| 城乡公共服务一体化的价值导向与制度构建 |
| 吴业苗 2011-10-18 |
| 摘 要： |
城乡公共服务一体化是和谐社会建设和城乡统筹发展的内在要求，其核心内容和首要价值导向是维护社会正义、实现社会公平。我国既往的城乡公共服务有失公允，国家包揽了城市所有的公共服务，农村公共服务却要农民自己承担。因此，城乡公共服务一体化的构建，一要纠正农村公共服务的不公正制度安排，二要制定具体的惠及农村社会的措施，并最终消除农村公共服务的盲区和灰色地带。 |
| 关键词： |
城乡公共服务，公共管理，一体化，制度建设 |
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改革开放以来，我国逐年增加公共服务的投入，城乡公共服务水平都有较大幅度的提高，但城乡公共服务的差距仍较明显。城乡统筹发展应当以城乡公共服务一体化为突破口，逐步将公共服务建设的重点向农村倾斜。城乡公共服务一体化涉及农村的公共设施、社会保障、文化体育、医疗卫生、环境保护和劳动就业等诸多方面，需要有与之相应的制度建构。
一、城乡公共服务一体化的价值导向
政治制度的核心内容和首要价值导向是维护社会正义、实现社会公平。城乡公共服务一体化是政府分配资源的一项公共政策，它“不仅是社会公正的重要内容，也是保障社会公正的重要手段”，直接关系到农民的社会地位和政治权利，政府应该给予他们与市民等值的公共服务保障。约翰·罗尔斯的“公平的正义理论”认为，社会制度的首要价值是正义，而“正义的首要问题是社会的基本结构，即用来分配公民基本权利和义务”。在城乡公共服务一体化上，制度的价值取向首先应该以公平为第一准则，即让最大多数人实现最大幸福；其次，如果社会出现不平等，就必须把它限制在一定范围内，使社会利益分配做到最小受惠者得到最大利益。穆勒的功利主义正义观和罗尔斯的自由主义正义观都认为，制度必须平等、公正地对待每一个社会成员，如果资源有限，不能实行“按需分配”，或不能保证每一个人“结果平等”，那就应优先保证处于社会劣势地位或最不利者的最大利益。
城乡公共服务一体化是社会公平和社会正义在社会领域的具体实践，是一场根本性的制度创新过程。针对我国城乡公共服务的现实差距，制度的“公平”价值要突出：政府对城乡公共服务一体化的安排要始终贯彻公平、正义的理念，给予城乡每一个服务对象均等的发展机会和均等的资源分配，使他们人人都能获得基本的公共服务待遇；政府要在今后的工作中以一体化为导向，矫正重城市轻农村的错误政策偏向，切实支持农村公共服务；政府对城乡公共服务一体化负有不可推卸的责任，一体化是代表正义和公平的公权对公民福利做出的基本承诺，“就像宪法确认公民的基本权利或自由一样，具有底线保障的意义”，“在社会贫富差距拉大、社会公正严重缺失的历史背景下重新寻求政府责任的底线，让政府在这个底线的边界上重新担负起其应有的责任”；城乡公共服务一体化，不是搞平均主义，也不是要求城乡所有的公共服务一样化，而是要政府“托一个底”把农村基本公共服务托起来，逐步实现城乡全面一体化。
因此，城乡公共服务一体化要特别强调政府职责及其相关的制度建设。美国政治学家亨廷顿说，“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱的政府，而且是一个坏的政府”。农村公共服务千头万绪，牵涉方方面面，制度建设尤为重要：其一，要为城乡公共服务一体化构建一个实现平台，把系列建设行动上升至制度层面，并提高农村基本公共服务的水平和普及率；其二，要坚决遏制城乡公共服务上的“马太效应”，不能任由农村公共服务越来越差；其三，要与经济发展相适应，城乡公共服务一体化中的公平正义是历史性的、相对性的，始终与经济结构相联系，“决不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”。由于我国农村经济社会发展差距大，各地城乡间公共服务的状况也不尽相同，因此推进城乡公共服务一体化也应该有所区别，既要体现公平、正义的价值理念，更要有本地的特色。
二、我国城乡公共服务制度的演进脉络
我国城乡二元结构由来已久，公共服务在较长时间内呈城乡分化的状态：国家制度设计的思路是先城镇后农村、先工业后农业、先市民后农民，公共事业的建设重点始终在城市。这种制度设计与安排不仅导致农村公共服务被边缘化，造成城乡间基本公共服务的资源占有、服务能力及供给水平的差距，也造成城乡居民民生权益及享有的公共服务权益严重失衡，致使农村公共服务长期处于停滞甚至倒退状况，并逐渐演变为社会公平问题。
上个世纪50年代，全国农村先后开展了土地改革、农业合作化、人民公社化运动，政府除了组织动员大批农民恢复、兴修农村水利工程和整理、改造低产农田外，还积极发展农村文化教育事业，农村的公共服务得到了较快的发展。人民公社时期，农村公共产品与公共服务按照“社队自力更生为主，国家支援为辅”的原则进行。人民公社是“政社合一”的组织，既是一个政治实体，又是一个经济组织，有权从社队收入中优先提取一定的公积金和公益金发展农村公共事业。公积金和公益金是人民公社时期公共产品与公共服务的主要资金来源，初期从社队总收入中分别提取5%和1%为公积金和公益金，后因农村公共事业发展需要，提取分别提高至10%和3%。公积金和公益金部分地解决了农田基础设施建设和农村社会保障等生产和生活问题，体现了社会主义集体制度的优越性，但公积金和公益金是社队农民集体收入的一部分，与其说是集体力量供给农村公共产品与公共服务，还不如说是农民自己出资解决他们共同面临的生存和发展问题。
国家发展农村公共事业主要以财政补助的形式出现，如：农田水利改造与建设方面，凡是社队有能力自己负担的，国家不予补助，国家只部分补助资金困难的社队；植树造林方面，国家重点扶持造林任务重、投资数量大、自有力量确有困难的社队，一般单位植树造林和个人植树造林，国家不予补助；教育方面，教育部门主办的农村中小学经费以国家拨款为主，社队集体办学以公社社有资金、杂费收入和勤工俭学收入为主，国家只给予一定的补助；医疗卫生方面，社办卫生院依靠公社集体力量，国家给予必要补助，农村合作医疗由大队统筹全体农民的医疗费用，国家财政只安排合作医疗补助费，用于培训医务人员的经费开支和支持穷队举办合作医疗；文化事业方面，实行“社办公助”，以公社社有资金为主，国家预算给予适当补助；抚恤和社会救济方面，除国家预算安排经费外，公社必须自行安排一部分社会救济和社办敬老院等福利事业的经费。
此外，农村小型水库、沟渠、道路的修建，甚至农村中小学、医院建设等都需要农民提供劳动力，国家一般不支付劳动报酬，全都由社队自己解决。社队通过增加工分总数，降低工分值的方式弥补这方面的人力成本。人民公社时期的这种以劳动力代替资本的办法行之有效，一是社队是政社合一的集体组织，农民的个人利益必须无条件地服从于国家利益和集体利益，上级政府可以无代价地征用农村劳动力，由之生成的费用全由社队集体经济消化；二是农民把发展农村公共事业当作建设社会主义新农村的一部分，视为农民自己的事情，认为出勤出力是天经地义的，自然不能与国家讨价还价；三是农民的“革命热情”不断被国家政治运动激发，每当国家想在农村推行某项公共事业时，国家政治总是随之追加一定的政治宣传、政治动员以提高农民的政治觉悟和思想认识，经过政治熏陶的农民，便把参与农村公共事业视为“政治革命”的一部分，不敢扯后腿，更不敢有抵制行动。此番制度安排，国家把发展农村公共事业交给了农民，国家财政支持的力度很少，甚至还从农村和农民身上抽取巨额农业利润。
不难看出，人民公社时期的农村公共服务供给主要是社队集体自行安排的，国家财政补助非常有限，且补助远远低于国家从工农产品“剪刀差”中得到的利润；农户具有高度同质性，需求差异小，大多数公共服务都是根据政府集中统一的布置安排，农民不能根据自己的需要进行选择；从社队集体收入中提取公益金与公积金从事农村公共事业，优先保障了农村公共事业发展，虽然这种方式加重了农民负担，但由于它具有隐形、间接的特点，农民一般感觉不到自身利益受损。
由农村集体经济承担农村公共产品和公共服务供给的状况在1978年后的一段时间里仍没有改变。农村家庭联产承包责任制后，农村集体“散了”，其利益为一家一户的生产经营所肢解，政府想让单个农民参与农村公共事业就比较困难。于是，农村公共产品和公共服务的发展陷入困境，一些地方仅有的公共产品因无钱维修、无人过问而逐渐破败，农村公共服务也随之萧条。对此，政府及时调整了农村公共产品与公共服务政策。1984年《宪法》在乡镇政府的职能中明确指出：乡镇政府要领导本乡镇的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作。1998年的《村民委员会组织法》规定：村委会的基本职能和任务是办理本村的公共事务和公益事业；调解民间纠纷，促进村民团结、家庭和睦；协助人民政府和公安机关维护社会治安，维护良好的社会秩序和生产秩序；向人民政府反映村民的意见、要求和建议。《宪法》和《组织法》的规定，实际上赋予了乡镇和村提供公共产品和公共服务的全部责任。可是，多数乡镇财政状况差，只能维持其公务人员和事业单位人员的工资，还有一些乡镇甚至连人员工资都要靠借债维持，根本没有财力发展农村公共事业。农村公共事业如何发展？制度设计出两条路径，一是乡镇政府选择“三提”（村提留公益金、公积金和管理费）、“五统”（乡统筹办学、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设）以及“两工”（义务工和积累工）的形式供给农村公共产品与公共服务；二是因农村发展对公共服务有更高、更多的要求，乡镇政府普遍选择制度外方式，即“一事一收费”（包括收费、摊派、集资等）方式获取收入，以解决农村公共产品与公共服务资金缺口。这两条路径的后果是，农村出现了名目繁多的收费项目，如教育附加费、道路建设费、水利建设费等，农村的费多于税、大于税，农民因之背上了沉重的税费包袱。农民对通过集资、收费和摊派发展农村公共服务怨声载道，这促使了国家的农村税费制度改革。
进入新世纪，国家实施了农业税改革并最终废除了农业税，一方面剥离了农村公共服务与“三提”、“五统”和“两工”的资金和劳动力依赖关系，另一方面设置“一事一议”制度解决农村公共产品与公共服务问题。“一事一议”是指农村税费改革后，村级范围内的每件公益性建设事业的筹资筹劳必须通过村民民主表决的方式来进行，即遵循“量力而行、群众受益，民主决策、上限控制、定向使用、财务公开”的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定农村公共产品和公共服务的项目。农村税费改革减轻了农民负担，但公共事业发展的任务非常重，“一事一议”难以胜任，它“不过是现阶段农村公共服务与公益事业建设的无奈选择”。虽然一些村庄借“一事一议”兴办了一些公共服务项目，缓解了国家与地方财政的矛盾，并为国家政治进入农村找到了一个比较好的切人点，但因农村社会人员流动频繁，“一事一议”在很多地方出现了“事难议、议难决、决难行”的尴尬，而且由于“一事一议”的筹资有上限控制，一般每年每个村民最多不超过15-20元。“一事一议”只能解燃眉之急，不能从根本上解决农村公共产品和公共服务的供给问题。
从上述分析可以看出，国家对农村公共服务的输入非常有限，无论是人民公社时期还是家庭承包制后，包括农村税费改革后的几年，虽然农村公共产品与公共服务的供给形式有所改变，但乡镇政府主导和农民自己负担一直没有改变，这与城市的情况截然不同。1958年国家颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，把住居在城市和农村的人以非农业户口和农业户口区别开来。随后，国家又推出与户口制度配套的就业制度、食品供应制度、社会保障制度、住房制度等，给予城市人各种优惠待遇，如公费医疗、养老保障、粮食补贴、就业安排等。国家把城市人的生、老、病、死、衣、食、住、行等都包了下来，而农村人的生产、生活只能自力更生，也没有养老等社会保障。不仅如此，国家的统购统销政策和工农产品“剪刀差”还“掠夺”农村“剩余”。1950-1994年，国家仅工农产品“剪刀差”一项即从农业上抽取2万亿元利润；1978-2001年，农业和乡镇企业税金由54亿元增加到2594亿元，年均增长20.3%，而国家财政支农比重由1978年的13.4%下降到2001年的8%；1985年后，财政资金从农村净流出量快速增加，仅2001年农村资金通过财政渠道就净流出1078亿元。国家“多提少予”的政策安排，使农村公共建设资金捉襟见肘，造成了城乡“国民待遇”的天壤之别。可见，我国城乡公共服务差距主要是由制度不公正、不公平所致。
十六大以来，中央加大了对农村公共服务的投入，并把完善农村基础教育体系、建立农村社会保障制度“作为新时期公共服务制度变革的重心”。这一制度转变最明显的标志是2005年中共中央、国务院合发的《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》。《意见》首次提出扶持“三农”的“两减免、三补贴”的政策，即减免农民的农业税、取消烟草以外的农业特产税，实行种粮直接补贴、良种补贴和大型机械农具购置补贴。十七大后，中央促进城乡基本公共服务的均衡发展的指向更加鲜明，财政支持凸显对农村公共事业建设的倾斜。但我国公共服务体制仍是一种城市优先发展的体制，如城镇居民和农村居民的基本医疗卫生服务方式不同，城镇有城镇职工基本医疗保障制度和城镇居民基本医疗保险制度，而农村建立的仅是新型农村合作医疗制度，城乡居民享有的基本医疗卫生服务的内容、范围和标准存在明显差别。再如，城市居民失业有失业救济制度给予免费培训、推荐工作和失业保障金等，而农村也有大量失地、失业与失去生活来源的农民，却很少有制度上的安排。城乡公共服务二元体制还在延续，无论是公共服务的范围还是公共服务的质量，农村都大大落后于城市，非均衡或非均等性问题仍很严重。
三、构建城乡公共服务一体化的要求
从1950年代后的城乡公共服务制度演进上我们不难看出，我国城乡公共服务鸿沟是由国家制度累进而成的。制度之所以做出如此安排，是因为建国初期新中国的工业一穷二白，有限的建设资金必须用来快速恢复和发展工业，增强国家实力，以应对敌对势力对新生政权的威胁。毛泽东称这种“不得已”发展战略为“大仁政”，如果不优先保证城市、工业的发展，那是“要毁灭中国”、“要亡党亡国”。但当国家外部形势好转并进行全面的社会主义建设时，国家不仅没有及时纠正城乡不公正政策，反而还强化城乡分离，如国家相继出台系列政策限制农民向城市流动，不准他们从事非农产业；倡导农村人扎根农村，多种粮食，多收粮食，支援国家现代化建设；国家对农村实行“少予、多取、管制”的政策更加规范，更加严格，农村、农民更难得到国家提供的公共服务。在这种制度环境下，社队便成了农村公共产品与公共服务的天经地义的供给者。现在城乡二元结构、城乡分立的公共服务已经成为城乡经济社会协调发展的瓶颈。国家对农村公共服务的欠账太多，如何才能补上城乡公共服务体系的漏洞，并让农村人尽快享有与城市人等值的公共服务，便成为当前城乡一体化的焦点所在。本文认为，城乡公共服务一体化直接或间接地依赖于相关政策制度的支持，政策制度因素是城乡公共服务一体化的核心因素，惟有通过制度建设与完善才能弥补城乡公共服务体系的漏洞。
（一）制度要促进城乡融合
早在19世纪，英国学者霍华德在《明日的田园城市》中就指出了城乡融合与一体化的意义，他说，“城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望，新的生活，新的文明”。当今，世界上一些工业化国家已经实现了城乡一体化，城乡几乎没有差距，凡是城市拥有的公共产品与公共服务农村都有，在发达国家和地区，农民的人均收入甚至超过市民，农民生活水平高于市民。
工业化国家城乡一体化不是先天筑成的，而是沿着“乡育城市一城乡分离一城乡对立一城乡联系一城乡融合“的路径发展起来的。我国已经经历了乡育城市、城乡分离、城乡对立三个阶段，目前正处于由城乡联系向城乡融合阶段迈进。鉴于此，制度设计与安排要顺应城乡一体化这一趋势的要求，弥合城乡关系，增强城乡交流与互动，逐步消除城乡不公正；实施优先惠泽农民的社会福利、社会保障等政策，尽快让农民享有与市民等值的保障；让农民拥有更广阔的活动空间，鼓励他们自由流动、自由选择职业；把国家公共事业建设的重点放在农村，不断增加其对道路、水利、农田改造等公共事业的财政投入。
（二）制度要保证公正
制度公正是指“社会在进行制度设计、制度选择、制度实施、制度创新和制度评价过程中要遵循社会公正原则”。城乡公共服务一体化的制度实施与创新必须以社会公正作为首选要素。这是因为理论上，城乡公共服务一体化是实现社会公正和构建和谐社会的途径，制度安排必须贯彻公共性和公正性价值导向，惟如此，城乡公共服务一体化制度才算是一种“道德的制度”；实践上，东部沿海经济发达地区，如昆山市的城乡一体化经验显示，“在推进城乡一体化过程中，公平机制的建立可以起到事半功倍的作用，它是城乡一体化建设的目标，也是推进器”。
就城乡公共服务而言，制度不公正主要体现在城乡基本公共服务资源占有、服务条件和服务能力的差距上，制度给予城市、市民的公共服务多且全面，而制度在农村公共服务供给上严重缺位，不仅国家给的资源与服务少，而且还加重了农民负担。因此，城乡公共服务一体化对制度公正的要求，一要制定同一制度、同一标准和相同待遇，“使公共服务最基本的设施和条件大体均等，不能有太大的差距，以保证供给能力、供给水平及人们实际消费水准的均等化”；二要摒除一切不公平和歧视性的政策与制度，从城乡公共服务一体化体制上保障并实现服务对象的“广覆盖”与服务水准的“均等化”，使在不同地区和任何条件下农村人都能享受与市民大体均等的基本公共服务；三要使公共服务的普惠政策向农村倾斜，这不仅是国家加快弥补农村公共服务亏欠的需要，更重要的在于“三农”问题是我党工作的重中之重，优先、着重解决“三农”问题，本身就是一种公正。
（三）制度要优先保证城乡基本公共服务一体化
尽管我国城乡社会经济发展严重不平衡，短期内要实现全面的城乡公共服务一体化有一定的难度，但城乡公共服务的制度设计与政策安排必须以一体化为主导理念，全面实施并最终实现城乡公共服务一体化。
我国城乡公共服务的差异是多方面的，制度在短期内解决城乡所有差异是不现实的。有效的制度设计应该先逐步消除城乡公共服务的二元分立，构建城乡一体化公共服务体制，重点推进基本公共服务等值化，如基本医疗保险制度、最低生活保障制度、基本养老保险制度和社会救济制度等，再解决公共服务的内容和服务对象覆盖面问题，最终使城乡居民都享有等值的公共服务。这就是说，面对诸多公共服务内容，一个有效的城乡公共服务一体化制度应该把着力点放在农民基本的公共服务上，尽可能地保护社会和社会上的每个人，使其“不受其他独立社会的侵害”、“不受社会上任何其他人的侵害或压迫”；待基本公共服务水平普遍提高并实现城乡一体化后，制度再逐步解决人们更高层次的公共服务需求。根据我国城乡公共服务的实际状况和十七大以及十七届三中全会的要求，我国城乡公共服务一体化的制度要把农村文化、农村教育、农村医疗卫生、农村社会保障、农村基础设施建设、农村扶贫开发、农村减灾防灾、农村社会管理等八个方面的公共事业作为建设重点，要优先保障这八个方面的一体化。
四、结语
由于城乡公共服务一体化是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的基本方略，与之相应的制度建设除了要消除我国城乡公共服务不合理的制度安排外，还要坚持公正的价值理念，从基本公共服务着手逐步促进城乡融合与公共服务一体化。由此来看，城乡公共服务一体化制度的构建，不仅要注意城乡公共服务一体化系统内的制度需求与制度供给之间的公正问题，更要重视农村基础设施建设服务、社会保障服务、健康卫生服务、教育培训服务、文化娱乐服务、社会管理服务等协调发展问题，从而保证国家的强农惠农政策在新农村建设和农村城镇化建设中发挥更大的作用。
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