| 地方政府债务诱发财政外部性问题的研究 |
| 薛钢 2010-08-27 |
| 摘 要： |
在我国，在地方政府债务风险日益累积和扩大的今天，大量的非规范性、制度外的财政风险外部化的转移无疑是增加了控制财政风险的困难，甚至还诱发了政府间不正常的财政资源流动和争夺，形成新的财政风险，因而必须对此进行规范。这可以从以下几方面做起，一是发展地方经济实力，使地方政府拥有持续、稳固和不断壮大的财源；二是健全和完善财政分权体制，强化各级政府的债务风险抵御能力；三是健全与完善财政资源的转移支付体系；四是建立各级政府的债务风险正常披露制度；五是加强法律制约和民主监督对各级政府财政自利行为的约束力，以营造一个惩罚有害的财政机会主义的法制环境。 |
| 关键词： |
地方政府，政府债务，财政风险，外部性 |
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一、地方政府债务与财政外部性
虽然，在目前的法律和法规中都明确规定了地方政府不得举借债务，但是，不容怀疑的是越来越多的实证分析都表明中国地方政府存在大量的举债行为。从普遍性来看，地方政府债务风险在不同地方广泛存在，仅仅是严重程度不同而已，在某些地区甚至已经超过地方政府财政的承受能力；从危害性来看，地方政府的债务风险具有点多面广的特点，一些非财政性或有风险正逐渐显性化，其爆发更具有突然性。
在地方债务风险的压力下，按照地方政府作为风险厌恶者的假设，地方政府行为必将出现相应的变化，以实现本辖区地方债务风险最小化的目标。因此，通过财政行为的外部性方式将有关债务风险进行转移就成为地方政府的必然选择。
所谓财政外部性则是借鉴经济外部性的涵义所引出的一个概念，它是指未在政府税收中得以反映的公共服务交易成本或收益。根据外部性研究的一般原理，外部性产生的原因在于其成本或收益难以做到完全的内部化，所以财政外部性也总是伴随着政府辖区间的成本收益外溢，关键在于它的实施者是政府而不是市场。当然，与市场外部性相似，财政外部性也可以划分为外部正效应（收益外溢）和外部负效应（成本外溢），但在现实生活中，更多表现为外部负效应，因此，最直接的影响就是产生财政资源配置的非规范性，扭曲政府对于其财政资源的运用能力，影响政府间财政收支体系的公平和稳定。
在中国各级地方政府债务风险不断累积的情况下来思考财政外部性问题具有特殊的意义。这是因为各级地方政府符合风险厌恶者的假设，一方面出于多种原因，不得不承担相应的债务风险压力；另一方面，又设法在合法或不合法的制度框架内尽可能地将自己的债务风险转移出去，以取得更加宽松的生存空间，这在无形之中就会对政府行为施加影响，而这种影响很有可能就是财政外部性的出现。因此，将地方政府债务风险和财政外部性结合起来研究，有利于债务风险的认识和治理。具体而言，两者间的关系表现为以下两方面。
（一）地方政府债务风险状况是诱发财政外部性产生的主要原因之一。
应当承认，诱发地方政府出现财政外部性行为的原因很多，但债务风险状况绝对是其中最为直接的一个。这是因为对政府而言，如果政府正遭受着严重的债务压力，其隐含着的债务风险状况必将直接影响政治经济的稳定以及长期的政府间竞争能力。出于维护自身利益的考虑，本地区的政府必然会采取措施争取更多的财政资源的流入，以缓解债务风险的压力。如果存在一个宽松的财政资源环境和一个取之有度的政府间财政资源分配制度的话，可以通过恰当的财政制度设计，以横向和纵向财政资源转移的方式，有效地降低某地区债务风险的危害，从某种程度分析，这种制度允许范围内的财政资源补助或转移支付也都意味着某层次的债务风险已经扩大了，有一部分债务风险已经转移到其他地区，由那里的政府来负担，这就形成了制度内的财政外部性。但是，在目前财政资源困难和分配机制不健全的条件下，这种债务风险的转移是难得一见的，更多的是地方政府通过自己的权力来回避债务风险。这种制度创新型的债务风险转移将导致债务风险更加容易、高效和不受约束地转移到其他地区，其财政行为的外部性会更加明显。
（二）财政外部性的出现将导致地方政府间债务风险的扩大和恶化。
政府在面临债务风险的冲击时，如果不是通过增强自己地区财政资源汲取能力来缓解压力，而是通过向其他地区政府寻求财政资源补偿的话，就会出现外部效应。在这种情况下所产生的财政外部性的最终目标应该是帮助政府规避债务风险，而无论是制度内的债务风险外部化，还是制度外的债务风险外部化，都意味着风险的扩大。更为麻烦的是，对于后面一种债务风险外部化，由于脱离了有效的制度约束和引导，很可能演化成各级政府对财政资源的争夺和竞争，出于财政自利主义动机，这种无制约的竞争会诱发各地区政府对债务风险转移的积极性，还会导致各地区政府之间对债务风险转移的报复，从而形成政府债务风险的恶化。
二、地方政府债务诱发财政外部性的基本模式
根据现实经济活动的具体表现，当地方政府面临着严重的债务风险时，会出现以下不同模式的风险转嫁。
（一）债务风险从高层政府向低层政府转移的纵向外部化。
当高层政府出现较为严重的债务风险时，由于自己所拥有的较高层次的行政权力，从而在风险转嫁上具有天然的优势。在中国目前政府与市场职能、政府间职能都尚未界定清楚的前提下，财政体制的划分注定是模糊不清的，而且注定偏向于高层政府。同时，现行行政体制中，也一直强调高级政府对低级政府的领导权，在这样一个制度框架中，高级政府便拥有了相对集中的制度安排权。所以，实践中很容易将一些本应该由高级政府负担的公共成本转嫁到低级政府，从而形成变相的不规范的财政资源自下而上进行转移，致使原本就缺乏法律规范的政府间财政关系变得更加随意，政府行为的外部性也就变得更加容易。
在实践中，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件及社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是低层政府承担着具体而重要的政治责任和经济责任。大量的财政支出是根据高层政府的管制所强制必须实现的，例如环保、扶贫、教育等事业的地方政府资金配套比例等。对于这些内容，有些实际上是应该由高层政府负担的，但由于政策制定的权力分布不均，高层政府很容易将其转移到低层政府。更为厉害的是，高层政府还掌握着灵活、主动的政策随机调整权，通过限制财政支出用途、强制改变纳税环节等也可以将自身的债务风险向低层政府转移。
（二）债务风险从低层政府向高层政府转移的纵向外部化。
在现行多级政府和分税制的体制下，不同的政府可支配财力和再融资能力存在差异，特别是由于受到经济发展水平和政策条件的制约，就现状看，低层政府的债务风险压力远远高于高层政府，虽然低层政府不能像高层政府那样直接通过制订或调整政策将风险进行外部化，但在实际中仍然存在着转移渠道。一方面根据正常的行政体制，低层政府作为高层政府在地方的权利延伸，当低层政府遭受严重的债务风险时，高层政府很难做到无动于衷。在中国，各级政府作为经济政治的主体，其目标函数中政治稳定所占的权重比经济增长还要重要。如果低层政府的债务风险已经形成了危机，高层政府就必须从大局出发，可能会通过加大转移支付，或者豁免地方政府部分债务的方式，以缓解地方政府的困境，对低层政府的债务风险成本买单。另一方面，低层政府也会通过一些非正规的手段，暗地里从高层政府那里取得债务风险补偿，例如在税款中进行截流，或者要求纳税人先缴纳地方税税款，而对于中央税或共享税则采取拖欠的方式等。这些方法实际上也是变相地将本地区的财政收支压力转移到高层政府，从而也出现了债务风险的纵向外部化。
（三）债务风险在同级政府间转移的横向外部化。
当各层次的政府处于债务风险压力之下时，虽然也可以通过纵向的外部化方式进行风险转嫁，但这样处理也存在隐忧，特别是对于低层政府而言，可能会暴露自己不良的财政状况，而直接影响各级官僚的能力、政绩评判，从而会出现不确定的政治风险，所以政府在选择债务风险转移的方法时，更偏重于在同级政府间进行隐蔽性更强的横向外部化。具体的方法包括：一是通过税负转嫁，将本地区的税收负担扩大到其他地区，由其他地区的居民负担，从而将本地区的债务风险压力转移到其他地区。出于政治、经济的考虑，地区政府总是倾向于将本地居民的财政负担设计为最少的税收安排，在税收任务既定的情况下，要使本地居民的税收负担最小，唯一可行的方法就是安排本地之外的非居民负担更多的税收。因此，在实践中，总是可以发现外来人员所负担的管理费用、所遭受的惩罚频率都比本地居民要高。二是通过财政竞争，财政竞争是指各地区通过竞相降低征税水平或给予财政扶持优惠，以吸引其他地区财政资源流入本地的一种政策。适度的财政竞争有助于各级政府公共支出结构和水平趋于合理。但出于掠夺或引诱其他地区财政资源的目的，在更多的情况下财政竞争存在着恶性的趋势，特别是在缺乏对政府行为进行监管的情况下，财政竞争容易改变或扭曲正常的市场竞争秩序和财政资源流向。特别在整个财政资源出现匮乏而各级政府债务风险压力又相当普遍的情况下，财政竞争更多地表现为“以邻为壑”的现象。
（四）债务风险从政府向社会转移的扩张性外部化。
政府可以用“甩包袱”的方式将一些本属于财政支出的责任甩给市场。与直接性债务风险不同，或有债务风险的缓解更容易通过市场化的方式进行转化。这是因为，直接性债务风险大都通过法定程序规定了风险承担者是政府，只是由于政府间的职责划分问题，容易出现政府间的转移。而或有债务风险中有很大一部分是根据政府作为公共风险的最后承担者的推定而来，并且这种推定要依据私人风险与公共风险的转化程度而定，所以，在其转化的过程中，很长的一段时间内，其风险承担的最终确认者是不确定的。正是这样的不确定性，使得政府可以在其风险爆发之前置之不理，甚至将一些显性的或有债务也交给市场主体承担，这种情况最突出的表现就是某些地方政府的“财政风险金融化”。例如地方财政供给范围内的公共部门负债日趋加重，地方政府通过各种方式和手段向基层银行转移财政支出，银行业正悄然承担着地方财政的部分支出。
当然，上述债务风险的政府间转移模式在实践中可能是同时存在的，这就更增加了问题的复杂性。地方政府债务风险的政府间转移存在一个最大的危险，就是降低了中国地方政府间的互信度，甚至扭曲了政府间竞争的内容。所谓政府间竞争属于地方竞争的非流动要素面的内容，它是指政府为了获得更多的收益而在吸引、拥有、控制和转化相关资源，占领和控制市场与其他地方所进行的竞争。政府间竞争的主要目的是提供更多、更好的地方性公共产品，以吸引经济要素的流入和提高政府竞争力，为实现这个目的，政府间公共产品融资的竞争也是相当激烈的③。很明显，地方政府债务风险的转移会增强债务风险输出地的政府竞争力，而降低债务风险输入地的政府竞争力，从而使中国地方政府间竞争又增加了一个内容，即保持本地政府债务风险转移的净收益最大化，在几乎所有的政府都追求这个目标时，可能损害的是自己的利益，这样的判断类似于博弈经济学中的“囚犯困境”模型，当所有的政府都不相信其他政府债务风险内部化的政治承诺，而不遗余力地实现自己债务风险转移的净收益最大化时，最终会损害了所有政府的利益。
在将地方政府存在的或有债务风险归咎于其它部门产生的同时，地方政府自身的外部化行为是否也在为自己带来更大的风险呢？的确如此，但由于地方政府债务风险爆发的长期性和地方政府行为短期偏好的矛盾，才导致这样一种财政外部风险频频出现。由于在中国现行政治制度下，对地方政府官员的考核、升迁，往往以其短期“政绩”为主要依据，下级地方官员为了得到上级政府的肯定和升职的机会，本能地会产生通过各种途径，甚至通过扩张政府债务来加快本地经济增长速度与规模的冲动。但是这种风险的转移是相当危险的它不仅没有从实质上缓解地方政府债务的压力，反而从制度上混乱了政府与市场的界限，在若干年以后将是地方政府更大规模债务负担产生的源泉。从理论上看，中国在经济发展中所出现的这种“财政风险外部化”趋势，就是Polackova&Schick（2002所指出的财政机会主义的表现形式之一，即“政府对带来了更多财政风险但是要求较少的即时融资的预算外政策会情有独钟。”
三、对地方政府债务风险外部化的规范
在我国，在地方政府债务风险日益累积和扩大的今天，大量的非规范性、制度外的财政风险外部化的转移无疑是增加了控制财政风险的困难，甚至还诱发了政府间不正常的财政资源流动和争夺，形成新的财政风险，因而必须对此进行规范。
发展地方经济实力，使地方政府拥有持续、稳固和不断壮大的财源，这是地方政府债务风险控制的基础。财政风险外部化的动机源于自身财政资源的匮乏或财政汲取能力的下降，因此，在优化产业结构、转变经济增长方式，提高经济效益、拓展效益型税源的同时，真正实现以各级税收为主的，以本地区实际经济增长为保证的公共收入机制，尽量将地方政府债务风险的危害通过本地区的经济发展予以内部化，以削减其向外部转移的冲动。
健全和完善财政分权体制，强化各级政府的债务风险抵御能力。因此应该真正按照市场经济体制的要求，在明确政府间职能的基础上，推进财政分权。强调政府成本的内部化，前提是政府间职权划分相当明晰，否则容易形成逾界。同时按照市场要求推行彻底的财政分权，在合理制度框架内提高各级政府（尤其是低层政府）的财政资源运用能力，更重要的是应赋予他们在一定情况下运用合理、合法的手段调整本地区财政收入的权利。适当给予低层政府一定的地方税税收立法权或发债融资权是十分必要的，如果缺乏一个规范的较为稳定的额外风险抵抗体系，区域性的财政自利行为难以避免。
健全与完善财政资源的转移支付体系。债务风险的外部化将导致政府间财政资源的流动，而政府间经济利益的不平衡是引发政府间财政资源争夺的关键，在这里，由高层政府掌握一定的财政资源在不同级次的政府间根据不同债务风险状况进行转移支付，能够形成一个较为规范的额外风险扶持机制，从而弱化其通过“制度创新”自己谋求补偿。
应加强政府间的合作与协商，在某辖区政府遭受突发财政风险困难时，能够采取正常的信息反馈和协商合作渠道，获得其他辖区政府的帮助或援助，这一点在目前的政府管理体制改革中虽然困难，但它有利于政府间形成行之有效的协商机制，有助于避免因为财政竞争、税负转嫁、政府间管制所导致的隐蔽性的财政风险转移而相互指责、报复。
建立各级政府的债务风险正常披露制度。目前我国各级政府的债务风险状况实际上是不清楚的，在信息不确定的情况下，无论采取何种风险控制方法和扶持机制，其效果都难以令人满意。因此，控制和规范债务风险外部化的前提是各级政府准确披露其财政风险的真实水平，在建立政府债务风险的计量和报告标准体系的基础上，及时取得政府债务风险的基础数据，由财政部门予以公开。
加强法律制约和民主监督对各级政府财政自利行为的约束力，以营造一个惩罚有害的财政机会主义的法制环境。需要打击的是超越财经法律的政府间财政风险转移的自利行为，在给予了正常的债务风险补偿制度的情况下，各级地方政府仍采取非规范行为进行债务风险转移，从而影响了其他地区的财政资源流动，甚至诱发了其他地区“恶性竞争”的话，这种行为理应受到法律的限制和处罚。
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