| 农村社会养老保险问题研究 |
| 付淳宇，詹连富 2010-01-18 |
| 摘 要： |
我国农村养老保险仍存在一些问题，主要表现为：农村养老保险水平偏低；政府没有补贴农村养老保险费；养老基金难以实现保值增值；农村养老保险试点工作不规范。完善我国农村养老保险制度需要从以下几方面着手：确定与经济发展水平相适应的筹资标准和待遇标准；政府要补贴农村社会养老基金；农村养老保险基金要实现保值增值；保证农村养老保险事业规范化、制度化。 |
| 关键词： |
农村家庭，试点试验，社会养老保险制度 |
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我国是农业大国，农村人口占全国人口的70%。目前，农村社会养老保险工作正处在试点阶段。因此，加快建立和完善农村社会养老保险制度，解决农民年老时的基本生活保障问题，对健全农村社会保障体系、保持社会稳定和国家长治久安、推动经济发展与和谐社会建设，都具有重大意义。
一、我国农村养老保险的基本状况
目前，我国主要在经济发达地区开展农村养老保险工作，如山东、江苏、上海、浙江、广东及湖南、四川等省经济发达的县乡，而大多数欠发达地区由于经济发展水平低，尚未建立农村社会保障体系。因此，本文所讲的农村养老保险实际上是指试点地区养老保险。
我国从1987年开始在农村进行社会养老保险试点工作。1991年，中共十三届八中全会提出："逐步建立农村社会保障制度，有条件的地区逐步开展农村社会养老保险。"1992年初，颁布《县级农村社会养老保险基本方案》。1992年10月，中共十四大进一步提出提高做好农村养老保险试点工作的自觉性。1993年，中共十四届三中全会提出："有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险。"2002年，中共十六大报告提出："有条件的地方，探索建立农村养老保险制度。"2009年6月，国务院常务会议决定在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。
多年来，农村养老保险试点工作主要是依据1995年民政部制定的《农村社会养老保险基本方案》展开的。这一"基本方案"确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。其主要内容包括：第一，基本原则。政府组织引导和农民自愿参加相结合。第二，覆盖范围。非城镇人口，缴纳保险费的年龄段一般为20周岁至60周岁。第三，制度模式。实行基金积累式个人账户模式。个人缴费及集体补助全部计入个人账户，个人账户属于个人所有。第四，缴费方式。主要是农民个人缴费，有条件的地区，集体可给予一定补助。个人缴费一般占50%以上。个人缴费标准划分为多个档次，个人可根据实际情况进行选择。第五，保险基金及投资。个人缴费和集体缴费形成社会养老保险基金，管理机构按基金总额的3%提取管理服务费，余下的基金可进行投资，投资渠道只能是存入银行或购买国债。第六，养老金计发办法。农民达到60周岁时可领取养老金，养老金数额根据其个人账户积累额和平均预期寿命来确定，领取养老金的保证期为10年，如果领取年限不到10年就死亡的个人，领取者的法定继承人或指定收益人可继续领取到10年期满为止，或一次性继承。
随着农村养老保险试点工作的不断深入，相关法律法规和措施也不断完善。1991年至1992年初，民政部制定和颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，并在东部地区部分省市开展农村养老保险试点工作。截止1992年11月，我国已有2000多万农民参加养老保险，分布在全国850个县，其中，近百个县有80%的农民参加养老保险。1995年，《农村社会养老保险基本方案》颁布后，农村养老保险试点地区几乎扩大到全国所有的省（市、自治区），参加养老保险的农民数量也快速增加。到1999年底，全国已有30个省（市、自治区）、2008个县、32600个乡镇开展试点工作，参加养老保险的农村人口达8200万人。由于试点地区扩大过快和参保农民增加过多，一些试点地区制定的方案脱离当地实际经济发展水平和农民收入水平，致使不少农民相继退出农村养老保险。1997年7月，国务院决定对农村养老保险试点工作进行清理整顿。2002年后，参加农村养老保险的农民数量呈稳定状态。这表明农村养老保险试点工作走上比较健康的发展轨道。
二、我国农村养老保险存在的问题
在我国农村开展养老保险试点工作依据的《农村社会养老保险基本方案》是以《县级农村社会养老保险基本方案》为基础修订而成。当然，由于这两个"基本方案"都存在一定的制度缺陷，必然给农村养老保险工作带来不少问题。
（一）农村养老保险水平偏低
《农村社会养老保险基本方案》规定，农民个人缴费标准是2-20元／月，共设10档。在执行过程中，多数农民选择最低档2元／月。按《农村社会养老保险交费领取表》计算，10年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取养老金9.9元，这显然不能解决他们的养老问题。方案又规定，参保人达到领取养老金年限后，一旦确定月领取标准就终身不再变动。这些规定，不仅制约农村养老保险的发展，让农民觉得不合理，也有悖于保障老年农民基本生活需要的初衷。
（二）政府没有补贴农村养老保险费
《县级农村社会养老保险基本方案》规定的筹资原则是：个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。因此，农村养老保险费应由个人、集体、政府三方共同负担，但实际上集体补助和国家政策扶持过于虚化。按照方案规定，个人缴费一般占一半以上，集体补助是从乡镇企业利润和集体积累中支付，国家政策扶持主要通过对乡镇企业支付的集体补助给予税前列支。如果说在农村养老保险试点起步阶段国家政策扶持还有所体现的话，那么在乡镇企业改制倒闭或纳入企业养老范围后就无从体现了。按规定，政府不支付农村养老保险费，后来运用政策手段扶持农村养老保险试点更难以支付。与此同时，大多数集体经济组织更无力对农村养老保险给予补助。可见，大部分地区农民参加养老保险都是由个人交费维持。
（三）养老基金难以实现保值增值
首先，养老保险基金储存面临很大风险。国家应对农村养老基金的储存必须做到防范风险，保证给予合理的利率，以达到基金储备积累的目的，满足参保农民年老时的基本生活需要。为此，农村养老保险主管部门始终要求养老基金增值率要高于同期银行存款利息率。但如何实现这一要求，政府主管部门又缺少配套措施。其次，养老保险基金投资渠道单一。按现行政策规定，县级农村社会养老保险机构在指定的专业银行设立农村养老保险基金专户，专账专管，专款专用。养老保险费只能用于购买国家财政发行的高利率债券存入银行，不得进行其他的直接投资。而事实上，单一的投资渠道很难实现农村养老保险基金的保值增值。
（四）农村养老保险试点工作不规范
在农村养老保险试点工作开始后的十几年里，可以依据的规定只有民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》，以及在此基础上修订的《农村社会养老保险基本方案》。而各试点地区在实际工作中又按照地方政府部门制定的一些规章制度执行。这样，农村养老保险试点工作就显得很不规范。在农村养老保险试点过程中，由于对保险水平的确定、保险费的筹集和运用、保险金的发放等重要事项，不是按照农民和政府共同确立的规范性契约办事，而是按照地方政府部门的行政性规定执行，从而使农民对农村养老保险的信任度不高，导致农民参保积极性不高，甚至参加以后又退出。
三、完善我国农村养老保险制度的建议
（一）确定与经济发展水平相适应的筹资标准和待遇标准
确定与农村经济发展水平相适应的农村养老保险水平，坚持农村养老保险保基本、广覆盖和可持续，是建立农村社会养老保险制度必须遵循的基本原则。农村社会养老保险的直接目的在于保障老年农民的基本生活需要。应从农村实际出发，低水平起步，确定与经济发展相适应的筹资标准和待遇标准。由于我国农村经济发展水平较低，因而决定农村养老保险保持在一个较低的水平，就可以保障绝大多数老年农民的基本生活需要。在一个省范围内，农村社会养老保险水平，应高于农村最低生活保障水平，低于农村平均生活水平。农村社会养老保险必须覆盖所有的农业劳动人口或农民，让所有农民年老时都能得到基本生活保障。
（二）政府要补贴农村社会养老基金
建立农村社会养老保险制度，必须坚持政府的政策扶持和资金投入，逐步建立财政补贴农民参保的增长机制和养老金待遇与经济发展相适应的自然调整机制，让农民和其他社会成员一样分享社会进步的成果。一方面，政府要加大国民收入再分配向农业和农民倾斜的力度，直接增加农民收入进而提高他们参加养老保险的能力；另一方面，政府将财政中各种支农开支的一部分用于启动建立农村社会养老保险制度，并将其规定为政府负担的份额以缴费的方式直接进入农村社会养老保险基金。农村社会养老保险制度是具有公益性的养老保险制度，其基础养老金部分由财政出资，中央财政和地方财政各分担一部分。农村社会养老保险基金包括社会统筹基金和个人缴费基金。政府缴费部分在社会统筹基金中起主导作用。在省级统筹的条件下，经济发达的省份社会统筹部分可占30%，经济欠发达的省份社会统筹部分可占40%。
（三）农村养老保险基金要实现保值增值
按照基金运营和基金监管分离的原则，设置养老保险基金专门机构，采用市场化方式运营养老保险基金。首先，由省级单位统筹运作，使基金能产生规模效应，减少管理成本，降低基金运营成本。其次，拓宽基金的投资渠道，不能局限于购买国债和存入银行，可以适当进入国家重点项目建设和市政基础设施建设等投资领域，也可购买绩优企业发行的债券和股票，不断拓宽农村养老基金增值的新领域。再次，完善农村养老保险基金监督机制，建立专门的监督委员会，同时要发挥参保农民的监督作用。此外，必须改变从农村养老保险基金中提取管理服务费的做法，农村养老保险机构的日常经费应由财政负担，以保证农村养老保险基金的保值和增值。
（四）保证农村养老保险事业规范化、制度化
应依据《中华人民共和国社会保险法（草案）》，尽快制定和颁布《农村居民基本养老保险条例》。这样，就能增强农村养老保险事业发展的规范性和统一性，防止由于制度和法规的缺乏而出现的漏洞，使农村养老保险事业尽早走上法制化和制度化轨道。在普遍建立农村社会养老保险制度过程中，以法律的形式规定农村居民基本养老保险的性质、原则、组织机构；规定农村集体经济组织、乡镇企业、私营企业的法律责任；规定中央政府和地方政府支持农村养老保险的责任与方式，从而保证农村养老基金筹集的稳定性、基金运作的科学性和基金增值的安全性。
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