| 房改新政面临的问题与对策研究 |
| 韩晓杰 2008-04-07 |
| 摘 要： |
2007年8月，国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，从长期看，要实现《意见》提出的目标，房改新政在实施过程中还需解决好下述几个问题：如何保证对政府落实新政要求的约束力、如何保证房改新政在各级政府中的执行力、如何保证充足的住房保障资金来源、如何解决保障性住房的来源。本文针对这些问题，提出了一些对策建议。 |
| 关键词： |
房地产业，新政，约束力，执行力，资金来源，保障性住房 |
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一、房改新政及其初步效果
2007年8月，国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（下称《意见》）。《意见》是1998年以来第二次由国务院提出关于我国住房制度改革（以下简称“房改”的政策性文件。由于其提出的一系列政策相对之前的政策有较大变化，而被称之为“房改新政”。它强调“改善居住条件”是我国房改与房地产业发展的根本目的，相比之前包括“市场化”、“拉动经济增长”和“促进就业”等多目标表述更为专一。《意见》的出台表明，我国房改和房地产业发展的指导思想已由“依靠市场、政府调控”转向“利用市场、政府保障”。
《意见》出台后，其成效初步显现。首先，政府住房保障政策密集出台。如国土资源部印发《关于认真贯彻（国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见）进一步加强土地供应调控的通知》，财政部出台《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》和《廉租住房保障资金管理办法》，建设部联合多个部委修订出台《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》等等。其次，地方政府加强了住房保障工作力度，相继提出本地区的保障性住房发展规划，例如，北京市提出2008年将建设收购50万平方米廉租住房，建设300万平方米经济适用住房和450万平方米“两限房”。第三，改变了住房市场预期，减缓了当期购房需求压力，使住房价格出现调整。但从长期看，要实现《意见》提出的目标，房改新政在实施过程中还需解决好下述几个问题。
二、房改新政实施中面临的主要问题
1.如何保证对政府落实新政要求的约束力
新政的核心是强调政府的住房保障职责，目标是解决城市低收入家庭的住房困难，改善居住条件。实现新政目标的关键在于“落实工作责任”，即地方政府能够严格执行中央提出的新政要求。为此，《意见》制定了3条约束措施：第一，要求省级政府对城市人民政府实行目标责任管理，并将住房保障工作情况纳入对城市人民政府的政绩考核；第二，要求城市人民政府要加强领导，落实相应的管理工作机构和具体实施机构，每年在向人民代表大会所作的《政府工作报告》中报告解决城市低收入家庭住房困难年度计划的完成情况；第三，要求建设部会同监察部等有关部门负责监督检查住房保障工作执行情况，并追究工作不力或玩忽职守的责任。从政绩考核、人大监督、上级督查三个方面制定的约束措施对城市人民政府具有一定的约束力，但也存在两点不足：一是仅有省级政府对城市政府的约束而没有对省级政府和中央政府的约束，从而影响上述措施对城市人民政府的约束力：二是约束措施仅以“意见”的形式提出，缺乏强制性和持续性，影响政策的稳定性。我国城镇化和工业化是一个长期过程，低收入家庭住房困难也是我国将长期面临的问题。如何保证对各级政府履行住房保障职责强有力的持续约束力是新政实施中面临的首要问题。
2.如何保证房改新政在各级政府中的执行力
影响新政落实效果的另一个重要因素是执行力。对政府住房保障职责而言，《意见》强调坚持“省级负总责，市县抓落实”的基本原则，并提出“省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负责”。同时要求，“城市人民政府要加强领导，落实相应的管理工作机构和具体实施机构”。这种安排存在两点影响政府实施新政执行力的因素。首先，责权错位。省级政府应“对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责”，但不等于说“政府解决低收入家庭住房困难的工作”也应坚持“省级负总责”的原则。“城市低收入家庭住房困难问题”带有很强的区域特征，但区域特征突出并不否定其是一个全国性的问题，中央政府在这个问题上也应承担重要责任。其次，未明确具体职责部门。既然把“解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责”，政府内部就应有相应的机构承担这一“重要职责”，但《意见》对此并没有明确。在城市政府层面要求“城市人民政府要加强领导，落实相应的管理工作机构和具体实施机构”，《意见》同时规定“国务院有关部门要按照各自职责，加强对各地工作的指导，抓好督促落实”；在中央政府层面要求“中央政府房地产市场宏观调控部际联席会议负责研究提出解决城市低收入家庭住房困难的有关政策，协调解决工作实施中的重大问题”。在没有明确城市政府执行机构的情况下，中央政府的“多部门负责”机制可能成为地方政府效仿的机制。但是，这种模式并不是政府常规职责所需的制度安排。多部门分工负责、联席会议协调在新职责或新工作开展初期可发挥各部门的专业优势和组织的灵活性，但随着这项职责或工作的常规化和专业化，应逐步从多部门分工负责改为单部门专门负责。政府的住房保障也是如此。只有目标和职责而没有负责落实推动的机构，会导致工作缺乏动力和执行力。
3.如何保证充足的住房保障资金来源
住房保障资金是政府履行住房保障职责、解决城市低收入家庭住房困难面临的核心问题。根据各地已经公布的住房建设计划，“十一五”期间拟建廉租住房144.7万套，平均每年28.9万套，年度建设资金需求285亿元。如果其他低收入家庭都采用租赁补贴方式，每年需要租赁补贴资金212亿元。如果将覆盖面扩大到1000万户低收入住房困难家庭，每年的资金需求至少497亿元。《意见》规定了住房保障资金来源的四个主要渠道：土地转让净收益、公积金增值收益、地方财政预算、中央专项补助。但能否从上述渠道获取足够的资金还面临很大的不确定性。首先，土地转让收益受制于土地转让价格，土地出让价格上升将推动房价上涨，房价上涨又会遇到政府稳定房价的压力。在稳定住房价格和保障性用地划拨出让的情况下，土地出让收益总量增长面临较大刚性。第二，公积金余额增长比较缓慢，公积金中心是非盈利性机构，因而公积金增值收益总量的增长也会有较强刚性。第三，地方政府从土地转让收益和公积金增值收益中能否足额提取住房保障资金存在不确定性。土地转让收益和公积金收益总量大、经济发展对房地产业依赖逐步减弱的发达地区，地方政府足额使用的可能性大；而两种收益总量原本有限、经济发展对房地产业依赖大的地区，地方政府在两种收益中增加保障资金的积极性可能会打折扣。第四，用于住房保障的地方财政预算与中央财政补助金额是软约束。如果没有充足的资金保证，要实现“十一五”期末全国廉租住房制度保障范围扩大到低收入住房困难家庭”的目标将面临很大困难。
4.如何解决保障性住房的来源
《意见》提出要“多渠道增加廉租住房房源。要采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租住房供应”。在住房市场处于上涨周期时，回购和社会捐赠显然不是廉租房来源主渠道，主要的还是新建。但应由什么机构负责建设和经营？《意见》提出“鼓励房地产开发企业积极开发建设中小户型住房面向社会出租”。但由于开发企业与政府在保障性住房建设上的目标不一致，开发企业并不是政府可依靠的对象。首先，开发企业建设经营动力不足。在政府要求下开发企业可能会增加中小户型住房的供给，但在商品房收益高于保障房市场的情况下，开发企业难有动力去经营保障性住房的建设与经营。其次，开发企业建设保障性住房难以控制。经济适用房建设经验表明；如果强调经济适用房的保障性质就少有开发企业参与，如果完全交给开发企业运作，建成的经济适用房常常会背离保障住房的初衷。第三，不排除富有社会责任感的开发企业会积极配合政府建设保障住房，但其力度有限，难以成为可依靠的主要力量。
三、推进落实房改新政的对策
1.加快我国住房保障立法
要使《意见》提出的房改新政具有持续的约束力，有效的途径是将《意见》中提出的正确理念、主张通过立法上升为全民意志，使住房保障成为我国政府的法定职责。首先，修订《宪法》第89条和第107条，将“住房保障”补充到国务院与地方政府的职责中。其次，制定《住房保障法》，将《意见》中涉及的保障目标、政府内部职责分工、保障对象、保障标准、保障手段、资金来源、配套政策、工作机制等内容进一步完善并以法的形式确定下来，实现对政府住房保障职责的最大约束力和强制力，并为政府的住房保障职责考核与人大监督提供长期有效的制度依据。
2.进一步明晰我国政府在住房保障工作中的职责分工
首先，在强调省级政府责任的同时，进一步明确中央政府的职责。中央政府应是全国住房保障工作的领导机构和政策制定机构，行使全国住房保障工作的领导职责，并根据地方政府的规划拟定全国的住房保障工作规划，提出关于每年保障性住房建设规模与中央住房保障专项补助预算的建议，提请全国人大通过后，负责监督各地政府贯彻落实。省级政府比照中央政府的职责对本地区住房保障工作负总责，承担本地区管理责任和执行责任。城市政府是住房保障政策在本城市的落实和实施机构。其次，明确政府内部住房保障工作具体负责部门，由建设部作为政府住房保障工作的职能机构，建设部住房保障与公积金监管司作为具体职能执行部门，不断强化建设部的住房保障功能。
3.完善住房金融体系，拓宽住房保障资金来源
在抓好财政预算、公积金增值收益、土地出让收益等政策性财政资金渠道的同时，进一步完善我国住房金融体系，打通住房保障资金需求与市场化资金供给通道。可能的途径是利用证券化手段将中低收入家庭住房融资需求和资金盈余者的资金供给连接起来。为此，应在已经完成的住房抵押贷款证券化试点基础上进一步完善我国住房抵押贷款证券化模式，加快推进住房贷款的标准化进程，并由中投公司出资设立独资（或控股）的“中国住房按揭证券公司”。由该公司向符合条件的中低收入家庭发放标准化的住房贷款，然后将其打包，发行住房抵押贷款支持证券，并由政府对该证券偿付提供担保，以此满足中低收入家庭购房所需的保障资金需求。此模式下，政府仍然发挥关键的作用，但政府发挥的是间接作用而不是对借款人的直接补贴。另一途径是改革公积金制度，拓宽公积金利用渠道，提高公积金利用效率。在政府担保的情况下，应允许将公积金用于保障性住房建设。对于符合条件的项目也可通过RCITS向公积金中心募集建设资金。同时，允许将公积金用于向没有缴存公积金但符合保障标准的特定群体发放购房贷款，此类贷款也可由中国按揭证券公司收购，然后以此为基础发行有政府担保的住房抵押贷款支持证券。
4.成立专门的保障性住房经营管理机构
在当前我国面临的住房供需结构性矛盾中，供应结构是矛盾的主要方面。导致供应结构不适应住房需求的根源是1998年以后形成的开发企业对住房供应市场的垄断，以及开发企业、银行和地方政府之间形成的“三角恋”。政府要落实新政要求，需要正确利用开发企业在发展房地产业和改善居住条件中的作用，摆脱对开发企业的依赖，寻找住房保障领域可以依赖的“对象”。可在住房矛盾突出的地区依托城市人民政府建立事业法人性质的保障性住房经营管理机构。该机构可隶属建设行政主管部门，重点执行当地政府廉租住房收购、建设及经营管理工作，并可根据需要适当参与其他保障性住房项目的开发。通过该类机构在重点地区逐步建成保障性住房储备池，根据保障性住房需求变化对其进行动态调整。该类机构可以不作为城市政府的必设机构，是否申请设立由城市政府根据本地实际情况自行决定，或在省级政府认为必要时要求城市政府设立，并报中央政府备案。依靠专门的保障性住房经营管理机构既可稳定保障性住房的供给，也可为政府调控住房市场提供重要手段。
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