| 财税支持节能服务业发展的政策建议 |
| 周伏秋，许文 2008-11-13 |
| 摘 要： |
目前，我国节能服务业的发展还面临诸多问题和困难，其中，财税支持政策薄弱问题较为突出。在完善我国节能服务产业发展财税支持政策的过程中，既要立足我国节能服务产业的目标导向和节能战略的现实需求，又要考虑我国财税政策的现状和发展方向；既要有利于促进节能战略的实施，又要符合财政政策发展的整体要求。主要应遵循以下基本原则：一是要符合公共财政要求和世贸规则。二是适度性与可行性相结合。三是直接激励和间接引导相结合。四是全方位促进与多环节引导相结合。本文最后提出了财政投入政策、税收优惠政策、政府采购政策以及金融支持政策四个方面的政策建议。 |
| 关键词： |
节能服务业，财税政策，目标导向，节能战略，政策建议 |
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一、财税支持政策存在的问题
我国节能服务业已经进入了快速成长期，但产业规模、发展水平与节能服务产业发达国家相比还有较大差距，难以满足我国“十一五”推进节能的现实和迫切需要，也难以满足“十一五”之后我国长期推进节能、有效支持和促进经济社会可持续发展的要求。
目前，我国节能服务业的发展还面临诸多问题和困难，其中，财税支持政策薄弱问题较为突出。节能服务公司是市场经济中的节能服务商业化实体，主要是靠投资节能项目和与能源用户分享节能项目实施后产生的节能收益来赢利和滚动发展的。当前及今后相当长的时期内，我国需要有强有力的财税支持政策来激励潜在的投资者进入节能服务产业，拉动节能服务公司对节能项目的投资。尽管近年来政府在建立有利于促进节能服务业发展的财税政策方面进行了积极而有益的探索，但总体来看，节能服务产业发展的财税支持政策仍显不足。如，在财政方面，缺乏对节能服务业的财政支持政策；对节能服务公司项目融资的支持不足；节能服务未能纳入政府采购范围；现行财政预算制度不利于节能服务公司进入公共机构节能领域。在税收政策方面，增值税征税范围过窄，尚未纳入节能服务公司；同时，存在增值税销项税的纳税义务发生时间问题；缺乏有关节能服务的税收激励政策等。
二、利用财税政策促进节能服务产业发展的目标和原则
按照国家建立有利于科学发展的财税制度的总体部署，就促进节能服务产业发展而言，我国财税政策调整的基本目标和方向应是，显著提高财税政策在推动节能服务产业发展中的重大作用，近期主要围绕支持实现“十一五”国家节能目标，尽快制定和完善能够显著推动节能服务产业发展的财税政策；中长期阶段围绕支持实施建设资源节约型社会这一国家战略，逐步形成健全的节能服务产业发展财税支持政策体系。
在完善我国节能服务产业发展财税支持政策的过程中，既要立足我国节能服务产业的目标导向和节能战略的现实需求，又要考虑我国财税政策的现状和发展方向；既要有利于促进节能战略的实施，又要符合财政政策发展的整体要求。主要应遵循以下基本原则：
一是要符合公共财政要求和世贸规则。从我国建立公共财政的要求来看，应该明确政府与市场之间的关系，财政应该有所为、有所不为。具体来看，财税政策的制定和完善应该主要着眼于消除节能服务产业发展的相关财税制度障碍，为节能服务产业发展创造良好的财税政策环境；同时，相关财税政策的制定还需要符合世贸规则的要求，即我国在制定有关促进节能服务产业发展的财税政策时，要遵循世贸规则的要求，避免制定属于禁止性补贴和可控告补贴的一些财税政策措施。
二是适度性与可行性相结合。财税政策手段在促进节能服务产业上能够发挥积极作用，但也同样存在着局限性。在市场经济体制下，节能服务机构是节能服务产业发展的主体，其作用并不能由政府来替代。财税政策在节能服务产业发展中更多地是起到引导作用，因而需要适度运用各种财税政策措施。同时，在制定促进节能服务产业的财税政策过程中，应充分考虑政策带来的影响，政策的执行能力以及财政的承受能力等多方面的问题。
三是直接激励和间接引导相结合。促进节能服务产业的发展，既需要采用财政拨款、减免税等直接型优惠的政策措施，又需要采用财政贴息、财政担保以及加速折旧、投资税收抵免等间接型优惠的政策措施。也就是说，政府应在充分发挥和运用市场机制的前提下，更多地通过财税政策来引导市场主体参与节能和促进节能服务产业的发展。因此，在促进节能服务产业方展方面，财政政策的制定和调整应坚持以间接优惠为主，辅之以必要的直接优惠手段。
四是全方位促进与多环节引导相结合。发展节能服务产业是一项系统工程，既要求鼓励节能投资，又要求引导节能服务的消费；既要求扩大节能服务的市场，又需要增加节能服务的供给，还要求促进节能技术的推广等。不同的方面需要有不同的政策手段，体现不同的政策导向。因此，财税政策应该通过构建科学、合理的政策体系，更好地发挥促进节能服务产业的政策效应。
三、政策建议
（一）财政投入政策
首先，在中央预算内投资中专列合同能源管理补贴资金，对符合条件的合同能源管理项目，根据项目投资额的一定比例给予补贝占。
其次，扩大贷款贴息政策的适用范围，对符合条件的合同能源管理项目的贷款，中央财政按一定比例给予贴息。
第三，经认定的节能服务公司采用合同能源管理实施的节能改造项目，根据“谁投资，谁受益”的原则，可在项目所在地申报节能技术改造财政奖励项目，国家按有关规定给予支持。各地根据实际情况，利用地方财政资金，加大对合同能源管理项目的支持力度。
（二）税收优惠政策
首先，节能服务公司实施合同能源管理项目，按照效益分享采取分期收款方式时，向客户企业移送设备不视同销售行为，按照合同所约定的金额和付款日期确认增值税销项税额。
其次，节能服务公司实施的合同能源管理项目，属于改造、安装等工程作业的，适用营业税税目税率表中建筑业税目的“其他工程作业”，按3%的税率征收营业税；其他不属于建筑业税目的节能咨询、设计、评估、检测等节能服务业务，适用服务业税目按5%的税率征收营业税。
第三，节能服务公司实施合同能源管理项目，统一收取项目款项，将部分业务分包给其他企业的，以节能服务公司取得的全部收入减去付给其他企业的价款后的余额为营业额计算征收营业税。
（三）政府采购政策
政府节能主管部门组织制定、发布节能服务公司政府采购名录。各地政府部门和公共机构优先选择名录中的节能服务公司，采用合同能源管理方式实施公共建筑、公用设施的节能改造项目。
各级政府机构（包括纳入预算会计和行政会计范畴的单位）采用合同能源管理实施节能改造，支付给节能服务公司的节能效益分享额，应视同能源费用进行列支。鼓励和支持国有企业采用合同能源管理机制实施节能项目，合同期内对节能服务公司支付的节能效益分享额可作为费用列支。
（四）金融支持政策
一是鼓励政策性银行探索金融支持节能服务公司发展的新模式，依托地方商业银行和担保机构，开展以节能服务公司为对象的统贷、直贷等业务，建立健全相关制度和管理办法。
二是对商业银行开展合同能源管理项目贷款，政府给予贴息支持，引导和鼓励商业银行加大对合同能源管理项目的信贷支持。鼓励商业银行探索金融服务创新，对符合条件的节能服务公司，经批准可开展工业产权和非专利技术等无形资产的质押贷款试点。
三是加强和完善节能服务公司贷款担保支持政策。通过财政投入，扩大节能服务公司贷款担保基金规模。进一步完善信用担保体系，鼓励担保机构加大对节能服务公司贷款的担保支持。
四是鼓励融资租赁机构参与合同能源管理项目。引导和支持商业银行与融资租赁机构合作，开展合同能源管理项目涉及的节能设备租赁债权保理业务。
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