| 两次积极财政政策的比较、评价及建议 |
| 段炳德 2009-05-27 |
| 摘 要： |
上一轮财政政策的实施是在怎样促进国民经济快速、稳定、健康发展的目标上下工夫；目前，科学发展、均衡发展的观念已经深入人心，转变经济发展方式成为重要的政策取向。时隔十年之后，我国财政政策工具更加丰富，2008年11月份开始推出经济刺激计划，运用的政策工具包括：扩大公共投资和实行结构性减税，减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费能力。积极财政政策应该发挥政府投资的乘数效应，“挤入”民间资本与民间消费，而不是“挤出”民间投资与消费；借应对国际金融危机的机会，推进非公经济发展，对民营经济和非公经济给予更多的发展机会，鼓励民营经济做大做强。 |
| 关键词： |
积极财政政策，分析比较，政策工具，结构性减税，公共投资 |
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为应对1997年爆发的亚洲金融危机，我国于1998年开始实施积极的财政政策。1998－2004年，长期建设国债共发行9100亿元，截至2004年年末，七年累计实际安排国债项目资金8643亿元，具体投向包括：农林水利和生态建设2596亿元，占比为30%；交通通信基础设施建设1711亿元，占比为19．8%；城市基础设施建设1317亿元，占比为5%；中央直属储备粮库建设352亿元，占比为4．1%；环境保护投资312亿元，占比为3．6%；公检法设施建设180亿元，占比为2．1%。这是第一次积极财政政策。
从2008年11月份开始，新一轮积极财政政策开始走上舞台。本轮积极财政政策包括五个重要投向：第一，扩大政府公共投资；第二，税费改革与结构性减税；第三，提高低收入群体收入，促进消费；第四，保障和改善民生；第五，支持科技创新和节能减排。本次积极财政政策的初期资金投入总规模约4万亿元，包括从2008年10月到2010年底，中央拟增加政府公共投资1．18万亿元左右以及其带动的地方和社会投资。中央政府新增1．18万亿元投资，包括2008年10月后增加投资1040亿元，2009年增加4875亿元，2010年预计增加5885亿元。4万亿元里面不包括减税约5000亿元和医改投入8500亿元。
一、两次积极财政政策的比较
首先，具有相似的国际经济背景和实施内容，主要表现在：
同样遭受国际金融危机的冲击。1997年7月2日，以泰国宣布泰铢与美元脱钩为标志，亚洲金融危机爆发，其后，引发了一系列冲击。1998年上半年，我国出口增速逐月放慢，上半年出口增长7．6%，与1997年同期相比增幅回落18．6个百分点。
2008年，由美国次贷危机引发的国际金融危机迅速蔓延。从2008年10月份起，国际金融危机冲击我国进出口形势，出口增速逐月下降。伴随外需急剧减少，经济增速趋缓，迫切要求扩大内需，拉动经济走出下滑的泥淖。
都提出扩大内需的要求，重视基础设施建设和公共投资。在同样面临外需减少的情况下，扩大内需成为两次积极财政政策实施的共同着力点。1998年，开始每年发行1000亿元的长期建设国债用于扩大投资，确定六大支出重点。加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设；扩大城市环保和垃圾处理、供水、供暖、供气、城市道路和绿化等；建设250亿公斤仓容的国家储备粮库；实施农村电网改造和建设工程；扩大经济适用住宅建设规模等。
2009年中央政府公共投资安排中，铁路、公路、机场等重大基础设施建设和城市电网改造投资2100亿元；廉租住房、棚户区改造等保障性住房建设投资4000亿元；农村水电路气房等民生工程和基建以及灾后恢复重建，分别为3700亿元和1万亿元投资规模。力求通过扩大内需拉动经济增长。
把发行国债作为重要的政策支持手段且都遭遇天灾。1998－2004年我国累计发行国债9100亿元。1998年债务依存度（债务占财政支出的比率）已达到40%以上，中央财政的债务依存度已达到73．95%。2009年安排中央财政赤字7500亿元，加上代地方发行的2000亿债券，全国财政赤字达到9500亿元。我国2009年的赤字率接近3%，国债负担率（国债占GDP的比率）接近20%。
都在经济危机冲击年份遭受重大自然灾害。1998年的洪涝灾害，中央财政拨付救灾支出130亿元。2008年的南方冰冻灾害和5·12汶川大地震，使国民经济遭受重大损失，人员出现重大伤亡。天灾与经济危机给中国经济带来双重挑战。2009年灾后重建的预算安排达到10000亿元。
其次，由国内经济环境和经济实力差异导致政策投向和工具的不同。具体表现在：
1．国内经济环境呈现“慢刹车”与“急刹车”的差异。
1996年我国经济软着陆，经济增速连年下降。通货紧缩迹象明显，1996年5月到1998年的两年多时间里，中央银行先后七次降低存贷款利率，并在1998年初取消国有商业银行的贷款限额控制，降低准备金率。实施宽松的货币政策并没有起到明显效果。国企改革进入攻坚阶段，企业连续多年亏损，出现了大量“下岗分流”人员，失业压力增大。同时，金融体系非常脆弱。1998年经济增速的放缓呈现“慢刹车”的特征。
2008年之前，我国的国内经济处于高速发展态势。国企改革取得重要成效，金融部门更加稳健。我国金融部门在金融危机中虽然也有损失，但是总体影响不大。2008年之前GDP连续高增长，2004－2007年，经济增速都在10%以上。2008年受到国际金融危机的冲击，第四季度GDP仅增长6%，全年增长9%。货币政策方面，2008年年初还面临通货膨胀的强大压力，我国实施从紧的货币政策，下半年物价指数持续下降。种种迹象表明，2008年下半年以来，我国经济增速的放缓呈现“急刹车”的特征。
2．两次政策分处不同的发展阶段。
1998年我国人均GDP只有821美元，经济总体实力还处于相对较弱的阶段，GDP总值仅达到84402亿元。其后，我国人均GDP于2001年跃上1000美元台阶，2006年达到2000美元，2008年达到3000美元以上，经济与社会发展进入新的阶段。经济社会结构发生重大转型与变化，面临经济结构调整和消费结构升级。卫生、教育、就业等指标发生积极变化。同时也将面临更大的资源与环境压力。
另外，发展阶段的差异导致指导理念的不同。上一轮财政政策的实施是在怎样促进国民经济快速、稳定、健康发展的目标上下工夫；目前，科学发展、均衡发展的观念已经深入人心，转变经济发展方式成为重要的政策取向。
3．政府财力差异悬殊。
1998年中央政府的税收压力非常大，当年全国税收收入9093亿元（根据税务总局网站数据）；1996－1997年分别刚刚跨过7000亿和8000亿元的门槛。
2001－2008年，我国税收一直呈两位数字高速增长。全国税收年收入在2001年、2003年、2004年、2005年、2007年分别突破15000亿元、20000亿元、25000亿元、30000亿元和45000亿元大关。税收增收额在2001年、2003年分别超过2500亿元、3400亿元，2004年和2005年连续超过5000亿元。2006年增收额达到6770亿元，而2007增收11813亿元。经过连续几年的税收超常规增长，2008年我国财政收入达到61317亿人民币，是1998年的近7倍。我国的积极财政政策拥有了充足的弹药。
4．政策重心向民生、三农和促进发展方式转变倾斜。
1998年开始实施的积极财政政策主要的投向是基础设施建设，包括交通通讯设施、农林水利和生态保护、城市基础设施等。
2008年开始实施的积极财政政策的投向除了基础设施建设以外，更加突出了民生支出、三农支出以及促进发展方式转变的支出三个方面。民生支出是指与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化方面的支出的汇总，2009年安排的民生支出达到7284．63亿元。教育、医疗、社保投入，将为亿万家庭带来保障，增加民生投入，将间接拉动消费增长。2009年，中央财政用于“三农”方面的支出安排合计7161．4亿元。促进发展方式转变方面，中央财政安排科学技术支出1461．03亿元，增加297．74亿元，增长25．6%；促进企业加快技术改造和技术进步，安排200亿元技改贴息资金。增加节能减排投入，安排资金495亿元。
5．减税与扩大支出结合，政策工具更加丰富。
一般来说，积极财政政策也就是扩张性的财政政策，它包括扩张性的财政支出和减税政策。如美国应对本次金融危机的经济刺激方案，最大比例的部分是减税。我国1998年开始实施的积极财政政策，通过发行国债支持的财政支出是主要的政策工具，形式较为单一。
时隔十年，我国财政政策工具更加丰富，2008年11月份开始推出经济刺激计划，运用的政策工具包括：扩大公共投资和实行结构性减税，减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费能力。2009年将减轻企业和居民负担约5000亿元。根据有关研究机构对我国税收乘数的估算，减税将直接带动中国经济增长1个百分点。另外，我国的积极财政政策还包括贴息、减费、增支、投资、国债、转移支付等若干财政政策工具组合。
总之，与1998年相比，目前我国的总体经济实力不可与其同日而语，刺激经济发展，我们拥有了更多的底气。
二、对两次积极财政政策的评价
上一轮积极财政政策中存在的六大问题，主要是：
存在短期政策长期化问题。从1998年8月，积极财政政策方案获得人大批准后算起，到2005年3月5日，温家宝总理在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时强调实施稳健的财政政策为止，积极财政政策一共实施7年的时间。在经济出现转折时，因为后续工程需要和部门利益等问题，积极财政政策难以淡出。经济增长形成对财政政策的依赖。
财政资金使用与管理中的问题。在积极财政政策实施中，存在层层截留、挪用问题，据相关估计，约有20%的国债资金不能到位。国债项目缺少科学论证，配套资金不足。有些地方对于项目立项、可行性、投资效益、偿债能力等问题缺乏足够的科学论证，因而在项目建设过程中出现预算不足、项目缺位问题。
利益地方化与部门化问题。1998－2004年实施的积极财政政策力度大、时间长，已经形成了和积极财政政策密切联系的利益集团，包括一些机构、行业和地区。项目的审批权导致了寻租问题的产生。政策实施后期，政策退出受到相关利益部门的制约。
投资体制的弊端。财政国债投资偏重政府计划调节，投资项目由地方各级向上申报，上级政府主管部门逐级审批，国债投资还需要地方配套资金以及银行配套贷款，投资体制有重新向行政投资体制复归的趋势。
挤出民间投资。上一轮的积极财政政策对调动民间投资的作用有限，没有充分发挥市场机制的作用。几年来，主要靠发行国债、扩大公共投资拉动经济增长。政策实施后期，在一定程度上挤出民间借贷能力和民间投资及消费。
债务风险累积。1998－2002年，我国的赤字率（赤字占GDP的比率）从1．2%上升到3．0%，国债负担率（国债占GDP的比率）从10%上升到18．1%。赤字率接近欧盟的警戒线标准。中央债务依存度一度高达70%以上。
对新一轮积极财政政策的初步认识如下：
我国新一轮的积极财政政策行动快、力度大。2008年11月5日，为应对国际金融危机，国务院常务会议推出促增长、扩内需的十项措施，包括基础设施建设、保障性安居工程等，总规模达到4万亿元。做到了出手快、出拳重。
经济刺激政策符合我国现状及发展阶段。我国的经济社会发展还存在收入差距过大，城乡、地区发展不平衡等问题。在广大农村和落后地区，基础设施的欠账较多，因此，在经济下滑之时，扩大公共投资用于基础设施建设，既可以拉动经济，又可以弥补基础设施的欠账。经济方案中长短期效应得到有效结合。基础设施投资会在短期内拉动增长；而三农投入、加强医疗保障、教育培训、改善管理组织能力、改善经济结构、提高技术与制度创新能力，会为长期增长奠定基础。另外，8500亿元的医改投资不在4万亿元的篮子内，医保体系的改进将提高我国经济的长期竞争力。对教育培训的投入相对不足，对投资项目的可行性论证不详、不细、不透而仓促上马是实施新一轮积极财政政策中需要重视的主要问题。
三、政策建议
（一）坚持财政政策的公共性。
为应对金融危机实施积极财政政策，扩大政府投资，最终是要拉动民间投资与民间消费，活跃市场经济。1998年，我国提出建设公共财政框架。公共财政体制是与市场经济相辅相成的财政体制，要确保市场可以做到的，政府不越俎代庖；市场失灵的地方，政府不缺位。实施积极财政政策，公共财政的重心依然是满足就业、医疗、养老、居住、基础设施建设等公共需求，着力解决社会保障问题等。
（二）加强财政政策与货币政策的协调。
从资金供求的角度来看，在资金需求加大而资金供给不变的情况下，大规模发行国债会引起利率的上升。因此，积极的财政政策与适度宽松的货币政策相结合，通过适度降低利率，降低投资的融资成本，为扩大公共投资创造条件。鼓励金融企业参与到经济复苏计划中来，在风险可控的范围内，积极调整对企业的借贷政策，带动民间投资。支持中小企业融资，扩大就业水平。
（三）激发市场主体的积极性，发挥市场机制作用。
充分发挥市场在资源配置中的基础作用，充分调动市场主体的积极性，通过补贴、担保等方式调动企业参与经济建设项目的积极性。积极财政政策应该发挥政府投资的乘数效应，“挤入”民间资本与民间消费，而不是“挤出”民间投资与消费。借应对国际金融危机的机会，推进非公经济发展，对民营经济和非公经济给予更多的发展机会，鼓励民营经济做大做强。
（四）重视经济结构的调整。
在结构调整方面下工夫，在促进创新方面下力气，实施中小企业减负。我国已经步入人均GDP超过3000美元的新的发展阶段，第三产业尤其是现代服务业面临快速发展，服务业能够容纳大量的就业人口。为促进经济平衡发展，对服务业的政策支持力度应该加大。推进企业战略调整与兼并重组，重视培育新能源产业等新的增长点。
（五）加大对教育培训的投入。
经济危机中，教育培训的重要性更加突出。教育是提升人们谋生技能的重要手段。一段时期以来，我国宏观经济的症结是，居民储蓄比例高居不下，出口依存度过高，农民工的收入持续偏低。根源在于大量的劳动人口缺乏良好的教育与培训，出口产品停留在低层次加工的阶段。增加教育培训方面的投入，将提高人口素质，更重要的是提高劳动力的素质，加快我国劳动生产率的提升，弥补收入差距扩大的鸿沟，夯实经济发展的基础。
（六）做好财政风险防范。
虽然我国财力有了巨大的增长，但是也要防范政策风险，包括债务风险和项目风险等。从国际经验来看，国债负担率（国债余额占GDP的比率）在60%的警戒线之下，赤字率不超过3%，是安全的。我国2009年财政赤字预算安排9500亿元，已经接近3%的国际警戒线，国债发行余额占GDP的20%。同时，要防止项目投资效果出现偏差，产生企业风险与银行风险，形成新的银行坏账，最后由政府财政兜底。防止地方债务风险，合理评估发债地区的偿债能力，建立风险预警制度。
（七）防止经济利益部门化、地方化。
积极财政政策出台，投资主体与主管部门涉及建设、铁道、交通、水利、环境、农业等。有些部门掌握项目的审批权，有些企业掌握分包权，这里面存在巨大的寻租空间；有些地方为争取项目，“跑部进京”。如果政策实施不当，有可能加重国家利益部门化、地方化的倾向。积极财政政策的实施，要防止产生新的既得利益部门，防止形成新的既得利益群体。
（八）加强财政资金的管理和监督。
针对以前国债资金管理中存在的截留挪用、虚报多报、资金使用效益低下等问题，项目主管部门和财政部门应该积极参与前期项目的审定评估，严格拨款程序，规范拨款渠道；在项目后期加强项目管理和财务监督。让财政资金成为真正促进民间消费与投资、拉动内需的重要经济力量。
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