| 参与式预算影响地方公共支出结构的实证研究 |
| 林敏，余丽生 2011-09-06 |
| 摘 要： |
在中国政治集权而经济分权的垂直控制体制下，如何提高基本公共服务在政府公共支出中的比重，一直是政府治理的热点问题。参与式预算是一种“自下而上”的责任机制，本文利用2002-2009年浙江省台州市72个乡镇的面板数据，首次实证检验了参与式预算与地方政府公共支出结构之间的关系，发现参与式预算的实施显著提高了与民生密切相关的教育、社会保障以及医疗卫生支出占预算内财政总支出的比重，降低了一般公共服务支出占预算内财政总支出的比重。在此基础上，本文给出了基层政府治理的政策建议。 |
| 关键词： |
参与式预算，政府治理，责任机制，公共支出结构 |
|
|
一、引言
近30余年，我国经济获得了持续快速增长，改革成果举世瞩目，政府财政能力不断提升，然而，社会发展领域的一些突出矛盾却并没有得到根本解决，民生状况令人堪忧。看病难、上学难、就业难等呼声不断。教育和住房成本的逐年攀升，部分地区和部分人群中医疗卫生与社会保障的缺失，城乡和地区间收入差距的持续扩大等问题日益凸显，从长远看必将危及社会稳定和经济持续均衡发展。
虽然近几年国家连续出台了系列民生举措，但效果并不尽如人意。政府公共支出规模虽然日益扩大，然而一些重要领域的基本公共服务供给却存在着令人尴尬的不足，集中表现为地方政府对教育、社会保障以及医疗卫生等问题的忽视（王永钦等，2007；周黎安，2007），导致地方公共支出结构的明显扭曲（平新乔、白洁，2006；傅勇、张晏，2007；吕炜、王伟同，2008），地方政府责任无法得到有效落实。究其原因，主要是在中国垂直集中的政治管理体制下，地方政府治理中只有“自上而下”的责任机制。“对上负责”下的“晋升锦标赛”将多任务多目标的地方政府治理变成了集中于经济增长的竞争（张军等，2007；周黎安，2007），政府支出偏好被长期锁定在高投资、低服务的结构上，形成了独特的“增长型财政”格局。而近年来在发展中国家政府治理中获得较大成功的“参与式预算”，是强化地方政府责任的另一种重要机制。参与式预算（ParticipatoryBudgeting，PB）于1989年诞生于巴西的阿雷格里港市，其基本内涵是将公民吸纳进预算决策过程，赋予公民确定各种社会政策的优先性、分配公共资源以及监督公共支出的机会，促使政府官员实现资源的公平有效配置（Wampler，2009）。在中国，参与式预算最初发生在经济相对发达的浙江省台州市的乡镇层级，是一种本土化的公民参与地方政府治理的创新实验。公民能够直接参与影响其自身利益的政策制定过程，并对政府支出决策施加重要的影响。因此，参与式预算是在现行政治经济框架和激励结构下引入的一种“自下而上”的责任机制，是政府治理模式的一种创新，是基层公共财政改革的一种突破。
在我国五级政府体制中，乡镇政府作为独立的一级政府，与其他高层级政府相比，更接近广大人民群众，是与农业、农村、农民联系最为密切的基层政府。随着新农村建设和统筹城乡经济社会发展的快速推进，乡镇政府将承担日益重要的社会管理和公共服务职能，尤其是在提供农村基本公共品和服务方面，乡镇政府更是担负着不可或缺的支出责任。而乡镇政府公共支出的结构恰恰能够反映政府的政策倾向以及政府责任的实现程度。因此，如何进一步提高基本公共服务在政府公共支出中的比重、促使乡镇政府支出结构合理化是改善基层政府治理的一个重大现实课题，它关系到社会和谐稳定与经济持续发展。而参与式预算正是通过公民参与改变政府支出的优先性而对公共支出结构施加影响。那么，在我国目前的政治经济结构和激励模式下，参与式预算所形成的“自下而上”的责任机制能否对地方政府支出决策行为产生实质性影响？能否或在多大程度上缓解基层政府公共支出结构的扭曲，改善地方政府的责任治理？台州市参与式预算改革的成功只是一个特例，还是具有普遍意义的范例？这正是本文拟研究与解决的问题。
二、文献回顾与研究假说
20世纪80年代以来，发达国家为了摆脱“滞涨”而纷纷推行分权化的改革，许多转型和发展中国家则把分权作为一个清晰的政策工具，来改善政府的治理结构。在已实施分权治理的国家中，无论是发达国家，还是转型或发展中国家，一个普遍存在的核心问题是地方政府的责任机制与治理问题。已有文献表明，不同的政治体制下，地方政府治理结构存在着较大的差异，相应地具有不同的责任实现机制（Bardhan，2002）。在经济分权结合政治民主的国家里，地方政府治理中的责任机制主要有选举机制（Seabright，1996）、制衡机制（Persson等，1997）以及“标尺竞争”（Besley和Case，1995）等。与民主体制对应，在政治集权经济分权的国家里，确保地方政府改善治理的责任机制主要是垂直控制机制（Tusi和Wang，2008）。
从理论上看，存在不同的责任机制能够促使地方政府强化责任。但在现实世界中，各种责任机制可能仅仅在某种条件下才有效。在中国，经济分权伴随着政治集权，使垂直控制成为促进地方政府实现责任的主要机制。然而，这种“自上而下”的责任机制对于实现地方政府责任是远远不够的。在政府治理中，上级政府通过考察下一级政府辖区经济发展的相对绩效指标来评估和晋升地方官员，形成了以GDP为核心的政绩考核机制，造成了地方政府责任的实现更多地与促进经济增长相关联，相应地政府公共支出也主要用于吸引流动资本、促进生产性投资上，导致地方政府公共支出中基本公共服务（教育等）比重的缩减。中国经济增长与宏观稳定课题组（2006）深刻地指出，当前中国经济社会的发展“出现了以国富与民生关系失衡为本质特征的增长失衡”，而与民生状况直接相关的政府社会性支出的不足，是导致发展失衡的重要原因（吕炜、王伟同，2008），其根源在于政府治理中“对上负责”而不是“对下负责”的责任机制。那么，在现有的政府治理模式下，究竟何种机制能够更好地落实地方政府责任，改善地方政府治理呢？近二十年来，发展中国家分权治理的理论与实践表明，公民参与是改进地方政府责任治理的一种重要机制。公民参与治理作为一种“自下而上”的责任机制，实质上属于一种授权（empower-ment），其基本原理在于地方政府对社会公众移交部分决策权和职责，增强公民在地区治理中的参与性，提高地方政府对本地居民需求的回应性，从而促使地方政府更加有效和负责任。而发展中国家公民参与治理的典型模式当属“参与式预算”。
目前国内外学术界对参与式预算研究的相关文献正日益增加。不同学者从不同视角发表了不同的见解。部分学者基于人大制度建设视角，指出参与式预算将游离于体制外的“民主恳谈”纳入现行的人大法律制度框架内，以此“激活”基层人大同时扩大普通民众的参与，成为启动乡镇人大制度改革的最佳途径（陈奕敏，2005；周梅燕，2007；张学明，2008）。基于民主和治理视角，Souza（2001）探讨了参与式预算对于构建民主政治的可能性和局限性，指出参与式预算是拉丁美洲国家为扩大公民参与以及提高地方政府责任的重大创新之一；陈家刚、陈奕敏（2007）考察了参与式预算在中国地方治理中的兴起与发展，认为参与式预算使直接民主与代议制民主能够有效结合，是公民直接参与决策的一种治理形式；徐珣和陈剩勇（2009）借用西方协商民主理论，阐明参与式预算在创制基层政治与政府的合法性、建构公共理性以及引导地方公共决策的理性化等方面所具有的规范性价值；Aragones和Sanchez-Pages（2009）通过构建参与式民主的正式理论模型，发现参与式预算通过影响市民和政治家行为而对最终政策结果产生了积极的作用；王雍君（2010）对参与式预算的逻辑基础及其发展前景进行了深入考察，发现参与式预算有助于强化政府对公民的纵向受托责任、将地方民众有效地带入发展进程以及推动中国的基层民主化进程。此外，基于公共品供给视角，Santos（1998）研究发现巴西阿雷格里港市实行参与式预算期间（1989-1996年），居民有权使用基本卫生设施比率以及小学或中学入学率将近增加了一倍，而税收收入仅增加了48%；苏振华（2007）的研究结果表明，公民参与和协商过程有助于决策过程中的明达理性并达成共识，有效解决了集体决策中的偏好表达与偏好集结双重难题，使一致同意成为可能，促进了公共品供给效率的实现；祁毓（2008）进一步指出参与式预算有助于创新农村公共品供给决策机制，缓解农村公共品供给和农村村民自治出现的困境。
显然，现有的国内外文献主要运用政治学、公共管理学方法，侧重于从规范的角度来分析参与式预算的逻辑基础、演进过程、价值所在及其发展前景，尤其关注参与式预算在民主政治建设和基层地方治理方面的作用。与既有研究不同，本文试图从经济学视角出发，将参与式预算视为分权治理的一种创新模式，考察其所形成的“自下而上”的责任机制对地方政府公共支出结构产生的影响，以期为参与式预算的政策效应提供有说服力的证据，阐明其对基层政府治理以及公共财政改革的深远影响与重大意义。
国内外关于公共支出结构的研究文献比较少见。在理论方面，Keen和Marchand（1997）运用财政竞争理论模型证明，在辖区间资本自由流动而劳动力不可流动的假设条件下，对于非合作均衡中公共支出的总水平，生产性公共支出（如基础设施）仅仅在两个极端情况下才会出现供给不足，而有利于提高本地居民福利水平的消费性公共支出（如教育、城市社区服务）必定会供给不足。同时他们证实了在税率不变的情况下，通过降低生产性公共支出比重并相应提高消费性公共支出比重，整体福利水平将得以提升。在实证方面，Mauro（1998）运用跨国数据，实证考察了腐败官员的掠夺性行为对政府支出结构的影响，发现由于政府从不同支出项目中获取贿赂的难易程度不同，腐败的政府将会显著降低教育支出比重，提高基础设施支出比重。平新乔、白洁（2006）实证检验了中国分税制改革以来，地方公共支出结构对经济发展水平等外生变量的敏感度（responsiveness），结果表明在财政分权的背景下，财政激励导致了公共支出结构的“偏差”。傅勇、张晏（2007）利用中国省际面板数据，研究发现中国式分权和政府竞争造成了地方政府公共支出结构重视有利于企业发展的基本建设、轻视有利于民生的人力资本投资和公共服务的明显扭曲。龚锋、卢洪友（2009）构建了7类公共支出的供需匹配指数，实证检验财政分权度与公共支出供需匹配指数的相互关系。还有少数比较接近的文献运用中国村庄数据研究村民选举与公共支出结构之间的关系。Zhang等（2004）较早系统地研究了村民选举对基层公共品供给的影响，发现中国农村的民主选举增加了村庄支出中公共投资的比例。王淑娜、姚洋（2008）研究发现农村选举显著增加了村庄支出中公共支出的份额，减少了行政支出以及上交给乡镇政府的份额。
基于如上分析，本文尝试使用乡镇层级数据，实证检验参与式预算对地方政府公共支出结构的影响。我们的假说是：一是参与式预算能够提高事关民生的教育、社保以及医疗支出占比。参与式预算通过授权予公众，改变了分权治理结构，触动了预算决策过程的深层机制，促使地方政府能够更好地对居民需求作出反应，从而对政府支出决策施加有益的影响（林敏，2008）。二是参与式预算能够降低政府部门的一般公共服务支出占比。我们对新河镇参与式预算案例的研究表明随着财政总支出的不断增长，政府历年运行费用保持相对平稳的态势。这意味着公民的参与和监督对政府行政成本的有效控制。
三、计量模型、指标选取与数据说明
从目前全国各地参与式预算的试行情况来看，浙江省台州市由于其推行时间较长、程序规则较完善，预算涉及的内容和范围较广，因而具有较强的代表性。同时，一个市内部所有地区的参与式预算是在相似的制度框架和社会背景下运行的，具有较强的可比性。鉴于此，我们最终确定以台州市下属所有乡镇为样本，考察参与式预算的实施对乡镇政府公共支出结构的影响。其实早在2008年，我们就已前往台州市新河镇、箬横镇等地现场观摩参与式预算实施的全过程，并对新河镇相关政府官员、人大干事以及普通民众进行了深入访谈。今年我们在浙江省财政厅和台州市财政局的鼎力支持和帮助下，又前往台州九个县（市、区）一一进行实地考察与调研，深入了解各县（市、区）与其下属乡镇间的财政体制及其演变过程，并重点收集各乡镇历年财政收支决算数据。台州九个县市区共下辖65个建制镇、28个乡以及38个街道。除数据缺失的乡镇外，我们共收集了2002-2009年台州市72个乡镇的财政收支决算数据，为本研究提供了大量珍贵的第一手资料。利用这套数据，可以在控制乡镇特征的基础上，考察参与式预算的引入对政府公共支出产生的影响。鉴于首次实施参与式预算的意义较大，本文将重点研究参与式预算的实施对公共支出结构的影响，而不是研究每次参与式预算的影响程度。
（一）模型设定与指标选取
基于Mauro（1998）、傅勇和张晏（2007）的工作，并借鉴王淑娜和姚洋（2007）等研究基层民主的相关文献，我们设定如下计量模型：
这里我们使用的是2002-2009年台州市72个乡镇的面板数据。②其中，下标i和t分别代表第i个乡镇和第t年。在上述计量模型中，我们重点考察两类支出：一是维系政府机构正常运转与人员经费的一般公共服务支出份额的变化，二是与民生密切相关的教育、社保和医疗支出份额的变化。因此上式其实是四个方程，被解释变量R。分别为预算内一般公共服务、教育、社保以及医疗支出占预算内财政总支出的比重。
显然，参与式预算（PB）是本文最关键的解释变量。本文关注参与式预算在乡镇首次推行及其后的年份里对公共支出结构的影响。因此，我们用一个表征首次实施参与式预算的虚拟变量来表示参与式预算的引进，即在一个乡镇引入参与式预算之前该变量等于0，在引入当年及其后的年份里该变量等于1。在所考察的72个样本乡镇中，2005年台州市只有2个乡镇开始实施参与式预算，2006年和2007年继续维持原状，2008年参与式预算被推广到5个乡镇，2009年则有6个乡镇采取参与式预算模式。
在影响公共支出结构变化的诸因素中，财政分权（FD）是一个主要因素（傅勇、张晏，2007）。刻画财政分权程度的指标有：财政收入增量中地方政府所提留的比例（Lin和Liu，2000）、省级财政支出占中央财政支出的比率（Zhang和Zou，1998）以及各省预算内人均本级财政支出占中央预算内人均本级财政支出的比重（傅勇、张晏，2007）等。根据研究目的与数据的可得性，这里采用赵志耘、郭庆旺（1999）提出的财政分权程度指标，即地区本级财政收入占地区财政总收入的比重。这一指标实际上表明乡镇政府财政收入的平均留成率，大致反映了乡镇政府支配公共资源的自主程度，因此可以视为对财政分权程度的衡量。
乡镇财政体制的一个显著特征是存在大规模的转移支付。转移支付程度（TRANS）的度量方法有：（地方财政支出一地方财政收入）／地方财政支出（乔宝云等，2006）、中央补助／地方财政支出、中央补助／地方财政收入以及（中央补助一税收返还）／地方财政支出（范子英、张军，2010）等。针对我国县乡财政实际情况以及数据的可得性，我们通过构造各乡镇净转移支付占一般预算支出合计（即预算内财政总支出）的比重来刻画上级政府对乡镇政府的转移支付程度。其中净转移支付的定义是，一般预算上级补助收入与一般预算上解上级支出的差值。
经济发展水平不同的地区对政府提供的公共品与服务在结构、数量和质量上都会有不同的要求，这将影响政府的公共支出决策。对于乡镇以及村一级的经济发展水平，现有文献一般以农民人均纯收入来衡量（Zhang，2004；樊宝洪，2007；沈艳、姚洋，2006；王淑娜、姚洋，2007）。由于数据的可得性，本文采用乡镇企业总产值，并作了人均化处理。在计量模型中引进人均实际乡镇企业总产值（PXZQ）及其平方项来控制各地的经济发展水平以及可能出现的非线性特征。
乡镇规模的差异可能会影响地方政府提供公共品与服务的方式（平新乔、白洁，2006）。POPU代表各乡镇的人口总数，该指标（以对数的形式加入回归中）用来控制一个地区以常住人口计算的规模大小对政府支出结构的影响。自然资源可能会影响一个地区的公共支出结构。已有文献指出，自然资源可能是一个地区的劫数，由于它可能使本地精英（elite）更容易控制地方政治从而攫取相关利益，导致地方公共支出结构发生不同程度的倾斜。这里采用人均土地面积指标（PAREA），控制一个乡镇拥有的资源数量。
在模型中，我们同时控制了乡镇和年份固定影响。Yi是第i个乡镇的固定影响，它控制未被观察到的乡镇特征与差异。ti是第j年的固定影响。添加年份虚拟变量，是为了控制无法观测的普遍存在于所有样本乡镇中的时间因素，如政策变化等。εit是一个独立同分布的随机变量，它和解释变量不相关。
（二）数据来源
文中各乡镇常住总人口、乡镇企业总产值（2002-2007年）数据来源于《台州统计年鉴》；各乡镇2002，2007-2009年土地面积数据来源于台州市统计局，2003-2006年土地面积数据来源于《浙江乡镇统计年鉴》；各乡镇财政收支类以及乡镇企业总产值（2008-2009年）数据是根据对台州市各县（市、区）进行实地调研所获取的数据整理而得，主要来源于2002-2009年各地“乡镇财政决算表”。人均乡镇企业总产值已利用《台州统计年鉴》提供的工业品出厂价格指数折算成2002年的价格，除此之外，其余以货币计值的变量均为比值数据，故不需要对名义值进行消胀处理。
表1：变量的描述性统计
四、模型估计与实证分析
接下来，我们具体考察影响政府公共支出结构的因素。如前所述，在参与式预算的责任机制约束下，基层政府支出决策的变化可能会对公共支出的不同组成部分产生不同的影响。
（一）参与式预算、财政分权与公共支出结构
在我们的计量模型中，参与式预算对公共支出结构的影响从两方面加以考察：一是政府一般公共服务支出占比，二是事关民生的教育、社保、医疗支出占比。表2计量结果显示，参与式预算对乡镇政府的一般公共服务支出产生了有效的约束作用，系数在5%的水平下显著为负。具体来说，第（1）列说明在控制其他变量的影响之后，参与式预算的实施会促使乡镇一般公共服务支出占比下降5.05个百分点，占一般公共服务支出样本均值的12.20%。这表明乡镇人大代表与公众获得参与预算决策的机会后，政府和官僚内在的扩张冲动得到了明显的遏制，有效控制了政府行政成本的膨胀。与之相形，参与式预算对教育、社保、医疗支出的影响则截然相反。在样本中，教育支出和社保支出的平均份额分别是20.30%和9.61%。第（2）列表明参与式预算对教育支出占比具有显著的正向影响，参与式预算的实施有助于提高教育支出占比3.55个百分点，占教育支出样本均值的17.49%。而参与式预算对社保支出占比的影响不仅非常显著（系数在1%的水平下显著为正），而且影响程度相当大。引入参与式预算改革会使乡镇社保支出比重增加6.04个百分点，相当于社保支出样本均值的62.85%。另外，参与式预算还极有力地提升了医疗支出占比，系数在1%的水平下显著为正。参与式预算所带来的医疗支出比重的上升将达到1.5个百分点，相当于医疗支出样本均值的82.87%，这是相当可观的影响。上述分析表明，我们的理论假说得到了很好的验证。总体而言，参与式预算通过赋予本地居民审核财政预决算的权力，增强公民在地方治理中的参与性，使政府在分配资源时处于本地居民更严密的监督之下，驱使政府努力行使财政职能而为公众谋求最大福利。乡镇政府更贴近本地居民，而参与式预算所形成的“自下而上”的责任机制，能够显著降低政府一般公共服务支出份额，显著推升地方公共支出中关乎民生的教育、社保和医疗支出所占的份额，促使乡镇政府公共支出对本地居民的实际需求和偏好作出更好的回应，降低政府运行成本，提高财政资金使用效率。
表2：参与式预算、责任治理与公共支出结构：实证结果（2002-2009）
注：*、**和***分别表示10%、5%和1%的显著性水平，括号里的数值是稳健标准误。本表略去常数项、时间变量的估计结果。
对于财政分权指标，除一般公共服务支出比重回归方程中，财政分权指标的显著性不太强外（第1列系数p值为11.5%），财政分权对教育、社保以及医疗支出比重都有显著的影响，估计系数均在1%的水平下显著。所不同的是，财政分权对它们的影响在方向上完全相反。从财政分权指标的估计系数看，财政分权程度与教育支出比重具有负的显著的相关性，与社保、医疗支出比重具有正的显著的相关性。具体来说，第（2）列显示，在其他条件相同的情况下，分权程度每提高1个百分点会导致教育支出比重下降11.89个百分点，相当于教育支出样本均值的58.57%。另一方面，第（3）、第（4）列显示，分权程度每提高1个百分点会促使社保支出比重、医疗支出比重分别上升4.83、1.65个百分点，各占样本均值的50.26%、91.16%。这表明随着地方政府财政自主程度的提高，社保与医疗等部分民生支出份额会明显增加，且政府的行政管理开支即一般公共服务支出份额会有所减少，这是一种趋好的态势。这可能是因为，乡镇作为中国最基层的一级政府，与较高层级政府相比，在满足本地居民需求方面具有信息优势。随着乡镇政府财政自由度的提高，对居民的真实需求和偏好会具有更高的敏感度，相应地，与民生密切相关的医疗、社保支出比重将会呈上升态势，而与政府部门消费有关的一般公共服务支出比重将会呈下滑态势。但需要指出的是，随着财政分权度的提高，教育支出比重会大大下降，这与乔宝云（2005）的发现是一致的。财政分权的政策效果并不完全合意。对此可能的解释是，教育支出属于外部性较强的准公共品性质的公共支出，在保证“普九”达标后，乡镇政府就没有动力在教育上进行投入，直接导致了财政越分权，配置在教育上的公共支出越少的现状。这意味着仅仅依靠财政分权化改革来扭转支出结构的失衡是远远不够的，分权要真正有效，必须在地方政府治理中引入更多的基层公民参与。只有推进公民参与所带来的责任机制的建立与完善，才能夯实财政分权体制的制度基础，确保财政分权的正面效应得以充分有效地发挥。
（二）转移支付程度与公共支出结构
计量结果显示，转移支付显著降低了乡镇政府的一般公共服务支出比重，系数在1%的水平下显著为负。具体而言，第（1）列显示，在其他条件不变的情况下，转移支付程度每提高1个百分点，一般公共服务支出比重下降3.85个百分点，占一般公共服务支出样本均值的9.3%。转移支付程度对社保支出比重有一定的负影响，但并未通过显著性检验（系数P值为0.156）；对教育、医疗支出比重则并没有显著的影响。从总体来看，转移支付显著降低了一般公共服务支出份额，但同时也降低了社保支出份额。这意味着乡镇层级转移支付政策的作用并不明显，转移支付力度的增强并没有带来教育、社保以及医疗支出占比的普遍提高，并不能有效纠正政府公共支出结构的扭曲。这与傅勇、张晏（2007）的发现并不一致，他们指出转移支付对于缓解省级公共支出结构扭曲的效果十分明显。这可能是因为乡镇政府是五级政府中的最基层政府，在财政资金层层下划的过程中，转移支付会增加上下两级政府间的交易成本和不透明度，很有可能造成资金的截留和挪用。
（三）其他因素
Mauro（1998）研究发现经济发展水平（用人均GDP衡量）对政府支出结构的影响并不显著。傅勇、张晏（2007）则指出人均GDP是影响财政支出结构的重要变量，且它对政府基本建设支出比重的影响呈U型，对科教文卫支出比重的影响呈倒U型。我们的计量结果显示，除第（4）列外，人均乡镇企业总产值及其平方项的系数都显著，表明公共支出结构确实与经济发展水平之间存在二次关系。人均乡镇企业总产值对一般公共服务支出比重、社保支出比重的影响呈U型，对教育支出比重的影响呈倒U型。这样，在经济发展水平比较低的乡镇，随着人均乡镇企业总产值的提高，地方政府将增加教育支出比重，减少一般公共服务、社保支出比重；只有当经济发展水平超过相应的临界值后，人均乡镇企业总产值高的乡镇才会加大一般公共服务、社保支出比重，降低教育支出比重。从所考察样本的具体分布看，只有少数几个乡镇在考察期的最后若干年份中，已经进入一般公共服务、社保支出比重随人均乡镇企业总产值提高而稳步上升的阶段。需要指出的是，目前所有的乡镇均处于教育支出比重随人均乡镇企业总产值稳步增长的阶段，但一旦过了经济发展水平的临界点（人均乡镇企业总产值达21.29万元）后，教育支出比重将最终步入随人均乡镇企业总产值提高而稳步下降的阶段。也就是说，随着经济发展程度的提高，地方政府在教育支出结构上的扭曲可能会加剧，而在社保支出结构上的扭曲有可能得到部分纠正。在样本中，一般公共服务支出比重的均值为0.414，经济发展水平与一般公共服务支出比重的U型关系意味着当经济发展水平超过临界点（人均乡镇企业总产值达12.23万元）后，经济越发达，政府的一般公共服务支出占比也越高，这将使原本占较大份额的一般公共服务支出更加膨胀，政府在公共支出结构上的扭曲会进一步激化。
在控制变量中，第（3）、第（4）列显示，人口规模对公共支出结构具有显著的影响，只是对两者的影响在方向上形成对照。在社保支出比重回归方程中，人口规模系数显著为负，即大镇的社保支出份额比小镇低，表明该类支出可能存在规模效应；在医疗支出比重回归方程中，人口规模的系数显著为正，即大镇的医疗支出份额比小镇高，表明该类支出可能不存在规模效应。人口规模对一般公共服务、教育支出比重则并没有显著的影响。令人不解的是较多的人均土地面积显著减少一般公共服务、社保支出份额并增加医疗支出份额。这表明一个乡镇拥有的资源数量越多，越有可能减少在一般公共服务和社保上的支出比重，增加在医疗上的支出比重。这里我们并没有发现政府公共支出受地方精英俘获的明显证据。
五、主要结论与政策建议
本文首次证实了参与式预算在强化地方政府责任和完善地方政府治理方面的积极作用，弥补了国内外现有研究的不足，丰富了当前国内关于参与式预算实施价值的讨论。本文主要结论是：参与式预算的实施将会提高教育、社保以及医疗支出占预算内财政总支出的比重分别为3.55、6.04、1.5个百分点；同时，参与式预算与一般公共服务支出占预算内财政总支出的比重负相关。这表明，参与式预算有助于改善基层政府治理，使基层政府更有效地配置公共资源，缓解公共支出的结构失衡；有助于改善地方政府的责任治理，使政府支出更好地体现以“民生为本”的公共财政特征；有助于推动基层政府由“增长型财政”向“公共财政”的职能转变。
基于参与式预算对促进基层政府公共支出结构的合理化具有明显的积极作用，本文研究的政策含义是：在“十二五”基本公共服务及其均等化推进过程中，可以考虑将基层政府的更多支出项目纳入参与式预算的范围；同时，可以考虑在全国范围，积极稳妥地推行乡镇层级参与式预算试点改革，以纠正基层政府公共支出结构的不合理状况，更好地保证基层政府对教育、社会保障和医疗卫生等民生型支出的规模和比重，为基层城乡居民的基本公共服务及其均等化形成保障机制，并通过参与式预算在地方政府治理中所形成的“自下而上”的责任机制，激励和约束地方政府更加重视居民对社会福利的需求，实现公共财政的应有之义。
|
|
|
