| 实现充分就业 促进社会和谐 |
| 胡德巧 2006-11-22 |
| 摘 要： |
就业是民生之本。认真做好就业工作，千方百计扩大就业，是贯彻落实科学发展观的根本体现，对于实现国民经济和社会协调发展、实现全面建设小康社会宏伟目标和构建社会主义和谐社会，具有十分重要的现实意义。从长远发展战略看，从国际经验看，从我国实际需要看，我们要有新的就业观念，新的管理方法，新的工作机制。一是逐步实现就业工作重点转移，即把以国有企业下岗人员再就业为重点逐步转到学生就业和农民就业上来；二是明确就业优先的宏观经济发展战略，坚持经济发展与扩大就业并举，促进经济与就业协调增长；三是建立政绩就业目标考评考核制度；四是国务院要制定和出台关于促进全国统筹城乡就业的指导性意见和相关配套文件，建立和完善统筹就业的积极的就业政策体系；五是从实际出发公布城镇调查失业率，实施调查和登记“双失业率制度”。 |
| 关键词： |
充分就业，和谐社会，失业率，就业政策，扩大就业 |
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一、促进就业及其政策发展情况
以2002年9月再就业工作会议的召开为标志，解决就业问题被摆到了突出位置，就业工作进入了一个崭新阶段。从2003年开始，就业成为国家宏观调控的重要目标。现在，不管是国家经济社会发展的中长期规划还是年度计划，就业是一个必须要明确提出的重要指标。近年来，政府采取了一系列政策措施，加强和改善宏观调控，保持国民经济平稳较快增长，为扩大就业创造了良好的发展环境。
促进就业的政策体系初步建立。十六大以来，国家明确提出要实行促进就业的长期战略和政策，把实现比较充分的社会就业作为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要目标。就业体制改革不断深化，创业和就业的政策环境得到进一步改善。目前，我国的就业政策已逐步覆盖到各个领域。2002年，《关于做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）下发，连续三年召开全国再就业工作会议，出台了一整套促进再就业的政策措施，从财政、税收、金融等方面支持国有企业下岗失业人员再 就业。2005年11月，国务院下发了36号文件，把再就业政策覆盖到厂办集体企业。采取多项政策措施，促进农村劳动力转移就业和高校毕业生就业，统筹做好全社会的就业工作，积极的就业政策体系逐步建立和完善。
就业总量不断扩大，就业结构趋向优化。2005年底，全国城乡就业达到75825万人，比上年增加625万人，比2000年增加3740万人。其中，城镇就业为27331万人，比上年净增加855万人（实现城镇新增就业970万人），比2000年增加4180万人。2003年以来，城镇登记失业率一直控制在4.3%以内。同时，随着产业结构的进步，就业结构逐步优化。到2005年底，我国第一、二、三产业的就业结构分别为44.7%、23.9%、31.4%。
国有企业下岗职工再就业工作取得重大进展。通过近几年的努力，再就业中的突出矛盾和问题逐步解决，再就业压力基本缓解。2003年到2005年，通过实施各项再就业扶持政策，共有1460多万下岗失业人员实现了再就业，其中包括400万左右的大龄困难人员。有半数以上的省份已完成下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，再就业服务中心内的下岗人员从高峰时的700万人减至目前的20万人左右。
农村劳动力转移就业稳步增加。据农业部调查资料，2005年农村劳动力转移就业人员达10824万人，比上年增加564万人，比2000年增加2224万人。在乡镇企业实现向非农产业转移的就业人员达到1.4亿多人。2005年，四川省和河南省转移农村劳动力均约为1700万人。农民进城就业环境不断改善，权益保护得到加强，就业质量逐步提高。吸纳外来工和农民工最多的是广东省，为2500万人左右。
促进就业的市场机制基本形成。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场机制在配置劳动力资源中的基础性作用明显加强。就业观念发生积极变化，就业形式日益多样，灵活就业人员大量增加。非公有制经济成为吸纳就业的重要渠道，2005年底，全国个体私营经济吸纳就业达到10725万人。同时，就业服务和职业介绍机构有35000所左右，人才市场、劳动力市场和就业信息化建设步伐进一步加快。总之，劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的机制基本形成。
促进就业的法律制度正在逐步建立和完善。多年来，以《劳动法》为主体的促进和规范就业的法律法规逐步形成。目前，《就业促进法》正在抓紧修改的过程当中，不久将要出台。
二、培育影响就业增长的积极因素
就业的存在和发展，劳动力市场的变化，必然会受到其他各种因素的制约和影响。各国的情况都是如此，我国也不例外。我们的任务是要培育影响就业增长的积极因素，避免消极因素。影响就业的因素主要有：
1、经济增长指标的选择影响就业。总体看，经济增长是就业增长的根本保证，保持经济平稳较快发展是扩大就业的有效途径。当然，二者并不完全成正比，也不完全能够实现同步增长。从近几年我国经济增长与就业弹性系数变化的关系看，就出现了经济增长上升，而就业弹性系数下降的情况。这主要是因为：（1）在每年新增就业一定或变化不大的情况下，就业弹性系数的升降取决于经济增长的高低。如果经济增长低或慢，弹性系数相对较高；如果经济增长高或快，弹性系数相对较低。“高增长、低就业”现象的出现与此有关。（2）这是我国经济改革和转轨时期出现的情况。在计划经济体制条件下，这些情况基本不存在。随着市场机制作用的发挥，出现了就业压力加大、失业人员增加的现象。特别是如果片面追求高速度而忽视就业的话，二者增长就不协调了。近几年，政府高度重视就业工作，取得积极成效，二者增长是基本协调的，城镇登记失业率也得到了有效控制。（3）地区经济发展不平衡影响就业总量提高。东部地区的经济较发达，就业形势较好；中西部地区相对落后，人口和劳动力总量大，所以就业压力大，新增就业较慢，从而影响整个就业增长水平。就业总量除了受经济总量的影响外，还受其他多方面因素的制约。
2、经济增长方式的选择影响就业。目前，发展循环经济,建立资源节约型和环境友好型社会，是我们转变经济增长方式的重要任务。实现经济增长方式转变也需要处理好一些关系，否则，将会带来一些负面影响。采用劳动节约型、资本密集型、技术密集型等经济增长方式，对就业来说，既有积极的一面，又有消极的一面。因为它会在一定程度上降低经济增长的就业弹性，对就业带来挤出效应。这就需要我们在走新型工业化道路的同时，要积极发展对经济增长有重大带动作用的高新技术产业，并且要用高新技术和先进适用技术改造传统产业，振兴装备制造业，大力发展服务业。
3、宏观经济政策选择和经济结构调整影响就业。根据经验教训，为了扩大就业，我们要尽快建立健全良好的投资机制，正确引导居民消费需求，缩小各方面收入差距。同时，要进一步优化所有制经济结构、区域经济结构、产业经济结构、行业经济结构、企业组织结构等。另外，发展外向型经济，也对就业增长具有积极作用。
4、教育改革和发展影响就业。教育改革和发展滞后导致结构性失业。目前，我国教育比较落后，教育结构与产业结构不相适应，专业设置不太合理，理论与实践存在较大差距，人力资本整体素质和水平偏低。这些因素，既影响就业规模，又影响就业结构。因此，必须加快教育改革和发展的步伐。
5、城镇化进程影响就业。推进城镇化，对就业具有直接作用。一是能够带动城镇基础设施建设、房地产建设和相关产业扩张，从而提高吸纳就业的能力；二是能够拉动国内需求、推动产业结构升级，推动就业增长；三是能够更多的接纳农村人口和农村劳动力，促进社会主义新农村建设。2005年底，我国城镇人口占总人口的比重为43%，低于世界49%和下中等国家56%的平均水平，城镇化进程可继续推进。
6、统一劳动力市场建立影响就业。目前，我国劳动力市场区域分割、城乡分割、行业分割和体制政策分割的情况仍然存在，直接影响了就业。
三、关注和解决促进就业面临的主要问题
几年来，我国的就业再就业工作取得了较大进展，这是必须肯定的。但也要清醒地认识到，当前及今后几年，我国的就业形势仍将十分严峻，有些矛盾还有可能加剧。
1、新成长劳动力继续增加，总量矛盾仍然突出，就业压力持续加大。预计在“十一五”期间全国新增就业总量5700多万人，年均增加1100多万人。2006年，当年新增劳动年龄人口达到1700多万人的峰值。据有关资料，今后几年，城镇每年需要就业的劳动力约2400万人。但每年所能提供的新增就业岗位约900万个，加上补充自然减员所提供的约300万个就业岗位，可安排就业约1200万人，年度供求缺口在1200万人左右，城镇就业压力将进一步加大。同时，农村新增劳动力继续增加，农村富余劳动力转移就业的数量持续增长。
2、历史遗留问题尚未完全解决，结构性矛盾继续存在。国有企业和集体企业下岗失业人员中仍有大量的未就业人员。今后三年国有企业辅业改制和实施政策性破产还需要安排一定数量的职工，集体及其它类型企业的下岗失业人员也在增加，部分困难地区、困难行业、困难群体的就业问题突出，一些已实现再就业的人员存在着再次失业的风险等。现有下岗失业人员文化偏低、技能单一，难以适应市场要求，再就业相当困难。地区间劳动力供求失衡的状况也十分突出，大中城市、发达地区“求职难”和小城镇、边远地区人才短缺情况并存。
3、全国高校毕业生快速增长，就业压力加大。今后几年，包括各级各类学校毕业生、城镇复员转业军人等在内的新增就业群体增长迅速，就业矛盾日益突出。2006年，仅全国普通高校毕业生就达到413万人，比上年增加72万人，预计将有100万人左右不能在年内实现初次就业。今后还将逐年增加，预计“十一五”时期高校毕业生累计将达到2570多万人，是“十五”时期的2倍多。另外，还有相当一部分初、高中毕业生将要进入就业领域和劳动力市场。
4、农村劳动力转移就业任务十分繁重。按照“十一五”规划纲要，今后几年，平均每年需要转移农村劳动力约900万人，共4500万人，任务十分繁重。原因在于:（1）今后几年农村人口和劳动力仍在逐年减少，劳动力来源不足；（2）近几年转移总量增加平稳，增长弧度不大，2005年是增加最多的一年为560多万人；（3）农村劳动力转移就业还存在着诸多制约性因素。一是向城市转移就业的体制性障碍尚未完全消除，就业环境仍需大力改善。二是农村二、三产业发展缓慢，农村非农产业就业岗位增长受限。三是农村劳动力素质整体偏低，必要的职业技能培训还未完全跟上。四是管理体制、工作机制和工作手段未完全建立。
5、公共就业服务体系建设严重滞后。就业服务体系还不适应城乡劳动者自主择业、转移就业的需要。城市就业信息服务、技能培训的质量和效率不高，甚至存在着“重收费、轻服务”的倾向。特别是农村劳动力转移就业服务体系建设严重滞后。一是就业服务基础设施不仅十分陈旧，而且数量短缺；二是就业培训的教材和师资严重不足；三是就业信息网络建设更是需要加快步伐。
6、就业体制和机制有待于进一步完善。全国统一劳动力市场尚未完全建立，就业的市场化程度有待于提高，劳动力市场管理制度需要加快建立健全。其主要表现是，劳动力市场城乡分割、地区分割、部门分割、行业分割、政策分割等现象依然存在。城乡户籍和土地管理制度等改革滞后，统筹全社会就业的政策体系还很不完善。现行的社会保障制度不利于个体、私营等非公有制经济充分吸纳就业和大量进城就业的农民参保。社会保险统筹层次低，阻碍了劳动者合理流动。法制不健全和劳动执法力度不足，劳动者合法权益尚未得到全面有效维护。
四、进一步做好就业工作的政策建议
就业是关系构建社会主义和谐社会的大事，是广大群众最关心、最直接、最现实的利益问题。我们要以科学发展观为指导，继续深化经济体制改革，保持国民经济持续快速健康发展，以改革促进发展，以发展带动就业。从长远发展战略看，从国际经验看，从我国实际需要看，我们要有新的就业观念，新的管理方法，新的工作机制。一是逐步实现就业工作重点转移，即把以国有企业下岗人员再就业为重点逐步转到学生就业和农民就业上来；二是明确就业优先的宏观经济发展战略，坚持经济发展与扩大就业并举，促进经济与就业协调增长；三是建立政绩就业目标考评考核制度；四是国务院要制定和出台关于促进全国统筹城乡就业的指导性意见和相关配套文件，建立和完善统筹就业的积极的就业政策体系；五是从实际出发公布城镇调查失业率，实施调查和登记“双失业率制度”。只有这样，才能理顺就业中的重大关系，解决就业中的关键问题。目前和今后一段时间要具体做好以下几个方面的工作。
1、确立就业优先的发展战略，进一步加强政府对就业的宏观调控。国际经验表明，就业是宏观调控的主要目标之一，有的甚至是优先政策目标。根据当前就业形势和构建和谐社会的要求，必须进一步转变政府职能，并且要把创造更多的扩大就业作为经济社会发展的优先目标。政府制定各类发展战略和规划，要把扩大就业目标列为重要内容。继续完善和实行积极的就业政策。进一步调整财政支出结构，健全促进就业的投入机制，增加公共投资中用于促进就业的投资比重，整合和规范政府用于就业的各种资金。建立就业绩效考核制度和重大项目就业评估制度。建立健全劳动力调查统计制度和失业监测预警制度，特别是要加快建立农民就业统计制度。
2、继续做好再就业工作，着手实现重点转移。要积极贯彻落实好国务院去年11月公布的国发（2005）36号文件，加大各项包括厂办大集体在内的再就业政策落实力度，抓紧解决历史遗留问题。尽快完成下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨工作。把握好国有企业破产、改组、改制、裁员的力度和步骤，有效控制失业数量，把失业率控制在社会可承受的限度之内。这个文件和有关再就业政策实施到2008年底结束。从现在开始，要着手研究就业工作重点转移工作，即把就业工作的重点转移到统筹城乡就业上来，转移到学生就业和农民就业上来。同时，要建立和完善困难地区、困难行业和困难群体的就业援助机制。在对现行政策进行认真总结和评估的基础上，积极研究促进就业的长远性、全局性、机制性和制度性问题，逐步建立和完善惠及全体劳动者的积极的就业政策体系和促进就业的长效机制。
3、加大政策支持力度，促进农民转移就业。促进农民向城镇、发达地区、农村二三产业、非公有制经济、中小企业和境外等方面转移，对于解决“三农”问题、增加农民收入和建设社会主义新农村，意义十分重大。十六大以来，政府十分重视这个问题，多次强调要把这个工作做好。今年3月公布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号），又提出了一些新的政策措施。现在的关键是要出台相应的配套措施并尽快加以落实。我们要在稳定和发展农业生产，大力加强农村基础设施建设，让农民在第一产业实现充分就业的同时，要全方位统筹做好农民转移就业工作。一是制定统筹城乡就业的战略规划和政策措施，建立良好的促进农民就业的管理体制和工作机制。二是积极推进农业产业化发展，大力发展农村二、三产业和多种经营，发展乡镇企业和个体、私营经济，扩大农村就业容量。三是进一步改善农民进城就业环境，实施以培训、维权、住房、社保、子女教育等为主要内容的农村劳动力转移就业环境建设工程。四是建立健全城镇化发展的政策法规，为农村劳动力进城就业、生活和定居提供完善的机制和制度环境。
4、积极贯彻落实政策措施，做好高校毕业生就业工作。这几年，国务院每年都出台一个关于促进大学生就业的文件。按照文件精神要求，总的来看，要进一步挖掘科教文卫、公共管理和其他高端服务业的就业潜力。鼓励和引导毕业生形成多元化的择业观，通过完善政策，满足事业单位、民营企业、中小企业、乡镇企业、街道社区、乡村建设等用人需求。加快教育改革，完善投入机制，调整教育和专业结构，适应社会和市场需求。建立健全职业教育办学体制，解决高中职的就业难问题。高度关注各类民办高校和成人教育毕业生，以及城镇初高中毕业生的就业问题。
5、继续推进结构调整，促进就业结构优化。在三次产业协调发展的基础上，重点促进第三产业发展，努力提高其吸纳就业的能力。兼顾资金技术密集型和劳动密集型产业的发展，鼓励和支持劳动密集和技术密集兼备的行业发展。进一步打破垄断，扩大准入，开放教、科、文、卫等公共服务部门及其它高端服务业，大力发展适合高校毕业生就业的产业和行业。全面贯彻落实支持和引导个体私营等非公有制经济发展的有关政策，加快研究落实扶持民营经济发展的具体措施，充分发挥非公有制经济和中小企业吸纳就业的积极作用。努力开拓国际劳务市场，扩大境外就业规模。
6、加强就业服务体系建设，大力开展职业技能培训。把城乡劳动者职业技能培训和就业信息等公共服务体系建设纳入各级政府就业规划，建立健全财政投入机制。大力发展职业教育。加强公共培训体系建设，开放职业技能培训市场，鼓励社会力量及外资参与职业技能培训和就业创业培训。大力发展就业服务的市场中介组织，畅通信息渠道，为劳动者提供方便、高效的就业信息服务。
7、推进就业体制改革，加快统一劳动力市场。进一步深化户籍、土地管理等制度改革，清除劳动力合理流动的制度性障碍，从根本上打破体制分割，尽快形成城乡统一、开放、竞争、有序的劳动力市场。建立健全城乡统一的劳动就业制度，统筹管理城乡劳动力资源和就业工作。进一步加强劳动力市场管理，规范市场秩序。
8、完善社会保障体系，加强法制建设，保护劳动者合法权益。建立健全适应城镇各类劳动者需要的基础养老金制度和基本医疗保险制度。提高失业保险对失业者的救助力度和能力。加快进城农民工工伤保险制度建设。逐步将进城就业的农民纳入城市居民最低生活保障范围。积极推进劳动就业法制建设。全面推行劳动合同制度，提高劳动合同的签订率，扩大集体合同覆盖面。加强劳动保护和劳动执法监察，严肃查处各种违法行为，切实维护劳动者合法权益。
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