| 就业优先目标下的宏观经济政策抉择 |
| 李琼 2009-09-10 |
| 摘 要： |
在目前全球金融危机和经济衰退的不利背景下，为了实现我国的保就业促增长的经济目标，在宏观经济政策的安排上，必须将就业放在首要位置，凸显财政政策在整个经济调控体系中的核心作用；而在财政政策体系中，又应以公共投资和转移支付等财政支出政策为主导，并注重解决劳动力市场的结构性矛盾和就业弹性下降问题，以实现经济的可持续发展。 |
| 关键词： |
就业优先，财政政策，货币政策，经济增长 |
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此次由美国的次贷风暴所引发的全球金融危机，不仅在发达国家造成了严重的经济衰退，对我国的经济形势也产生了相当大的负面影响。如何在不利的国际经济环境下实现中国的经济增长，不仅是目前政府经济工作的核心和重点，也是理论界谈论的热点和焦点问题。为了确保经济增长，中央还专门推出了刺激内需保增长的四万亿计划。但是，本文认为，目前的研究和探讨主要着重于刺激内需，一定程度上忽视了经济增长过程中的就业增长问题，而没有就业增长的经济增长，其增长的基础是不扎实的，并最终会影响到增长的可持续性。换句话说，只有以就业优先为目标的宏观经济政策体系，才能真正实现经济的可持续发展。
一、目前国内外就业与经济形势
之所以如此强调就业在宏观调控政策体系中的作用，不仅是因为就业对于经济增长的支撑和基础性作用，即只有就业增长才能带来个人可支配收入的增长从而真正实现投资和消费需求的自我增长的良性循环，使得经济增长具有可持续性，并同时促进社会进步与和谐，也与我们目前所处的国际国内严峻的就业形势密切相关。
早在2008年10月，联合国国际劳工组织就已经指出，此次由金融危机引发的全球经济危机已经转为就业危机，不仅失业率上升，而且为了保住饭碗，很多人的收入和工作条件都会变差。该组织预计到2009年底的时候，全世界可能会失去5100万个工作机会。他们认为，即使最乐观的估计，今年底时的失业人数也会比2007年底多出1800万，到时全球失业率将为6.1%。最坏的预计则是，2009年底会有5100万人丢掉饭碗，使得全球失业率上升到7.1%。
根据英国国家统计局的统计数据，2008年英国的失业人口大幅增加，仅第一季度便增加了逾200万的失业人口，为1997年以来的第一次。与此同时，2月份申请失业救济的人数大幅增加13.84万人，为1971年该数据开始记录以来的最大增幅。2008年6至8月，英国失业人数总数达到179万人，比3至4月增加了16.4万人。到2008年的9月，英国共有近94万人领取失业救济，比8月份多出近3.2万人。该统计还显示，英国在职人士的人数和市场空缺职位数量都有所下降，更进一步显示了经济的下滑趋势。
作为全球经济龙头的美国也同样深陷就业危机之中，失业率屡创新高。根据美国劳工部2008年12月上旬公布的数据，该国新申领失业救济人数上升至57.3万，是1982年来新高，受这次全球金融危机的冲击，我国的一些行业首先足以出口加工为主的行业，企业减产裁员甚至倒闭现象日益严重，造成大量农民工返乡，就业形势很不乐观。来自劳动和社会保障部的信息显示，2009年将有2400万劳动力需要安排就业，而新创造的就业机会可能只有800万至900万个，加上自然退休岗位300万，仍有1200万左右的就业缺口，如果再把农民工算进去的话，就业形势将更为严峻。
其实早在全球金融危机大规模爆发前，由于我国在经济增长过程中尤其是近十几年来就业弹性持续下降，以及劳动力市场还存在严重的技术性和地区性的结构性矛盾的存在，再加上人民币大幅升值、取消出口退税，与实行紧缩货币政策的负面效应影响，沿海地区已经开始出现大量出口企业倒闭的现象，金融危机爆发只是使得形势变得更为严峻而已。
考虑到全球金融危机的影响还在逐步扩大，尤其是由于出口下降对我国实体经济的冲击有从沿海地区向中西部地区、外向型生产企业向内需型企业，由劳动密集中小企业向规模以上大中型企业蔓延的趋势，虽然政府已经推出了一系列保增长和保就业的经济刺激计划，中央财政也投入420亿元的专项资金，如果不能有效地遏制企业用工需求下滑的现象，依靠财政的投入即便能暂时带来一定的增长率，但是这种增长是难以持久的。
二、我国实施以财政政策为核心的应对措施的原因
为了应对此次金融危机的冲击，国际货币基金组织（IMF）呼吁世界各国：稳定金融，刺激总需求，运用货币政策和财政政策，联手对抗金融海啸和经济衰退。IMF的药方，在我国目前已经实施的宏观经济政策中似乎也能看到其影响，比如人民银行多次降息和实施宽松的货币政策，证监会及其他部委陆续出台的多个利好股市的措施，用于刺激内需以保证经济增长的四万亿财政计划等等，但是这些政策和计划是否能达到预期目标呢？更进一步说，如何使这些计划所带来的增长具有就业促进的特性？
第一，在我国的宏观调控体系中，不同于发达国家的主要依靠货币政策手段，我们应该更多地依靠财政政策手段，换句话说，财政政策在经济中发挥更重要的作用。原因主要有以下几个：首先，发达国家与发展中国家，由于经济结构的不同，其经济增长的源泉和应对风险的制度安排也会有所不同，具体地说，其增长的源泉主要来自于：（1）物质资本的投资；（2）缩小与发达国家之间的知识差距；（3）引进或复制发达国家的技术和管理；（4）将资源从生产力较低的部门（主要是农业部门，但也包括部分城市的非正式的部门）转移到生产力较高的部门。
在这里，物质投资起着核心作用，因为它可以吸收现有的劳动力。另外，社会保障体系也相对落后。所有这些，都使得财政政策具有优先的影响力和作用力。
第二，与发达国家相比，我们的基础设施相对薄弱，也比较缺乏私人投资，必须依靠财政政策中的公共投资来补充。因此，对这些领域的政府财政投入不仅不会产生“挤出效应”，而且还可以与私人投资之间形成互补型，即：政府投资改善了基础设施，提高了私人投资的回报率，从而刺激了私人投资。
第三，这次金融危机对我国金融体系的影响十分有限，我国金融行业的利润虽然有所下降，但金融机构、资本结构和资本市场是安全和稳定的。这次危机对我国金融机构造成的影响和损失相对比较有限，主要是我们的金融机构在国际市场上购买和投资的次贷证券及其相关产品的损失。从我国金融机构的盈利能力和资本实力看，这些损失是完全能够消化的，也是完全可控的，因此，对国内金融市场的安全和稳定性不会造成什么影响。
第四，我国资本市场的相对不完善，私营企业主要依靠自我融资，这些限制了利率和货币政策的作用和影响范围，使得财政政策具有相对重要的作用。发达国家和发展中国家的实践都证明，货币政策在冷却过热经济方面比扩张陷入衰退的经济更为有效。
本文认为，我们的真正问题是出口急剧下降所造成的总需求下降和失业骤增。因此，央行的多次降息，似乎与刺激内需以替代出口的总目标之间有一定的冲突。原因在于：我国的国民储蓄率虽然远远高于西方国家，但利息所得大小对消费支出的影响却十分有限，这是因为我国城乡居民的储蓄中有相当大的部分是属于用于个人医疗、养老及子女教育的储蓄，也就是说，是以个人当期消费的减少来为未来保险，或者说来弥补社会保障的不足，这部分储蓄是硬性储蓄，利率对其的影响基本没有，或者说十分有限。因此，央行降低存款利率，不仅不能达到减少储蓄增加消费需求的目的，甚至可能起到反作用，即由于来自存款利息的减少，居民可支配收入也减少了，使得需要硬性存款的这部分居民不得不进一步压缩现有消费。因此，降低储蓄存款利率不仅不能刺激消费，反而可能导致居民消费的萎缩。
因此，就货币政策而言，央行降息的重点应该是贷款部分，包括个人贷款和企业贷款。就个人贷款而言，影响最大的部分就是房贷。如果央行降低了房贷户的利息负担，既可以起到间接增加居民可支配收入从而刺激个人消费的目的，又可以避免因为买房者的大量违约影响银行及金融安全。一旦居民的消费需求增加，就可以真正起到促进投资、创造就业机会，进而居民收入进一步提高、消费再度增加、企业投资进一步扩大、就业再增加的良性循环。
另一方面，在货币政策的实施过程中，特别是对企业贷款部分，要积极增加对私营企业的扶持力度。因为从我国目前的情况来看，就投资的就业弹性而言，私营企业是高于国有企业的，不能忽视私营企业在创造就业方面的积极作用。由于技术和经济的原因，我国的劳动密集型企业主要是私营企业，而现有制度下私营企业又普遍存在融资难的问题，他们主要依靠自我筹资，从而限制了其发展规模和速度。如果政府能对私营企业融资和信贷方面进行适度的扶持，可以以相对少得多的投入带动等量的企业投资，从而以投资带动就业，起到提高居民收入、扩大消费和促进经济增长的作用。
三、就业优先目标下的财政政策安排
就财政政策自身而言，我国出台的四万亿经济刺激计划，刺激经济的力度要远大于除美国以外的世界其他主要经济体，这样的支出是否足以弥补由于出口下降所造成的需求缺口？我们知道，减税或增加开支的影响取决于减税的设计或开支增加的构成。IMF虽然鼓励各国增加政府支出，但是也坦承：一项对A国有效的方案，对B国不一定管用。换言之，政府花大钱不一定救得了经济，必须找对目标才行。考虑到发达国家的经济目前尚未出现复苏迹象，我国的出口短时期内不会有根本性改变，总需求只能靠内需来拉动，而且我们也具有一些拉动内需的有利条件，比如国内消费水平的相对不足，充足的外汇储备，中央财政的雄厚实力，政府对资源配置的较大发言权等，因此四万亿的财政支出计划，在使用上应该如何安排，才能最有效地达到保就业促增长的目标，是需要认真思考的。本文认为，当前最大的威胁，不是增长率和总需求的下降问题，而是失业问题。因此，所有间接帮助就业的支出，各种迂回减少失业的方案，都不如直接提供工作机会，直接救助失业家庭来得干脆有效。
根据上文对我国经济增长源泉的分析可以看出，就我国的情况而言，财政政策中的公共投资开支可以起到双重作用：一方面，这种投资可以直接创造需求，从而促进就业和经济增长；另一方面，这种公共投资对私人投资不仅不具有挤出效应，而且还可以与私人投资之间形成互补性，因为增加的用于改善基础设施的政府开支，可以提高私人投资的回报，刺激更多的私人投资，从而带动增长和就业。
另外，就对需求的刺激作用而言，财政支出政策中用于转移支付部分对需求的刺激作用会大于减税，这是因为：其一，转移支付的对象是低收入者，而低收入者比高收入者有更高的消费倾向，从而使得对其的投入有更高的投资乘数，换言之，对需求和就业的刺激作用更大。其二，低收入者更多地购买国货，更少地购买进口品，从而有助于刺激本国经济；其三，目前企业遭遇的出口下降问题，并非由出口品的高成本引致，而是国外自身的经济危机引致，因此，即便我们降低出口产品价格，也未必能带来出口的扩大；其四，目前发达国家陷入严重的经济衰退，贸易保护主义抬头，如果我们过多地依赖对企业的减税来促进出口，很可能引致这些国家的贸易报复，甚至对中国的商品征收惩罚性关税。因此，我们应该更强调投资和转移支付，而不是减税。
四、促就业保增长的微观经济政策工具
宏观经济问题的背后，其实是微观经济问题，因此，对微观经济的于预也是我们达到宏观经济目标的工具箱中的重要组成部分。除了要在实施积极和扩张性财政政策中注重公共投资，特别是劳动力密集的项目，因为它能较快地创造就业和所需要的基础没施，从而帮助创造和维持就业外，还应该充分公共投资中的地区分配，适度增加中西部地区的投资比重，以通过公共投资来降低地区差距。同时还要重视社会保障体系的建设和完善，扩大社会保障支出，来有效刺激内需，同时使更广大的人民群众分享经济增长的成果。
为了帮助就业形势恶化影响最大的两个就业群体－－应届毕业生和农民工，政府应该尽一切努力为农民工就业创造良好的社会环境，并继续致力于保障农民工的合法权益；扩大劳动力的教育培训与鼓励创业，鼓励和支持大学生到基层就业和自主创业；制定免费公共就业服务、职业培训补贴和职业技能鉴定补贴等政策；扩大个人小额担保贷款范围；同时以税收和其他优惠政策手段来支持中小企业和服务业吸纳就业，并降低用人单位招用城镇失业人员的成本等。
总之，只有以就业优先为目标来安排宏观调控的政策体系，才能避免出现无就业增长的经济增长局面。这不仅是目前情势下的经济需要，更关系到未来的经济发展和社会和谐，因为只有伴随着失业率下降的经济增长，才是使广大群众真正受益的经济增长；只有这种增长才能使内需的扩大具有扎实的基础，从而才是能持续的经济增长，促进社会和谐和进步。
公共政策是政府进行公共管理的主要手段。事实上，中国的经济刺激计划目前已初显成效。国内需求有所启动；出口下滑势头已经受到遏制，向稳中有升方向发展；工业生产正在加快；中西部地区经济正在加快复苏；部分行业景气上升。进入2009年以来，上证综合指数扭转了去年暴跌65%的颓势，开始回升，而且是世界主要股票指数中涨幅最大的。根据目前的形势判断，中国经济增速“保八”虽然困难重重，但实现这个目标完全可能，甚至还有可能增加对外投资，扩大进口，帮助他国增加就业机会，减缓国际金融危机扩散蔓延趋势，并拉动世界经济增长。
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