| 我国财政状况分析及财政政策微调 |
| 2009-09-16 |
| 摘 要： |
随着宏观经济的企稳向好，我国上半年的财政收入状况也随之改善。以资本扩张型增长作为当前经济复苏的基本形态，本文构建了资本扩张型增长下的财政政策取向。货币政策应在坚持适度宽松的原则下，战略性地运用利率手段促进经济结构调整，支持中小企业和个人创业，为平衡未来的通货膨胀压力积蓄力量。而财政政策则是在坚持“保增长、促调整”的基础上，采取推进、引导、保障、控制和转型五项原则实施财政政策的微调。 |
| 关键词： |
财政收入状况，财政政策，经济复苏，资本扩张型 |
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一、财政收入状况分析
随着宏观经济的企稳向好，我国上半年的财政收入状况也随之改善。在总量上，财政收入规模仍未完全恢复，但月度数据已呈良性增长态势；在构成上，各项税收收入按照结构性减税的要求有减有增、有序发展；在措施上，地方债务改革、成品油价税改革和烟草消费税改革等稳步推进，取得了良好的政策效果。
（一）财政收入的总体状况
上半年，全国财政收入33976.1亿元，比去年同期减少832.1亿元，下降2.4%。其中，中央本级收入17704亿元，同比下降9.4%；地方本级收入16272.1亿元，同比增长6.6%。受到结构性减税措施的影响，财政收入中的税收收入29530.1亿元，同比下降6%；非税收入4446.1亿元，同比增长31.4%。各项收入的基本状况是：国内增值税同比下降3%，国内消费税同比增长63.1%（剔除成品油税费改革后转移性收入因素实际增长7.4%），营业税同比增长6.4%，企业所得税同比下降13.8%，个人所得税同比增长0.7%，进口货物增值税、消费税同比下降14.9%，关税同比下降29.9%，证券交易印花税同比下降74.5%，车辆购置税同比下降6.2%，外贸出口退税同比增长21.9%。
5月，全国财政收入6569.5亿元，同比增长4.8%，是今年以来出现首个正增长的月份。6月，全国财政收入6867，47亿元，比去年同月增加1123.65亿元，增长19.6%，增幅进一步回升。其中，当月中央本级收入3486.84亿元，同比增长15.9%；地方本级收入3380.63亿元，同比增长23.5%。
（二）财政收入增长的特点和主要原因
从收入构成上看，尽管宏观经济已出现了明显的积极变化，但与生产相关的主要税种仍未实现正向增长，推动财政收入快速恢复的主要因素集中在与国际和国内资本扩张直接联系的领域和税种上。财政收入与资本扩张的关联性过强，持续增长的基础尚不牢固，转移性收入增长比例过高，财政收支矛盾仍很突出。
推动收入增长的主要原因包括：一是证券市场和房地产市场得到快速恢复，营业税等相关税收增长较快；二是实体经济出现积极的变化，开工率和商品流通逐步活跃；三是国际大宗商品价格上涨，导致关税、增值税和消费税的降幅快速收窄；四是5、6月份清理补缴去年欠缴的收入等增加了一些一次性收入，非税收入也相应增收；五是实施成品油价税改革带动消费税大幅增长，提高卷烟消费税也增加部分收入；六是各级财税部门加强税收和非税收入征管，促进相关收入增长。
二、资本扩张型增长与我国财政政策微调
上半年，无论是世界经济还是中国经济都处在一个纷繁复杂而急骤变化的时期。在国际金融危机依旧肆虐，世界经济前景尚不明朗的情况下，中关两国先后发出了经济“见底”的消息。在这个“拐点”，世界经济的两端同时选择了以资本扩张作为推动经济增长的主要形式，各自的政策调整也必须在这个基础上展开。
（一）资本扩张型增长下的宏观政策取向
资本扩张型增长是指一国的财政当局或货币当局向市场注入大量的投资或流动性，从而推动信贷规模或直接融资规模急剧扩大，国民经济的各个组成部分获得了廉价而充裕的资本支持，从而推动整个国民经济的快速增长。在我国，资本扩张型增长的中间环节是信贷规模。
根据这一定义，我们构建了资本扩张型增长的基本模式和关键环节。
在资本扩张引起信贷规模急剧增大后，可以通过三个渠道推动经济增长：第一，投资。信贷规模增大直接推动投资增长，为缓解我国实体经济压力，信贷的期限结构应以中长期的为主；第二，消费。信贷增长可以为各类消费提供融资便利，近期可积极发展私人金融服务、大额消费信贷和信用卡业务；第三，出口。尽管净出口才是国民收入的构成变量，但多项研究都表明，在我国，出口与国民经济增长的关联性更高。信贷支持出口的方式包括：首先，提供出口信贷，包括买方和卖方信贷，以鼓励本国资本性商品的出口；其次，提供风险共担的研发信贷，探索对高新技术企业和高新技术研发的特殊信贷规则；再次，提供海外并购信贷，鼓励企业“走出去”，捕捉国际市场亮点，变“危”为“机”，加速对外开放的进程。
资本扩张型增长须解决好三个关键性的“扰动”环节。
首先，是信贷规模扩张和经济结构间的关系。信贷是一种典型的间接金融业务，其特点是对借款人的既有资产和抵押品非常关注，而对借款用途本身则较为忽视。在这一特点下，传统的规模较大的企业，特别是一些重化工业和房地产企业容易获得便利的金融服务，但在市场情况复杂、企业技术能力有限和利润水平较低的挤压下，上述企业更愿意把信贷资金投向资产市场而不是投入新兴行业或扩大再生产。 目前，需要解决好信贷流向和国家产业政策间的关系，利用充裕的资金，支持经济结构转型和高新技术企业的发展。
其次，是信贷规模和通货膨胀间的关系。我国上半年的信贷投入量达到7.4万亿元，是去年全年信贷投放的两倍半，是今年全年计划的150%。如此天量的信贷如果大量进入消费领域，必然会导致短期内的物价总水平上升。考虑到扩大内需的要求、消费信贷的发展和通货膨胀防控的共同需要，目前可在加强监控的情况下推进信贷对消费的支持，逐步扩大消费在国民经济中的比重，并应同步推出多种投资渠道和资产组合，避免消费信贷发展的无序性。对于生产企业过度存货的行为应实施限制，理论上应区分风险预防性存货和投机性存货，并分别对待。但在现阶段，在无法有效区分上述两者的情况下，可以比例的方法对存货投资进行成本控制，包括资金成本和企业税收优惠限制等。
再次，是信贷规模和财富分配间的关系。这里的财富分配，既包括经济运行中的各个环节，也包括最终劳动成果在人际间的占有关系。根据赫一俄一萨定理，经济中增长最慢的要素获得最多的回报。因此，在信贷资本大量扩张的时候，土地及自然资源将获得“超额”的社会财富，而这种“超额”将使具有逐利性的资本大量沉淀于其间，经济增长和要素分配的效率被扭曲了。为避免这种情况，政府应积极运用补贴、贴息和利率指导等政策，合理规范信贷流向，推动国民经济各个组成部分协调、稳定发展。在最终劳动成果的分配中，由于高收入群体在获得劳动报酬的同时，还持有大量的资产，伴随着资产价格的高企，财富会进一步向高收入群体集中。为保障弱势群体、维护社会公平，避免财富过度集中，国家需要大力建设适度而有效的社会保障体系，推进财产税和个人所得税改革，并对奢侈品开征较高水平的消费税。此外，国家还可以通过创业支持计划，为低收入群体提供较好的金融便利，使其能公平享有资本创业的权利。
此外，在我国推进和调整内部扩张型增长的同时，还必须积极应对来自美国资本扩张政策的挑战，对当前进入我国的美国资本，要科学对待和运用，综合考虑眼前利益和长远利益，采用有效的管理措施，既不御其于国门之外，又不放任于萧墙之内，“借船出海”、“借风行船”都是我们当前可以研究和考虑的政策举措。
（二）货币政策的实施建议
临近经济复苏的“拐点”，面对资本扩张型增长的新环境和全球资本扩张与金融重商主义夹击的新局面，我们的宏观经济政策必须慎之又慎。当前应在坚持适度宽松货币政策的框架下，战略性地运用利率手段促进经济结构调整，支持中小企业和个人创业，为平衡未来的通货膨胀压力积蓄力量。
1.提升利率政策弹性，扩大利率政策作用范围
这一阶段的利率政策应在坚持低利率原则的基础上，合理筹划利率结构，战略性地运用利率政策以支持经济增长、结构调整和缓和控制通胀。目前可按贷款的不同使用方向和目的实施结构性的利率政策。对货币政策的实施建议如下。
一是对符合国家产业政策、以生产为目的的中长期信贷执行较低的利率。以支持低利润状态下企业投资和生产的正常进行，顺利度过“拐点”期。但是，对于企业的存货投资应区分情况予以对待，在当前可以考虑以企业的生产周期为标准划分存货投资的信贷利率。
二是对房地产投资执行差别化的利率。目前可综合考虑购买者拥有的房屋数量、房屋的面积和房屋单位面积的价格提供优惠幅度不同的信贷，其中房屋单位面积价格的确定可由政府主管部门提出科学而规范的计算公式，合理而得。将房屋单位面积价格纳入考虑的因素范围，可有效维护房地产市场的稳定，防止大起大落，推进房地产市场的结构优化。
三是考虑到消费贷款的高风险性、小额性和银行服务的短缺性，目前可允许消费信贷保持较高的利率水平。以吸引银行等金融机构的参与，并鼓励银行以此作为新的利润增长点，拓展服务的深度和宽度。在适当的时机下，也可以允许专门以此为业务重点的消费信贷银行或者信用卡公司出现。
四是对出口信贷执行较优惠的利率。根据国际惯例，各主要发达国家都对出口信贷执行优惠利率为保障我国出口尽快恢复增长，我国在通过政策性银行或商业银行向买方或卖方提供出口信贷时，均应坚持优惠利率，以推动我国大型资本性货物和装备制造设备的出口。
五是对高新技术企业提供一揽子金融服务，保持低水平利率或执行“可转贷”。我国直接融资渠道尚不完备，处于初创期的高新技术企业难以获得风险投资等资本的有效支持，在现阶段还必须借助间接的融资渠道推动企业发展壮大。为鼓励高新技术企业的发展，应鼓励银行等金融机构向其提供低利率的贷款，为控制贷款银行的金融风险，可由贷款银行向其提供强制性的一揽子金融服务，包括企业财务服务等。另外，为鼓励银企间的合作，共享高新技术企业的创业成果，可由双方约定，对借入的信贷转变为企业的股权投资。
六是对为我国企业海外投资提供资金支持的贷款可参照国际金融市场的一般利率水平确定利率标准，在合理纳入汇率风险、管理费用等因素后，作为支持企业实施海外并购的基础利率。允许金融机构与海外投资的企业间采取多种形式的合作，包括战略同盟、债转股和签署对等协议等形式，相应地允许合作的双方在基础利率的标准上再执行相关的优惠。
七是对中小企业、小额贷款和个人创业贷款可在评审的基础上执行差别利率。这种安排一方面可以控制“逆向选择”的发生，另一方面又通过较高的利率抵补了银行的金融风险、资金成本和管理费用，增强了银行开展业务和提供服务的自主性。
2.坚持以人民币汇率合理区间下限值作为汇率政策的调控目标
我国目前面临非常复杂的国际和国内经济形势，在“拐点”期，应综合考虑各方面因素来确定我国的汇率政策。在宏观经济总体企稳向好的情况下，6月份我国出口仍出现21.4%的负增长，为支持出口企业，优化经济结构，推进平衡增长，我国应在汇率上给予出口企业以必要的支持。此外，随着人民币双边货币互换协议和《跨境人民币结算试点管理办法》的不断落实、深化，人民币国际化的进程骤然加速。适度从低调控人民币的汇率，可以提升人民币在国际化初期的吸引力，有利于推动人民币在区域贸易中计价和结算货币地位的形成，并有利于化解美元贬值的风险。在人民币国际化地位尚未形成的时期，建议采用建设国家能源和资源储备的方式调控国内金融市场上的外汇余缺。
3.控制货币发行量，降低信贷增速，加大信贷监管力度
上半年，我国新增贷款规模达到7.4万亿元，其中6月新增贷款超过1.5万亿元，是2008年同期的5倍，达到历史的峰值。这部分贷款的用途主要有三：一是为1.18万亿元的中央投资提供配套；二是对生产性企业进行资金支持；三是进入证券市场、房地产市场等实施资产投资。从其用途看，上述前两项用途是贷款资金运用的主体，由于其资金使用的阶段性，所以贷款中的绝大部分又回流至银行系统，成为休眠的高能货币。我国宏观经济已临近复苏的“拐点”，新增资本需求的潜力很大，在资本扩张型的增长模式下，一旦重要的积极信号传出，货币乘数将陡然上升，巨大的货币基数将可能迅速演变成通货膨胀的强大推动力。另外，过剩的资本还将大规模进入证券、房地产等资产市场，推动价格的急速上升，形成巨大的资产泡沫，直至酿成整体性的金融风险。
4.完善证券市场，加强房地产市场调控，推进国际合作机制建设
随着我国经济“触底反弹”，资本扩张型增长模式将向市场输出巨大的流动性，为避免流动性直接冲击我国的资产价格和商品价格，国家应着力完善证券和房地产市场，加强国际合作，防止国际货币危机的形成与发展。完善证券市场，主要包括加大上市后备企业的储备数量，上市公司新增股票发行审核储备数量和创业板市场的建设与发展等举措。与证券市场不同，房地产市场的开发商和持房者都是通过部分承担房地产成本而获得了房地产市场上涨的所有收益，而风险则由开发商或持房人与银行共担。这种收益与风险的不对称性是导致房地产市场剧烈波动的重要原因，其表面利益与风险的对等，并不能掩盖内部收益与责任的不对称性，美国的次贷危机即由此而形成。在上一轮泡沫尚未化解，新一轮上涨周期再次到来的时候，我们要严密监管房地产市场，防止因资本扩张而导致的过高风险。
在关注国内经济复苏的同时，还应重视外部因素的侵袭。在奥巴马新政的推动下，美国通过大规模的资本扩张初步稳定了金融市场，经济探底回升的迹象逐渐清晰。高效率的资本市场一旦重新恢复，将迅速放大美国在危机阶段进行的资本扩张，从而迅速扭转金融重商主义的影响，向世界主要国家输出多余资本。作为“华尔街－－陆家嘴”通道的亚洲接口，中国将是美元资本输出的主要路线之一。一方面我们要面临高流动性输入资本的考验，另一方面还要借助优质的美元资本完善国内金融市场，支持国内产业升级和企业创新，并借此打开人民币国际化的道路。这样复杂的管理没有有效的国际合作机制是难以实现的，中美间必须逐步建立有效的双边和多边机制，以在重大国际经济问题上交流意见，达成共识，密切合作。
（三）以资本扩张型增长为目标的财政政策调整
以资本扩张为特征的增长已经是当前中国经济临近“拐点”的必然选择。面对这一新的环境，我们必须对原有财政政策体系中的具体措施进行重新组合和必要调整。总的原则是，在坚持“保增长、促调整”的基础上，采取推进、引导、保障、控制和转型五项原则实施财政政策的微调，具体建议如下：
1.推进。临近经济复苏的“拐点”，积极财政政策应该顺势而动，大力推进经济的复苏，并将其送入增长轨道。具体措施包括：一是保持投资力度，加速推进国债和地方债的发行工作。在较长时期内坚持证券市场主要税收和财政政策的稳定；二是推进消费的有序增长。对具有战略经济意义和符合人民群众利益的商品，在合理的限制措施下提供必要的补贴，适度调整“家电下乡”的产品范围，将产品的自主创新和企业管理创新作为获得“家电下乡”补贴的重要条件；三是推进出口复苏。加强对提供出口信贷银行的补贴力度，适度扩大出口信贷担保的范围和规模。为企业海外并购提供必要的财政贴息或规模适度的担保，推动企业“走出去”。
2.引导。引导的着力点是经济结构调整。核心原则是通过财政担保、贴息、税收优惠和直接资金支持的手段，引导市场资本和企业按照国家的产业政策目标进行调整和升级。具体措施应包括：一是为高新技术企业提供财政担保、贴息或者直接的资金支持，引导市场资金注入高新技术行业和企业，弥补现行金融市场机制的不足与缺失；二是为企业技术改造和产品升级提供补贴或贴息，引导企业采用新技术和新工艺扩大再生产；三是为受危机影响较大、经营困难的企业提供必要的缓冲资金，引导其重返市场，或者引导市场力量支持重组困难企业。
3.保障。在资本扩张型增长的推动下，土地、资源和资本等要素获得了超额的财富回报，为避免这种扭曲，维护社会的稳定与和谐，应通过保障的方法维护社会的基本公平、公正和效率。具体措施包括：一是严格监管房地产市场，不允许任何政府性资金进入商品房开发和建设领域；通过税收减免或财政补贴的方式大力支持保障性住房建设，以廉租房为主体，保障人民安居的基本权利，提高房屋需求弹性，控制房地产商暴利；研究试行90平方米以下住房建设私募基金机制，以政府担保和监管的方式，逐步允许一些社会群体通过委托开发的方式建设个人的第一套住宅。二是小幅多次提升资源税税率，获取资源行业的部分超额利润，用于环境保护、资源地区生态修复、接续和替代产业培育等领域。三是建立广覆盖、水平适度的社会保障体系，维护每一位社会公民生存和发展的基本权利，保障人际间的基本公正、平等。四是深化财产税改革，研究遗产税、赠予税等税种征收的可行性和方案，加速推行物业税。五是推进个人所得税和消费税改革，对个人所得应采取以家庭为单位的方式核定征收，并合理规定必要的扣除项；提高对危害社会公序良俗、生态环境、人民健康和过度占用公共资源商品的消费税税率。六是研究出台创业支持计划，引导社会资本为低收入群体提供较好的金融便利，保障其公平享有资本创业的权利。
4.控制。控制的重心在于防止过度扩张的资本影响物价和企业生产的稳定，给经济社会的稳定发展带来扰动。在当前阶段，财政政策的控制重心是防止通货膨胀和原材料与动力价格的突然波动，具体措施包括：一是深入研究当前消费的特点、结构和主要影响因素，建立重要消费品的长期观察机制，建设以粮食、猪肉、牛奶、食用油等为代表的国家消费品储备体系，控制结构性通胀的发生和发展。二是加速海外能源和资源投资，建立重要能源和资源产品的国家储备，支持重要商品建立期货交易机制，获取商品国际定价的话语权，控制生产领域的恶性成本推进型通胀。三是积极支持人民币国际化建设，在人民币作为计价和结算货币的初期，承担部分试点企业的损失与货币错配风险，完善我国外汇市场，控制输入性通胀的发生。
5.转型。在资本扩张型增长的底端，我们已无法维护理想中的“V”型复苏曲线，在良好经济前景的吸引下，庞大的信贷总量会在短期内迅速拉升经济。因此，当前的转型实际上有三层含义：一是复苏临界点的转型。转型的重点是从原来的“保增长”转变为“促调整”。我们必须充分认识到原有经济结构的弊端，必须在新一轮增长的初期即着力解决经济的结构性问题。二是资本扩张型增长的转型。这种增长模式力度强大，效率较高，但可持续性差。我们必须逐步改变积极财政政策的作用重点，合理引导和解决经济增长中的过量资本及其带来的消费和投资扭曲，将其转变为以科技和生产效率提升为主导的内涵型增长模式。当前一个阶段，需防止经济复苏出现正弦型曲线波动。三是经济发展方式的转型。概括地说，这一转型的重点就是由单一的经济增长转向科学发展。具体有：坚持科学发展观为指导，以公共产品和公共服务为投入重点，全面覆盖投资、消费、出口、经济结构调整与产业发展以及社会建设等各方面的内容，注重政策的前瞻性、协调性和效率性，克服国民经济运行中的矛盾和困难，以内需建设为中心，抵御国际金融危机及其转型的挑战。
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