| 地方政府“土地财政”是如何产生的 |
| 蒋震，邢军 2011-02-23 |
| 摘 要： |
近年来，“土地财政”已经成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。“土地财政”推高了房价，助长了房地产投机，引发了地方政府投融资平台风险，对宏观经济稳定埋下了隐患。事实上，当前我国地方政府以经济内容为主的政绩考核机制及其引发的地方政府竞争是引起土地财政的重要原因。在当前分税制条件下，地方政府陷入了巨大困境：一方面，财力面临枯竭的问题；另一方面，其面临不断增长的支出需求。在这种预算约束条件下，“土地财政”便成了地方政府的必然选择。 |
| 关键词： |
地方政府竞争，政绩考核，土地财政，分税制 |
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近年来，“土地财政”已经成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。尽管中央政府出台了一系列调控措施，但“土地财政”问题并没有得到根本解决，宏观经济风险依然存在。深入寻找该问题的症结，解决当前地方政府对土地财政的依赖成为未来政策着力解决的重要难点。在当前中国财政体制条件下，地方政府为什么具有如此强烈的“土地财政”依赖？其背后的推动力是什么？哪些措施可以有效解决这个问题？这一系列问题的回答有助于我们认识该问题的本质，对于进一步推进地方政府财税体制改革、构建和谐社会具有长远的战略意义。
一、“土地财政”的实质与不良影响
“土地财政”是指地方政府通过各种土地经营手段，获得土地出让金、土地税费以及利用土地进行投融资的行为。“土地财政”的表现形式和主要内容包括：第一，土地出让收入。地方政府通过低价征用耕地通过招标、拍卖、挂牌将之高价出售给市场，从而获得巨额土地出让收入。第二，土地税费收入。地方政府通过土地及其附着物开发获得一些税费收入。第三，土地投融资。地方政府土地作为抵押获得的任何一些信贷资源，各地区纷纷建立各种开发区和投融资平台公司，以地方财政的未来增收和土地收益作为还款来源，从而通过银行贷款，债券发行获得货币资源，将之投入到城市基础设施建设中。事实上，这成为地方政府变相举债的方式。
从短期、局部来看，地方政府通过经营土地来获得收入的做法在一定程度上缓解了地方政府（特别是县乡政府）的财政困难，增加了劳动力就业，提升了地方政府的公共服务提供能力。然而，从长期、全局来看，这种土地财政可能会加大宏观经济运行的总体风险，且不利于土地资源的可持续发展。
第一，对土地财政的过度依赖对实体经济产生不利影响，扭曲了不动产与其他产业的收益结构，挤占了实体经济的信贷资源，助长了房地产投机行为。土地财政造成了不动产价格上涨过快，使不动产开发与其他产业之间的收益率差距不断加大，逐利资本不断流人地产行业。房地产的过度繁荣扼杀了技术进步的活力，很多企业投资于房地产领域获得的收益大大高于其他实体产业领域，因此，它们毫无动力投资于实体产业；另外，不动产开发行业的企业财务杠杆率普遍较高，其融资很大程度上依赖于银行贷款。逐利的借贷资本迅速与土地资本结合，造成了银行中相当大比例的信贷资源流人了不动产行业，造成了实体经济难以获得所需的信贷规模，中小企业贷款难问题尤其突出，这不利于我国扩大内需、增加就业的政策实施。
第二，基于土地财政建立的大量地方政府投融资平台积聚了风险，存在向金融风险与财政风险转化的可能性。地方政府借助于土地经营来为其投融资平台提供担保而获得信贷资本，这些大多被投资于基础设施领域，来支撑大规模的土地开发。而地方政府又以此类开发获得的土地增值收益为担保获得更大规模的信贷资源，来支撑更大规模的土地开发。这些土地开发项目投资规模大、回收期长，而且有些地方重复建设问题较为突出，具有较明显的结构性风险。在预期投资收益无法保证、财政收入不稳定的情况下，资金链一旦断裂，造成金融风险与财政风险的显性化。
第三，土地财政引发了土地资源的未批先用、以租代征、非法占地等现象，造成我国耕地大量流失，威胁到我国的粮食安全。在农业技术短期难以突破的前提下，耕地的减少会直接影响粮食产量，引起粮食价格上涨，引发粮食危机与通货膨胀。
第四，“土地财政”推高了地价，提高了房地产开发商的成本，从而对高房地产价格形成了支持作用，造成了居民“买房难”。由于房产消费属于刚性需求，住房消费必然会挤占居民其它方面的消费，对内需形成抑制作用。
二、制度前提：政绩考核偏向下的地方政府竞争
当前我国地方政府以经济内容为主的政绩考核机制及其引发的地方政府竞争是引起土地财政的重要制度前提。
1、偏向经济内容的地方政府政绩考核制度
改革开放以来，“以经济建设为中心”成为党的基本路线的核心内容，中央政府为了有效执行这个路线，与地方政府之间建立了分权契约关系，中央统收统支的制度逐渐被“放权让利”所替代。中央与地方政府之间的事权与财权逐渐清晰，地方政府开始拥有了自己的目标函数，并拥有了实现这种目标的一系列财政、税收、行政管理手段（周黎安，2007）。事实上，这种分权契约是委托代理关系的一种体现，中央政府作为委托者来授权地方政府代理执行基本路线。既然中央与地方政府建立了委托代理关系，前者必然要对后者进行政绩考核，以此作为地方政府官员升迁的重要标准。很多学者研究了我国的地方政府政绩考核制度，他们普遍认为GDP是当前评价地方政绩的基本标准。
事实上，中央政府在制定政绩衡量标准时，指标选择覆盖了大部分基本公共服务，涵盖了一系列经济与社会发展指标。而且，近年来，中央政府也在不断改进政绩考核体系，逐步将体现科学发展的指标逐步纳入评价体系。甚至有些地区在评价政绩时，对一些基本公共服务指标实行“一票否决”制度。例如，计划生育、社会治安等公共服务不能达到一定标准，那么该部门官员将无法获得晋升资格。然而，在政绩考核实际执行过程中，政绩考核偏向于GDP为主要内容的经济考核确是不争的事实。
第一，GDP指标属于数量性指标，便于计量，而其他指标（特别是社会发展类指标）无法量化或量化难度较大；第二，GDP指标通用性较强，而其他指标可能随着地区情况不同而发生变化；第三，GDP指标与地方政府自身利益的相关性较为直接，而其他指标较为间接；第四，作为委托者的中央政府可以有效控制该指标，而其他指标的可控性较差。
所以说，地方政府的目标最恰当表述应该是在提供最低水平社会性公共服务的前提下，追求本地区经济产出最大化。这意味着社会性公共服务指标并不是不重要，地方政府只要保证其最低水平，它们便可以将剩余资源投入到经济增长中。这与很多文献中提到的“地方政府的目标是经济增长最大化”有些区别。政绩考核的偏向导致了财政支出结构的偏向，造成了地方政府“重经济性公共服务，轻社会性公共服务”的支出结构。
2、地方政府目标与权力结合的结果一地方政府竞争
地方政府在确立了自身目标之后，便可以运用其手中掌握的各种支配资源的权力来实现其目标。由于资本稀缺性和地方政府有限的自生能力，地方政府只能依靠吸引外部资本进入本地区来增加地区产出，于是，各地区围绕着招商引资展开了如火如荼的竞争。
为了吸引流动性较大的生产要素（例如外部直接投资、人力资本等）流入本地区，各地区都大力掀起了“开发区热”，强化地区基础设施的建设，给予外部投资者土地使用、收费、税收等方面的优惠政策。很多学者将之称为地方政府之间的“晋升锦标赛”。
地方政府竞争运用的方式与手段多种多样，主要包括：第一，基础设施竞争。各地区为了完善所谓的区位优势，纷纷建设大量基础设施，来吸引资本进入本地区。第二，税收竞争。分税制已经将最稳定的主体税种留给了中央，地方拥有的税权十分有限，但是一些地方政府采取自行减免税、变相的税收先征后返以及有意放松税收征管力度等不合法对策来确保提升其引资竞争力。第三，土地优惠。由于土地是影响企业生产成本的重要因素之一，这种资源又被地方政府所直接掌握，地方政府往往运用土地优惠来充当竞争的重要手段。例如，对招商引资企业采取零地价等。第四，放松行政管制。为了吸引资本流入，地方政府有时采用放松行政管制的手段来刺激投资，例如对企业环境污染采取视而不见的态度，对企业缴纳社会保险一直持宽松政策等。
总之，偏向经济内容的政绩考核机制强化了地方政府的投资冲动，催生了地方政府间激烈的竞争，使地方政府产生了庞大的经济性支出需求，在当前地方财力有限的情况下，地方政府面临了预算约束与行为选择问题。
三、地方政府的预算约束及行为选择
在地方政府竞争过程中，它们会面临着巨大的资金需求：一方面，随着地区经济总量与城市化程度的不断提高，居民对各项社会性公共服务的需求不断增长，例如教育、医疗卫生、环境保护、社会治安等，而且这类需求大多属于刚性需求，地方政府必须完成提供最低水平社会性公共服务的职责；另一方面，招商引资以及争取中央启动内需的配套资金也产生了巨大的支出需要。因此，地方政府必须想方设法地满足以上资金需求。
地方政府财政收入主要来源于地方税、中央对地方转移支付以及债务、规费等非税收入。但现行预算法第二十八条明确规定地方政府不得发行地方政府债券，地方政府就丧失了名义债务收入；另外，虽然政府规费收入可以一时解决财力不足问题，但这会恶化地方的招商引资环境，各地方明令禁止这种方式，所以规费收入也不能作为地方政府的主要收入方式。因此，地方政府的收入来源主要依赖于地方税与转移支付。然而，当前我国的地方税体系和转移支付体系非常不完善，导致地方政府可用财力趋于紧张，很多情况下，地方政府只能保证维持基本的政权运转，根本没有剩余财力用于提供基础设施等经济性公共服务。
1、地方政府的地方税收入约束
地方税收人是维持地方政府运转的最重要收入来源，分税制使得地方税体系缺乏主体税种、非常不稳定，无法充分发挥筹集财政收入的作用，这对地方政府形成了预算约束。 第一，地方税立法权高度集中，这使得地方无法根据各地的具体特点开征一些地方税，这就无法将本地区的资源禀赋优势转化为财政优势。例如当前低水平的资源税无法使西部资源丰富地区筹集到足量的收入。
第二，地方税缺乏主体税种，地方税收人规模偏小、稳定性较差。分税制将税基较为稳定的主体税种划给了中央或设置为共享，而地方税则多是属于税基较窄、征管成本加大的税种，使得地方税规模偏小。而且这种地方税结构大部分与GDP相关，这也刺激了地方政府来关注GDP，从而获得更多的地方税收入。
第三，分税制对地方政府间的收入划分具有较强的“示范”效应，突出表现就是地方税收入向省市级政府的集中趋势较为明显，使得地方税收入的重心上移，县级政府的财力缺口更大，使得县级政府的非税收入动机更加强烈。
总之，由于地方税制度没有真正确立，导致其税收收入规模偏小，现有地方税收人仅能维持地方政府的正常行政运转，根本无法有余下财力去搞建设。这构成了地方政府的第一种预算约束。
2、地方政府的转移支付约束
我国现行转移支付制度也非常不完善，使得财力向上级政府集中的时候，无法根据各地方政府的实际需要来配置财力，导致各地区获得财力不均衡，弱化了县乡等基层政府的公共服务提供能力。
最具有财力均等化作用的一般性转移支付比重较小，2008年为38.6%，且因素法没有充分考虑到中西部地区的一些特殊成本因素，这使得中西部地区的财力缺口仍然无法通过转移支付来弥补；税收返还仍然是我国转移支付的重要形式（2008年为18.2%），造成中央财政向地方财政转移的全部财力中，经济发达的东部地区得到的财政资源仍然具有明显优势；专项转移支付比重过大（2008年为43.2%），由于专项转移支付往往需要配套资金，地方政府需要“跑部进京”来获得资金，这造成了中西部地区获得的专项转移支付资源规模较少，激发了它们筹集非税收入的动机；省以下转移支付制度还未真正确立，在财力向省级政府集中过程中，缺乏一个财力向下转移的制度化通道，导致县乡政府的财政缺口较大，激发了它们筹集非税收入的动机。
表1：2005年我国主要经常性支出项目在不同级别政府之间的分配（单位：%）
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中央 |
省级 |
她级 |
县级 |
乡级 |
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教育支出 |
6.16 |
15.81 |
18.25 |
47.53 |
12.24 |
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医疗卫生支出 |
2.05 |
22.77 |
30.16 |
40.97 |
4.05 |
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抚恤和社会福利救济 |
0.75 |
9.27 |
25.61 |
52.64 |
11.74 |
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社会保障补助支出 |
13.02 |
35.68 |
32.33 |
18.12 |
0.84 |
|
行政管理费 |
16.10 |
10.90 |
23.00 |
34.05 |
15.95 |
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城市维护费 |
0.00 |
6.17 |
45.80 |
41.28 |
6.76 |
|
公检法司支出 |
4.79 |
23.43 |
35.61 |
35.36 |
0.81 |
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国防支出 |
98.87 |
0.73 |
0.16 |
0.23 |
0.01 |
资料来源：根据财政部预算司编写的2005年《地方财政统计资料》及2006年《中国财政年鉴》相关数据数据计算
3、地方政府事权引致的支出需求
在事权划分中，地方政府承担的事权责任较重。表1给出了我国主要经常性支出项目在不同级别政府之间的分配情况，其中除了国防支出与基本建设支出之外，省级及省级以下政府都承担了80%以上的事权职责。其中，教育、医疗卫生、抚恤与社会福利救济等支出中，县级及其以下基层政府承担的支出比例超过或接近一半。
另外，地方政府竞争对地方财政的影响非常显著，它引致了大量资本性支出需求。第一，地方政府竞争导致了各地的经济性公共服务资金需求不断增加。（1）招商引资增加了资金需求。（2）城市化与基础设施建设也要地方政府来负担大量开支。（3）争取配套资金。此次中央政府刺激经济很多需要地方配套资金，地方政府急需大量资金来获得中央政府的项目支持。
所以说，由于税权划分导致地方政府获得了有限的地方税与转移支付收入；另一方面，由于地方政府政绩考核的需要与地方政府间的激烈竞争，它们又面临着巨大的刚性经常性支出需求与资本性支出需求。地方政府只能通过其他收入途径得以解决财政支出与收入的不对称问题，“土地财政”便应运而生。
四、地方政府预算约束下的行为选择：“土地财政”
从上面分析可以看到，财权上移降低了地方政府的公共服务提供能力，为了维持政权运转以及在竞争中取得优势，弥补财力缺口，地方政府必须通过其他收入渠道突破这种预算约束，“土地财政”是地方政府的最佳行为选择。这是因为“土地财政”可以给地方政府带来即期与远期获得的一切相关税收与非税收入，突破分税制造成的地方财力枯竭问题，高度符合地方政府的利益和目标。
第一，土地经营与城市扩张带来了巨额土地出让金收入。每年地方政府通过土地出让获得的土地出让金数额巨大，成为地方政府的重要预算外收入来源。
第二，土地经营可以突破现有的地方债务法规约束，带来巨额融资。各地方政府通常都是以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资，这成为地方政府变相举债的一种方式，大量信贷资源流人了地方政府。
第三，土地经营带来巨额的GDP与地方税费收入。由于房地产业的产业关联度较大，地方政府推动城市扩张可以产生多方面的经济效应。城市扩张可以拉动服务业、建筑业、交通运输业等一系列产业的发展，这些产业都能创造出巨额的GDP，并可以增加劳动力就业；城市扩张可以增加地方税收入。房地产开发、交易、保有环节的相关地方税收人增长非常快。
第四，土地经营带来远期税收收入，并增加远期的土地出让金收入。土地开发的前期，地方政府吸引资本流入后，很多企业进入投产阶段，这离效益实现还有一定时滞，待到企业产品进入了生产销售阶段时，地方政府便可以获得大量税收；而且，随着地区经济的初步繁荣，土地价格不断攀升，地方政府再通过“招拍挂”将土地价格抬高，获得远期的巨额土地出让金。
总之，“土地财政”使地方政府获得了巨大的即期与远期利益，它将地方政府各方面的利益联结起来，其他任何行为选择都没有“土地财政”这么直接、关联度这么大。
五、“土地财政”的改革方向
“土地财政”的根源于我国地方政府的政绩考核机制及其引致的地方政府竞争。为了在竞争中保持一定优势，地方政府要维持政权运转，提供最低水平的社会性公共服务，还要增加经济性公共服务的大规模投资。然而，分税制造成了地方政府财力不足，它们只能通过其他收入渠道同时满足上述两方的资金需求。于是，地方政府选择了“土地财政”。为了扭转这种局面，解决这个问题，要从深层次体制层面考虑对策，消除制度根源，逐步化解风险，保持宏观经济稳定。具体对策如下：
第一，改变当前以GDP为主的政绩考核机制，不应将地区经济增长情况作为选拔官员的主要标准。应结合《全国主体功能区规划》，根据各地区所处的功能区位置来相应设置政绩考核指标。对于优化开发与重点开发区域，政绩考核不仅包含地区经济增长状况，还应该设置一定体现民生的社会性公共服务指标，例如环境保护、社会治安、应急管理等；对于限制开发区域，应该淡化经济考核，以社会性公共服务考核为主要内容；而对于禁止开发区域，则应完全以区域社会民生性指标考核替代经济考核。所以说，政绩考核应该根据不同地区的特点和情况，鼓励适度地方政府竞争，这有利于提高资源配置效率，发挥市场机制的基础性作用。这也从根本上改变了地方政府的目标与行为选择，割断了地方政府利益与土地之间的利益联系。
第二，深化财税体制改革，不断完善分权制度，为地方政府开辟稳定的财政来源，降低地方政府“卖地”动机。
中央和地方政府间的事权和财权划分模式不能搞“一刀切”，应该根据地区所处的主体功能区来确定事权和财权范围。处于优化开发区域和重点开发区域的地方政府，现行分税制可以为其提供足够财力，应完全承担环境保护、行政管理、社会稳定、基础设施等区域性公共服务的提供职责，承担一定比例的义务教育、公共卫生等全国性公共服务的提供职责；处于限制和禁止开发区域内的地方政府，由于淡化了经济目标，缺乏足够的自有财力水平来维持现有事权支出。因此，应将大部分事权项目上移至中央政府，只保留行政管理、社会稳定等小部分事权范围。就财权划分而言，应将处于该主体功能区的省级政府的税收收入全部划给省级财政，如果还存在财政缺口，再由中央财政转移支付来补足。
加快地方税改革，培育地方政府的主体税种。其一，加快资源税改革，将地区资源优势转化为财政优势。扩大资源税征税范围，将耕地、滩涂、地热、淡水、草原、森林等资源纳入征税范围。提高资源税税率水平，将现行定额税率改为比例税率与定额税率相结合。细化资源税税目，将同类资源产品的不同品种以二级税目的形式加以区分。调整资源税计税依据，将现行以销售数量和自用数量为计税依据调整为产品产量或者资源储量，以实现资源的可持续利用。其二，加快物业税改革，为地方政府提供稳定的收入来源。考虑居民的最基本住房需求，在综合考虑家庭人口特征前提下，根据家庭人均所有的不动产总面积设置免征额，并采取超额累进税率。同时，应该不断完善物业登记制度、开征土地闲置税以及完善住房保障体系。
完善省以下转移支付制度。针对当前省以下转移支付制度不规范、不科学的现状，应该推行财政体制的扁平化改革，建立省级财政直接面向县级财政的纵向转移支付制度体系。科学确定省以下地方政府的事权范围及其引致的支出需求，合理核定其标准财政收入，明确其财政收支缺口，以此为依据计算省以下的转移支付规模。
第三，采取措施化解地方政府投融资平台风险，解决地方政府隐性负债问题。虽然地方政府投融资平台在“保增长、扩内需”，提高地方政府公共服务提供能力等方面发挥了巨大作用，但是其中蕴含的风险仍需关注。应该建立地方政府融资平台预警与约束机制，根据地方政府的项目建设情况，控制融资与再融资规模，设置合理的负债比率，严格控制“多头担保、多头融资”行为；鼓励平台公司开辟股权融资、债权融资、产权交易等多元化融资渠道，减少其对土地担保的依赖，并推进平台由债务者向“战略控股”方向转化；积极构建财政金融监管方、地方政府与银行的信息共享与沟通机制，从多个角度掌握准确的债务规模，提高平台运作的透明度。
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