| 城市户外广告监管的多元互动 |
| 谢加封，沈文星 2011-09-21 |
| 摘 要： |
本文基于城市户外广告媒体监管机制的文献梳理和现实回顾，分析了城市户外广告的监管主体和监管机制，阐述了城市户外广告媒体监管的不确定性风险，即政府俘获造成寻租风险，资源开发造成产权风险，特许经营造成市场风险，并结合监管过程中的治理冲突，尝试构建城市户外广告监管的协作性公共管理系统。该系统以政府、行业与公众三方互动为输入，通过协作性管理的转换机制输出良好的广告秩序和经济效益，实现治理模式从单一垄断向多元互动模式的转变。 |
| 关键词： |
协作性，公共管理，城市户外广告监管，治理冲突 |
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城市户外广告是城市人文景观的重要组成部分，它不仅展现城市的外观风貌，更体现出一个城市的经济水平和文明程度。城市户外广告把城市节奏与商业节奏有效关联，对于构建城市空间和构架居民生活体验有显著的作用。与其他媒介相比，城市户外广告通常设置在人流量和车流量集中的区域，其最大的优势在于暴露频次高、千人成本低，成为企业形象传播的有效载体。2010年上半年中国户外广告花费同比增幅23%，达到136.75亿元，领先于其他媒体的增幅。
但是在不完善的市场引导下，中国的城市化轨迹可能出现偏离，这时候需要政府理性而恰当的引导和调控。目前中国城市户外广告大多布局无序，严重挤占城市公共空间环境，与城市功能区域互不协调。2009年以来，各城市把户外广告媒体列入清查整治范围，以城市规划调整或社会公共利益需要为由，对部分户外广告实施强制拆除。但另一方面，政府开始用市场化的手段对户外广告媒体资源进行拍卖，并收取一定比例的户外广告发布费，政府行为的合法性面临公众问责。同时在城市户外广告监管的过程中，广告内容得不到有效审查，致使虚假低俗的违法户外广告层出不穷，政府制定的户外广告管理的公共政策的合理性也受到公众质疑。这些治理冲突不仅影响户外广告产业的健康发展，也可能导致社会公共福利水平的下降。20世纪公共行政发生的最大变化就是重视社会公平、公众响应参与及社会责任感，公共组织中不断增长的相互依赖性使得公共机构间必须建立紧密的运筹系统，在这种情况下，协作性公共管理理念应运而生。本文从协作性公共管理的视角出发，分析当前城市户外广告监管的不确定性风险与治理冲突，厘清城市户外广告监管系统协作的约束性环节所在，以期提出一个相对完整的技术性解决架构。
一、城市户外广告监管机制分析
（一）广告监管主体
当前城市户外广告监管系统是一个复杂的体系，政府处于系统的关键环节，承担广告资源规划设置、交易评估和审查管理等多种职能。在这种一元管理的体制下，代表政府实施管理的行政主体也就成为管理主体。以上海市为例，2005年4月1日起实施的《上海市户外广告设施管理办法》对上海市户外广告管理的行政主体及职责做出了明确规定：“上海市市容环境卫生管理局负责对本市户外广告设施设置的监督管理和综合协调。市和区、县城市规划管理部门负责对户外广告设施设置的规划建设审核及其监督管理。市和区、县工商行政管理部门负责对户外广告发布的经营资质审核、内容登记及其监督管理。市政、绿化、交通、公安、房地资源、质量技监、财政、物价、文广等部门按照各自职责，协同实施本办法。”从上述规定可知，目前城市户外广告管理的行政主体包括市容管理部门、规划部门和工商部门，现有的城市户外广告监管实际上是由政府多部门共同监管、分工合作（图1）。
图1：现有城市户外广告管理系统流程图
（二）广告监管机制
城市户外广告媒体的监管涉及三个层面，即广告媒体资源规划、广告媒体资源管理、广告信息（内容）管理。广告媒体资源规划必须明确户外广告媒体的设置空间。广告媒体资源管理首先要明确媒体的公共产权或私有产权的属性，其次是通过市场化的配置，实现公共产权媒体的价值最优化，并且有效保护私有媒体的产权。广告信息管理的关键是通过对广告内容的审查，防止虚假违法广告的发布。目前这三个环节均有政府主导监管。当然政府主导的城市户外广告监管机制存在现实的合理性：第一，城市户外广告管理的系统复杂性与层次性决定了我国不可能由单一部门来监管；第二，城市户外广告管理同时涉及多个环节（广告媒体交易、广告内容审查、广告活动管理），由单一部门监管的难度越来越大。但是随着城市户外广告的迅速发展，这种管理模式的弊端越发显现出来，政府越过行业组织直接对广告活动进行监管（图1），不仅容易导致缺乏总体协调、信息不通畅等缺陷，而且由于部门管理水平、专业知识的差异还会导致监管不平衡，城市户外广告监管面临越来越大的不确定性风险。
二、不确定性风险与城市户外广告治理冲突
（一）不确定性风险
正如城市GDP的增长只能说明城市经济总量的扩张，而未必导致城市居民整体福利水平的提高，甚至有时是以牺牲居民福利的代价来换取一样，城市户外广告的高速发展本身也蕴含不确定性风险，从而侵犯公民权利，降低公共福利。概括起来有以下三个方面。
第一，资源开发与产权风险的生成。户外广告业的高利润促使风险投资向城市户外广告优势资源注资，媒体资源被过度开发与经营，导致户外广告价格上涨，价格形成存在很大的随意性。这在一定程度上导致部分公共资源的所有者无法享受应得的公共福利，客观上侵害了弱势群体的经济利益。由于历史原因，中国户外广告行业准入门槛很低，整个行业有7万多家经营单位，资源被过度开发。户外广告占据的城市公共空间是城市公共资源，户外广告媒体资源的过度市场化，会产生市场的自利性与公共资源功能的公众指向性之间的冲突。同时，政府不断对户外广告设置规划的修改也加大了管理的不确定性，特别是以清理整顿的名义损害广告经营者的合法权益，违背了现代行政执法的信赖保护原则。在这种不确定政策环境下，户外广告媒体资源产权得不到有效的保护，广告经营行为更趋于短期化，加剧了产权风险的形成。
第二，政府俘获与寻租风险的生成。尽管各省市结合各地区的经济发展情况制定了户外广告管理的相关规定，但这些管理法规突出了广告公司的资质要求、广告设置的规划和审批等环节，政府甚至官员的个人意志对户外广告的发展有较大影响。当政府公务人员集体和企业勾结，政府被俘获以后，政府的公共权力就会成为资本化的权力，政府就会借助行政权力组织和支配经济活动并直接参与社会利润分配，或者通过设置规则保护特定企业的利益。随着城市户外广告资源的价值增值，政府对户外广告的利益期望也不断增长。在户外广告资源的掠夺中，政府一方面直接占有公共财产，对城市公共空间进行拍卖；另一方面，在对私人产权的户外广告空间拍卖时，收取管理费用，把行政许可权变成收益权。政府和市场的互相渗透还使得部分企业在政府的市场干预下获取独家经营权，攫取垄断利润，导致垄断资本的生成，降低市场效率。
第三，特许经营与市场风险的生成。城市户外广告资源的拍卖将改变户外广告行业格局，尤其是近年来允许外资独资经营，国外资金纷纷瞄准户外媒体产业，境外公司利用资金优势直接介入或通过控股等方式迅速占领城市公交、道路、桥梁的广告优势资源，这必然导致户外广告经营的垄断。当然，户外广告的特许经营权通常设有规定的年限，在潜在竞争压力下，获得特许经营权的企业为防止在下一经营期限中失去经营权，只能不断地降低成本，提高效率。尽管特许经营权竞标提高了垄断性市场的竞争性和经济要素配置效率。但企业获得特许经营权之后，受市场需求的多重性、未来的不确定性等诸多因素的限制，有可能会导致逆向选择与道德风险问题。
（二）治理冲突
市场风险、寻租风险和产权风险的产生实质上是政府“管理主义”理论在城市管理活动中的具体化。政府把城市户外广告管理企业化，追求单纯的市场利润最大化而非城市整体福利最大化为目标。这种理念必然产生城市户外广告的治理冲突，其集中体现在以下两个方面：
第一，政府部门之间的利益冲突。政府营利既会与私营部门相冲突，同时也会产生内部冲突。广告管理的行政机构设置缺乏统一的原则，既按行业设置，又按部门设置，甚至按地域和产品设置，在职能范围上必然产生交叉重叠，齐抓共管，政出多门，造成了部门利益的大范围冲突。城市户外广告监管的多元主体在不同行政关系影响下，对城市户外广告的活动主体、媒体资源和广告内容进行管理。当多个政府部门的交叉管理权涉及到可以带来经济利益的规划设置、资源审批和内容审查环节时，城市规划部门、工商部门都凭借自己的管理权进行媒体资源的管理，而同样拥有管理权的如交通、市容等其他部门亦进行利益的争夺，直接造成了部门利益的冲突。
第二，政府利益与公共利益的冲突。公共管理机关在为国家和社会谋求公共利益的同时，也在不同程度地为自己所在的团体谋求利益，当公共利益与团体利益发生冲突时，就有可能以损害公共利益来维护和增加团体的利益。以海南为例，《海南省户外广告资源实施招标拍卖管理的意见》明确规定：“户外广告资源是政府公共资源，广告经营者占用政府公共空间资源，设置户外广告获取经济收益，必须依法缴纳户外广告资源有偿使用收入，这是政府对城市公共空间资源所有权的重要体现。”一般认为，政府的一切权力来自公民与政府之间的契约或委托，政府只是公众意愿的代理，并且政府的运转是依靠公民缴纳的税赋来维持，那么政府竭其所能以保障和增进公共利益而非政府自身利益，是合乎逻辑推导的社会运行的必然规律。而把户外广告资源当作是政府公共资源而非城市公共资源，这种逻辑本身就是一种冲突。
三、协作性公共管理与城市户外广告监管
（一）城市户外广告协作性公共管理系统
由于政府特殊的地位和权力，政府操纵着对公共性的解释权和认定权，一旦政府失去谋求公共性的立场，又缺乏道德和制度的约束，政府就可能出现对公共性的偏离和背离，形成一种披着公共性外衣的私人性。其原因在于城市户外广告公共管理的“主体缺失”影响了城市户外广告监管体系的有效协作，必须通过制度设计来改变以往户外广告管理中因职能部门交叉管理、分立并行等导致的管理越位、缺位和错位的局面。
与传统的公共行政管理相比，公共管理不再是自上而下依靠政府的政治权威通过发号施令制订和实施政策，对公共事物进行单一化管理。它强调的是主体多元化、方式民主化、管理协作化的上下互动的新型治理模式。协作性公共管理是指政府、社会组织、公众代表等治理主体，通过响应参与和协商互动的方式共同治理公共事务的管理模式。协作性管理并没有改变政府在城市管理中的主导作用，而是政府通过契约，以委托代理的方式决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果。城市户外广告监管系统的效率取决于系统要素的结构，而在一个动态结构的系统中，这种结构的好坏直接是由要素之间的协调作用体现出来的，系统的要素如果协调得不好，形成的结构可能不是最优的；但质量差一些的要素，如果协调得好，则可能形成优异的结构，从而决定出质量较优的系统。
单一部门协调的城市户外广告协作性监管系统是一个动态开放的系统（图2），系统以政府一行业一公众三方互动为输入，通过协作性管理的转换机制输出良好的广告秩序和效益。协作性公共管理系统包括政府监管子系统、行业监管子系统和公共监管子系统。实现协作性公共管理的关键是成立专门的户外广告管理部门，来负责与城市建设、规划、公安、市容、环卫、园林等相关部门协调联系，制定长期的户外广告发展规划，对户外广告进行定期的监督与整治，并负责对户外广告的行政立法提出意见与建议，同时委托户外广告行业协会进行行业管理。
图2：城市户外广告协作性公共管理系统结构
（二）政府监管子系统的协作
政府监管子系统主要包括规划管理平台和资源管理平台。资源管理平台的功能是规范城市户外广告媒体资源的配置。城市户外广告资源市场化配置的过程，实际上就是一个把资源转化为资产，把潜在资源优势转变为现实经济优势的过程。在这个过程中，必须按照市场规则来界定户外广告媒体资源产权，实现部分资源的产权交易。必须建立专门的城市户外广告资源交易中心，以挖掘公共资源真正的市场价值，为民间资本进入公共投资领域提供有效渠道。而规划管理平台的建立就是要根据城市的可持续发展理念，实现城市户外广告功能和规模的合理定位。城市户外广告规划管理平台包括规划决策和规划实施管理两部分，这两部分构成规划管理的全过程。政府应通过规划管理的手段，干预控制户外广告媒体资源的使用，以协调、促进媒体经济与社会文化的协调发展。
（三）行业监管子系统的协作
行业监管子系统是政府实现间接管理的有效平台。行业监管系统包括广告信息管理平台和广告活动管理平台。信息管理与活动管理的功能是实现广告行业的自我监督和自我管理，因此广告自律审查机构的介入尤为必要。目前，广告行业自律组织（如广告协会）已经成为广告业发达国家避免广告纠纷的有效途径、政府广告监管的重要补充、广告制度环境的组成部分及广告产业健康发展的重要保障。广告行业通过自律系统对广告进行发布前的审查和监督，可以使某些涉及法律与道德的问题在政府机构介入以前得到解决，从而保持行业的独立性。在信息监管环节，应建立独立的第三方的广告自律审查机构，对自身从事的广告活动进行自我约束、自我协调和自我管理。
此外，公众监管也是协作性公共管理系统中的重要要素。公众参与城市户外广告管理不是公民的个体参与行为，而是有组织地承接政府转移职能，通过对违法城市户外广告的积极反馈和违规城市户外广告设置的有效监督，来丰富广告管理的层次，将“政府负责、社会协同、公众参与”的公共治理模式落到实处。
四、结语
城市户外广告管理系统要想从无序的不稳定状态向有序的稳定状态发展，实现自我完善和发展，系统的自组织协同是达到这一目的的根本途径，而协作部门是协作管理的中心环节，协作功能是实现系统自组织性的关键。政府应把重点放在组织市场、规范市场、管理市场上，通过市场竞争使城市户外广告媒体资源配置的效率得到提高，产生更好的经济效益和社会效益。当然，协作性公共管理也可能出现责任风险，即政府部门协作起来提高政府利益而不是公共利益，这需要其他系统要素的有效协作来限制政府的权力。因此，协作性公共管理强调了政府的公共利益导向，为城市户外广告的有效监管提供了一个可能的选择。
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