和促进发展原则；同时，也要符合中国的WTO承诺。否则，任何一项贸易和国内政策的出台都会招致WTO成员的投诉。
从其他发达和发展中国家成员的经验来看，WTO允许的例外条款可以充分利用。这主要集中在GATT20和21条。其中，GATT20条是指一般例外。它包括：公共道德；人类、动物或植物生命与健康的保护；金银贸易；海关实施；垄断法（反托拉斯）；专利商标与版权；防止有质量缺陷的做法；禁止囚犯劳动的产品；保护国家财宝；保护自然资源；实施某项已达成的商品协议；由于供应短缺而实施的出口限制；旨在实施价格稳定项目而限制出口。这些措施中的大多数可能被认为是属于政府的一般“警察权”或“健康与福利权”。因此，第20条承认了主权国家的重要性，即：它能够采取行动，促进上述目标的实现，尽管这种行动会与国际贸易的各种义务相冲突。而GATT第21条则是指国家安全。
尽管在GATT的历史上，只有很少的案例是引用GATT第20和21条的，直接由于这些条款实施而造成的贸易限制和贸易争端的情况更是少见，但是，这些条款却成为WTO成员、尤其是发达成员国内立法的主要根据。因此，这些条款的作用并不存在于实际发生的、基于这些条款的贸易纠纷，而是基于这些条款所进行的贸易立法，基于这些贸易立法所采取的贸易程序和措施。这里我们以美国为例来说明这一点。
“9·11"以后，2002年5月，美国基于国家安全的考虑，提出了“反对恐怖主义的贸易伙伴”（Customs-Trade Partnership Against Terrorism，C-TPAT）倡议，并于2005年3月正式生效。在该倡议下，新的安全指导方针开始实行：商人们自己根据C-TPAT安全指导方针对自己的供应链进行比较全面的评估。参加该项目的商人必须向美国国土安全部下的海关和边境保护局（CBP）提供他们的货车、司机、货轮、供应商和供货途径等相关信息。作为交换，C-TPAT的参加者可以享受少被CBP检查的优待。到2005年8月，共有9400家美国公司，400多家墨西哥的制造商参加了该倡议。类似的倡议还有2002年1月美国宣布的“集装箱安全倡议”（CSI）（TPR，USA，2006，P25-29）。
虽然，这些倡议的实施到现在为止还没有引发贸易纠纷，也没有WTO成员对这些倡议进行挑战。但是，作为一种程序、一种贸易立法或倡议，它们的影响和作用却远远大于我们从贸易纠纷中所解读到的内容。
根据联合国贸易与发展会议的最新研究报告，随着关税水平的不断削减，以人身健康、人身安全和环境保护为目的的非关税措施－－技术措施越来越成为进口管理的主要手段。譬如，1994－2004年间，受到这些技术措施影响和限制的关税税则的比例从31.9%增加到84.8%。另外一项研究也显示，自1995年WTO成立以来，在向WTO通报的所有贸易政策变化中，其中，由TBTs（技术贸易壁垒）和SPS（卫生检疫）措施为代表的技术措施就占了55%的比例（Files and Lejarrage,2005）。而这些技术措施所依据的，正是WTO中的第20条例外条款。
进口管理措施上的这种变化显示，进口管理在越来越“技术化”，传统的关税、进口许可和配额等直接的管理方式已退居次席。因此，各个部门之间的协调越来越重要。
（四）改革现有进口管理体制
中国进口管理中存在的主要问题是：（1）偏重防范进口对比较劣势产业的冲击。新中国成立尤其是改革开放以来，我们一直在努力建立独立、完整的国民经济体系。因此，对于进口对于国内产业的冲击关注较多。（2）在“出口创汇－－设备进口－－国内生产”的战略下，一方面，我们更多地关注出口促进，另一方面，严格限制进口，控制外汇的使用。这样，我们的进口管理体制高度行政化：关税水平很高，非关税措施庞杂，配额、许可和行政审批等等手续复杂。（3）从总量上看，中国地大物博，资源丰富。进口管理中很少关注矿产等初级产品的进口保障问题，也没有形成一套有效的保障重要矿产进口供应，并防范相关进口风险的机制。（4）管理权限分散，部门之间的相互协调困难。中国目前对某些敏感商品的进口实行多头管理，由国务院相关部门各司其职，分头管理。由于在管理理念、评判标准和关注侧重点方面不尽一致，实践中往往出现对同一事项（如某一特定商品是否应当允许进口）形成不同判断的局面，给进口管理造成一定障碍。
从进口战略实施的角度来看，进口管理体制迫切需要改革：首先，管理体制的重心应从防范进口对弱势产业的冲击到保障原材料以及矿产品的供应上转变；其次，简化进口管理的程序，有效协调各个部门之间的管理，甚或统一进口管理权限。
另外，在双边和多边贸易领域，我们需要团结其他国家反对少数国家和少数企业对重要矿产品的供应垄断和控制，加强反垄断力度，保障矿产品供应的市场透明和稳定。同时，在高技术产品领域中，要将知识产权保护与高技术产品的出口管制相挂钩进行谈判和管理。坚决反对发达国家一方面要求我们保护知识产权，另一方面又对高技术产品对我们的出口进行歧视性管制的做法，促进高技术产品的自由贸易。
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