| 公共财政向民生倾斜的保障机制构建 |
| 童大龙 2008-12-18 |
| 摘 要： |
本文认为，公共财政向民生倾斜、加大对民生领域投入是构建和谐社会的必然选择。从远期看，公共财政体制改革和政策调整有利于建立和谐社会这一终极目标的实现，要比以前任何时期更多地关注民生，实现由“公共财政”向“民生财政”的演进；近期要以“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”为目标，着力解决和改善民生问题，加快建立有利于社会和谐的公共财政保障机制。 |
| 关键词： |
和谐社会，公共财政，民生财政 ，保障机制，政策选择 |
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党的十七大突出强调了加快推进以改善民生为重点的社会建设对构建和谐社会所具有的重要意义，在改善民生方面提出的“五有”目标要求，并提出了战略目标和具体要求。公共财政与民生问题密切相关，如何准确把握民生内涵，从财政体制改革和政策制定上找到支持民生的支撑点，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，加大对改善民生的投入力度，既是完善公共财政体系建设又是加快构建社会主义和谐社会迫切而又现实的课题。
一、公共财政向民生倾斜的理论依据
（一）某些民生项目具有准公共产品特征
准公共产品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质。准公共产品具体包括两种不同类型：一类是具有非竞争性但同时具有排他性；另一类是由外部效应引起的。在民生项目中，例如国民教育、公共卫生与基本医疗卫生服务、社会保障、劳动就业和生态环境保护等，这些项目具有较强的正的外部效应，属于准公共产品。从经济效率的角度看，无论是正的外部效应还是负的外部效应都会导致某些活动的过度或不足，造成资源配置的低效率，此时，政府的供给与财政的介入符合优化资源配置效率的要求。对于产生外部经济的行为主体来说，政府一般通过采取一些鼓励性措施，使其获得部分补偿，从而弥补市场失灵。
美国财政学家哈维?S?罗森在分析外部效应时，提出了“正的外部效应一般会导致一种活动提供不足，而补贴和税收可以解决这个问题，但必须注意避免滥用补贴”的观点。福利经济学家庇古也提出通过税收优惠或财政补贴来解决外部效应的观点。从理论讲，准公共产品可采取公共提供方式或市场提供方式，也可以采取混合提供方式。但在实践中，对于具有外部效应的第二类准公共产品提供方式的决定，一般取决于外部效应的大小。当外部效应较大时，可视为纯公共产品，采取公共提供方式。因此，政府要承担起那些具有明显正的外部效应的民生项目支出责任，比如国民教育、公共卫生与基本医疗卫生服务、社会保障、劳动就业和生态环境保护等。
（二）财政的公共性特征要求公共财政向民生倾斜
首先，财政的公共性决定了公共财政的基本目的是提供公共服务和满足公共需要的财力，即保证那种通过市场机制难以有效解决资源配置的领域，能够获得充分的财力保证，例如教育、就业、社会保障等民生领域。其次，财政的公共性特征意味着财政不是只为某一经济主体充分服务的财政，而是为所有市场活动主体提供一视同仁服务的财政，这就要求财政政策要向满足公共需要或提供公共服务倾斜。再次，由于政府职能决定财政职能，公共财政是与公共服务型政府相对应的一种财政模式。而当前我国正在实现政府职能转换，已明确提出要由管理型、全能型政府向建设公共服务型政府转变，由此公共财政制度建设和优化也就必然成为公共服务型政府建设的重要前提和内容。
（三）社会主义生产目的决定了保障民生是财政政策的出发点
生产的目的决定于生产资料所有制的性质。在社会主义制度下，生产资料公有制的建立，使劳动人民成为生产资料的主人，生产出来的产品归劳动人民所有和享用，这就决定了社会主义生产目的在于最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活需要。由于满足人民需要的资源和财富总是有限的，要使有限的资源和财富尽可能的满足人们的需要，必须对有限的资源和财富进行有效的配置。由于市场失灵是一种常态，市场机制只能有效率的提供具有排他性和竞争性的私人产品和私人服务，满足社会成员的私人需要。对于社会成员的公共需要则无法有效充分满足，而公共需要和公共服务又是必不可少的。因此，就只能由某种非市场机制来满足，在我国就是财政机制。
（四）公平正义目标和福利最大化原则要求居民大致均等地享受民生
“福利经济学之父”庇古根据边际效用基数论提出两个基本的福利命题：国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。他认为经济福利在相当大的程度上取决于国民收入的数量和国民收入在社会成员之间的分配情况。因此，要增加经济福利，一方面要发展经济、增加国民收入总量；另一方面要以均等化为目标，实现公平收入分配，消除国民收入分配的不均等。由于边际效用是递减的，穷人收入增加所带来的效用要大于富人等量收入所减少的效用，因此，收入在不同收入群体之间的分配公平会导致经济福利总量的增加。阿马蒂亚?森认为，创造福利的并不是商品本身，而是它带来的那些机会和活动，这些机会和活动是建立在个人能力基础上的。
由于人们所拥有或继承生产要素的现实差别，必然带来人与人之间收入分配和财富分布上的差距。从公平正义的社会目标和福利经济学的“福利最大化”原则要求看，需要通过发挥公共财政的调节功能对社会财富进行再分配，实现一定程度上的结果公平，从而间接地实现福利最大化和公平正义的人类目标。因此，必须将包括教育、就业、养老和住房等在内的民生事项纳入公共财政整体框架，以求搭建起公共财政与民生两者之间的“互通桥梁”，使我们有一个大致均等地享受教育、国民健康与就业等基本民生的制度。这样，国民的福利水平就会明显提高，社会也将变得安康、稳定与和谐。
二、构建公共财政向民生倾斜的保障机制
（一）设计思路
在构建和谐社会的进程中，要力图达到公共财政政策的合理调整与和谐社会进程的有机统一。由于和谐社会的建立需要重点解决民生问题，而民生问题的解决则依赖公共财政更多地向民生倾斜，因此，财政政策的选择要以人为本，体现广大人民群众的利益，特别是社会弱势群体的利益，真正体现为民理财的民生财政原则。
目前，我国经济属于一种比较特殊的处于转轨时期的市场经济。作为这一关键阶段重要经济调控手段之一的财政政策，在解决民生问题和构建和谐社会中有着特殊的作用，其政策取向理应作相应的调整。从远期看，公共财政体制改革和政策调整都要有利于建立社会主义和谐社会这一终极目标的实现，要比以前任何时期更多地关注民生，实现由“公共财政”向“民生财政”演进；近期要以“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”为目标，从政府收入和支出两方面入手发挥财政在改善民生方面的作用，遵循多支和少收两条基本线索，将教育、就业、社会保障、住房改革、公共卫生和收入分配等民生问题纳入制度框架进行整体设计，不断优化财政支出结构，完善公共财政体系，加大对民生投入的力度，着力解决和改善民生问题，加快建立有利于社会和谐的公共财政保障机制。
（二）政策选择
坚持以人为本，以完善公共财政体系为目标，树立民生财政理念。公共财政是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。公共财政要求政府在民众的决策和监督下服务于社会全体成员，以满足民众的偏好为己任。而民众的偏好主要是由稀缺性决定的，对于绝大多数民众来说，基本公共物品和公共服务是很稀缺的。这就要求我们坚持以人为本，按照公共财政的要求调整和优化财政支出结构，将财政支出的重点转向教育、社会保障、公共卫生与基本医疗服务、环境保护、公共安全和公共基础设施等民生领域，树立民生财政理念，建立向民生倾斜的公共财政保障机制。要坚持经济和财政优先发展原则，坚持民生为重原则，坚持重点突出原则，坚持量力而行原则。
优化财政支出结构，不断提升民生支出比重，着力解决民生问题。坚持财政资金向社会事业倾斜。加大对教育事业的投入力度，保障教育事业优先发展。加大投入与深化改革并重，保障公共卫生事业发展。积极繁荣文体、科技事业。另外，还要建立科技投入稳定增长机制，保障重大科技项目经费足额及时。
坚持财政资金向困难群体倾斜。促进完善社会保障体系，加大社会保障投入力度，按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则尽快建立覆盖城乡居民的社会保障制度。大力支持并加快建立健全廉租住房制度，帮助解决城市低收入家庭住房困难。加大弱势群众帮扶力度。坚持经常性救助与临时救济相结合，筹集资金实行社会化发放，按月或按季直达个人账户。健全城乡低保、社会救济、优抚等弱势困难求助体系，探索建立帮扶长效机制。贯彻落实“就业促进法”，继续支持实施积极的就业政策。
坚持财政资金向“三农”倾斜。坚持把支持“三农”作为预算安排和财政工作的重点，突出加强农业基础，促进农业发展和农民增收，扎实推进社会主义新农村建设。积极发挥财政政策和资金的引导作用，调动社会各方面增加“三农”投入的积极性；进一步调整财政支农资金结构，从农民最关心、最期盼、受益最大的事抓起，以新农村建设、农业综合开发、农村公益事业为切入点，大力支持发展农村经济，促进农民持续增收，改善农村整体面貌，提高农民生活质量；严格管理支农资金，加大支农资金的检查力度，严格执行支农政策，确保支农资金管理规范和安全，把农民群众的好事办好、实事办实。
完善财政体制，规范转移支付制度，实现基本公共服务均等化。当前，我国城乡之间、地区之间经济社会发展不协调，公共产品和公共服务差距大，必须扩大公共产品和公共服务的覆盖范围。特别要注意缩小和消除以往存在于地区之间、城市和农村之间的差别待遇。要优化公共产品和公共服务基本均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。
完善财政体制，应当进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。由于各类公共服务具有不同的性质和特点，各级政府承担的事权责任，也应有所区别。
以实现基本公共服务均等化为目标，完善和规范转移支付制度。转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段。逐步取消税收返还，将其并入一般转移支付形式。要科学界定专项转移支付的标准，控制其准入的条件和规模，增加一般性转移支付规模，保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致。试行纵向转移与横向转移相结合的模式。尽快在均等化转移支付中引入因素法，将地方政府的教育和公共卫生等基本公共产品服务经费作为基本因素引入均等化转移支付，确保不同地区获得水平大致相等的基本公共服务。
参考文献：
1.陈共.财政学（第四版）[M].中国人民大学出版社，2004
2.张馨.公共财政论纲[M].经济科学出版社，1999
3.安体富.完善公共财政制度逐步实现公共服务均等化[J].东北师大学报，2007（03）
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