| 找准扩大内需着力点防止经济“启而不动” |
| 樊彩跃 2009-06-09 |
| 摘 要： |
2008年，受国际和国内多重不利因素影响，中国经济开始转入下降通道。对此，党中央、国务院及时将宏观调控政策进行重大调整，先后出台了一系列强有力的宏观调控措施。目前这些政策的积极效果开始有所显现，但能否由此扭转下滑势头，仍然有待进一步观察。国际金融危机还在进一步蔓延，对实体经济的冲击也在进一步显现之中，我国经济进入了2005年以来开始的中周期向下调整阶段。据此估计，在没有形成新的市场投资热点之前，政府投资的拉动作用以及社会投资的跟进程度将是有限的，短期内宏观经济很有可能“启而不动”。为此，建议下一步应将“中等城市”（重点指中西部地区目前市区非农业人口在40万左右的中等城市和部分发展较慢的大城市）作为扩大内需的着力点。通过加快中等城市城镇基础设施建设，进一步扩充市场容量和扩大市场需求，带动民间投资增长和激活居民消费，进而消化过剩产能和实现产业结构升级。 |
| 关键词： |
宏观调控，扩大内需，带动投资，产业升级 |
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一、宏观经济有可能“启而不动”
近一个时期以来，随着一系列强有力宏观调控措施的实施，政策的积极效果开始有所显现，工业增加值增速小幅反弹，钢铁，电力等主要工业产品生产有所恢复；货币信贷增速明显加快；部分商品出口开始有所回升；消费需求实际增长有所加快，其中，汽车、服装、化妆品等部分商品销售均有所回升。虽然目前经济运行和前几个月相比出现了一些积极变化，但这并不意味着宏观经济由此可以扭转下滑势头，经济下行的压力依然较大，宏观调控政策效果还有待于进一步观察，短期内宏观经济很有可能“启而不动”。
（一）对市场预期的不确定可能使政府扩大公共投资启动经济的举措得不到企业的响应
当前，美、日、欧三大经济体已经陷入衰退，新兴市场经济体的增长速度也开始明显放缓，亚洲一些对贸易依赖度较高的国家出口受到严重冲击。更为严重的是，实体经济的回落会导致又一轮的银行信用风险，最终出现金融收缩和实体经济收缩相互强化的恶性互动，这也是我们无法判断国际金融危机到底何时见底的主要原因。目前，对全球经济最乐观的估计也要到今年年底才可能复苏。1月28日IMF发布的最新报告则再次下调了对全球经济增长率的预测，IMF预计2009年全球经济增长率仅为0.5%，为第二次世界大战以来最低。（而在11月发布的报告中为2.2%，10月份为3%。）IMF预测发达国家今年经济平均收缩率为2%，其中美国经济将收缩1.6%，法国1.9%，德国2.5%，日本2.6%，英国最糟有可能收缩至2.8%。2009年全球性经济衰退除了从市场需求、市场价格、汇率和外资利用等几个方面对我国经济发展产生消极作用外，更严重的是影响国内外投资者对经济前景的信心，悲观预期很可能使政府扩大公共投资启动经济的举措得不到企业的响应。目前虽然1000亿元的投资计划在2008年年底前已经到位，12月份新增贷款大幅增加，但城镇固定资产投资同比增长22.3%，比11月增速放慢1.5个百分点，这表明企业投资信心仍没有好转迹象。1998年我国应对亚洲金融危机采取积极的财政政策，连续几年增发长期建设国债扩大政府支出，投资和经济增长直到2000年才开始逐渐回升，而此时也正值世界经济开始回暖。当前我国面临的国际环境比1998年要严峻的多，因此，在全球经济没有企稳之前，无论是国际资本还是国内社会投资者都将有可能非常谨慎，市场预期不乐观将使启动经济面临一定的难度。
（二）外部需求持续低迷将会加深对我国经济增长的负面影响
外需萎缩将从三个方面对我国经济造成不利影响。一是影响出口增速进一步回落，外需对经济增长的贡献率明显下降。近一个时期以来，我国已经三次提高出口退税率和降低出口关税，但仍然难抵金融危机不断深化和蔓延对我国的不利影响，外贸进出口已连续两个月出现负增长，这是我国多年来少有的情况。2008年11月进出口同比下降9%，12月进一步下降至11.1%。其中出口由11月份下降2.2%进一步扩大至下降2.8%；进口降幅则更大，由11月下降17.9%扩大至12月下降21.3%。进口降幅大干出口，表明目前国内需求萎缩程度更为严重。进口在某种程度上是外需的先行指标，出口快速下滑、进口以更快速度下滑，预示着未来我国出口前景依然十分严峻。历史经验表明，加工贸易进口增速的大幅度回落是加工贸易出口增速大幅度回落的前导，由此可以判断，今年我国的出口形势不容乐观，尤其是一季度的出口形势将会更加严峻，我们预计全年出口增长率有可能进一步降至0左右，出口不但可能对GDP增长没有贡献，甚至有可能还会拖累经济增长。二是金融危机对我国外贸的冲击已经开始从传统大宗商品向机电等电器及高新技术产品蔓延，今年外销产品对国内市场的冲击将会更加明显，国内市场竞争更加激烈，产能过剩压力会进一步增大。出口企业亏损或破产将继续增加，就业压力进一步增大。三是长期以来，我国出口需求与投资需求之间有着密切的联动性，出口增长大幅回落必然将带动与出口相关的投资需求下降，进而将影响整个投资增长放缓。
（三）短期内居民消费结构升级空间有限，扩大内需的乘数效应比预期的可能要小
当前我国启动经济的宏观背景与1998年亚洲金融危机时相比有着很大的不同，最突出的表现在1998年经济实现软着陆后国内需求开始酝酿着巨大的扩张力，尤其是居民“吃、穿、用”需求满足以后。“住”和“行”在住房体制改革和扩大内需政策的共同刺激下迅速掀起了新一轮消费结构升级的高潮，进入新世纪后出现了汽车消费“井喷”式增长和住房消费迅速升温的需求强劲扩张势头，由此2003年整个宏观经济进入上升期。然而，目前房地产和汽车市场经过近10年的高增长后开始进入调整期，且调整有可能持续一段时间。从住房看，一是新一轮扩大内需的政策着力点是稳定房地产市场而不是启动住房需求，这和1998年有着本质上的区别。从功能替代角度看，保障性住房与一般性商品房之间存在很强的替代效应，可以判断，大量保障性住房的建成将进一步拉低房地产市场价格，而房地产价格的走低将进一步抑制民间资本的投资热情；二是加大保障性住房投入的目的是通过满足普通百姓特别是中低收入者住房需求来启动内需，其效果远不如1998年通过加快住房体制改革来扩大内需效果显著；三是目前我国城镇居民住房自有率已达到80%左右，多数人需要的是改善住房条件而不是解决基本生存问题，在当前房价依然较高、房地产挤泡沫未挤干之前，潜在的市场需求短期内难以得到释放。汽车市场由于城镇化滞后所导致的用车条件受限制、用车成本上升等因素，短期内市场需求难以出现跳跃式增长。
扩大政府投资目的是带动社会投资，而社会投资增长必须要借助消费结构升级这一载体来实现。由于住房和汽车消费短期内难以回升，至今又没有新的可替代的消费热点出现，社会投资很难跟进，扩大内需的乘数效应可能比预期的要小。居民住房和汽车消费结构升级受阻，还将导致加工能力严重过剩，尤其是建材以及家用电器等耐用消费品生产能力闲置，市场供大于求的矛盾将会更加突出。
综合以上分析，当前我国经济增长有可能面临“启而不动”、陷入中期低迷的局面。扩大内需的关键在于尽快消化存货和解决过剩生产能力升级问题，这不仅仅是短期经济增长的需要，同时也是推动我国工业化进程中产业结构不断升级的需要。实现这一目标必须要启动与过剩供给能力相对应的市场需求，只有真正启动这部分需求，才能缓解经济下行压力，解决经济运行所面临的需求不足和供给过剩的双重矛盾，使经济重回上升通道。
二、下一步应将中等城市作为扩大内需的着力点
理清制约当前经济增长的主要矛盾和找准宏观调控的切入点，是确保2009年经济实现8%增长目标的关键。为此，建议下一步将中西部地区目前市区非农业人口在40万以上的中等城市和部分发展较慢的大城市作为扩大内需的着力点，通过加快中等城市城镇基础设施建设，带动民间投资增长和激活居民消费，进而带动产业结构升级和中西部地区小城镇经济发展以及农村人口的转移，这是解决中国短期经济增长和长期协调可持续发展的重要战略选择。
长期以来我国城市化发展滞后，到2007年末中国城镇化率只有44.9%，即使按照年均1.5个百分点的速度快速发展，要达到西方发达国家75－80%的水平，城市基础设施投资至少还可以持续二十年的时间，因此，加快中等城市发展不仅是推动我国城镇化进程的长期战略任务，也是抵制经济衰退的一个重要的内需拉动支撑点。推进城镇化快速发展，能够为房地产和汽车产业的发展提供广阔的平台和载体，可以进一步拉动从能源、原材料到钢铁、建材，重型装备乃至家具、纺织等诸多行业的发展。换句话说，城镇化可以极大地扩充市场容量和市场需求，并直接推动工业化全面发展（包括消化过剩产能和实现产业结构升级）。
城市规划部门一般是按城市人口规模划分城市等级，分为特大城市（市区非农业人口超过100万，其中超过200万为超大城市）、大城市（市区非农业人口在50万至100万之间）、中等城市（市区非农业人口在20万至50万之间）、小城市（市区非农业人口低于20万的设市地区）四个等级。目前一些大城市、尤其是特大城市内部空间的承载力已经达到极限（包括基础设施，环境人口和就业容量等等），进一步扩大内需的空间和效果远不如中等城市大。表现在：大城市经过近年来的扩张，大规模的城市基础设施建设高潮已经过去，继续“摊大饼”式的模式其弊端显而易见；重化工业等一些主要产业外移在许多大城市已是大势所趋；房地产业因土地成本增加，房屋空置率上升，短期内需求回升的难度较大；汽车消费因道路，停车等问题明显受到限制。而小城镇由于缺乏相应的产业和就业主体支撑，实际消费能力难以快速增长。中等城市作为连接大城市和小城镇之间的必要纽带具有重要的地位和作用，拥有广阔的发展空间。
从长期来看，中等城市既能够发挥工业生产与城市社区的集聚效应，又能够避免城市人口过度密集可能引发的弊病，具有经济效益和生态效益双赢的比较优势。中等城市位于城市群的城乡接合部，加快其发展可以起到沟通城市和农村之间的桥梁作用，扭转目前我国存在的大中小城市发展差异较大的局面，通过加快中等城市发展从而实现城乡协调发展的目标。
从短期来看，政府扩大公共投资的乘数效应将会非常显著。第一，大规模的城市基础设施建设，可以激发地方政府和民间投资热情，带动投资需求回升。第二，通过改善基础设施等方面的硬环境，不但可以提高中等城市承接沿海地区加工工业和大城市重化工业产业转移的能力，促进产业结构升级，而且能够有效刺激住房和汽车消费。近年来，居民住房和汽车消费结构升级主要集中在特大城市和超大城市，在其发展空间有限而小城镇消费能力不足的情况下，大规模增量的居民消费结构升级必须要依托发展中等城市这一连接城乡的重要载体来实现。第三，可以尽快吸纳返乡农民工就业，增加农民收入，实现农村剩余劳动力就地转化。受金融危机冲击，目前我国有2000万农民工失业返乡，如果再加上每年新增600万至700万新增农民工，今年共有2500万农民就业需求。近年来，以中原城市群，武汉城市圈、湘株潭城市群为代表的城市群发展迅速，这些城市群有一个很重要的特点，就是特大城市与若干个大城市、中等城市之间形成协作和互动。加大对中部地区城市群的基础设施投入力度，必然会有效缓解农民工失业带来的就业压力，同时还可以增强中心城市的集聚、辐射能力，实现三次产业协同发展，既注重提高劳动生产率，又着眼干扩大就业容量，促进农民有序转移、城市有序发展，形成支撑区域经济发展和人口集聚的重要载体。
2008年底中央经济工作会议在确定今年经济工作重点时提到，要以推进城镇化和促进城乡经济社会发展一体化为重点，改善城乡结构。促进大中小城市和小城镇协调发展，有重点地培育一批综合承载能力强、辐射作用大的城市群，使其成为拉动内需的重要增长极。把中等城市作为新一轮扩大内需的着力点，正是贯彻和落实中央这一精神的具体体现。1998年我国应对亚洲金融危机主要以扩大城市基础设施建设为突破口，取得了积极的成效和成功的经验。当前我国经济面临的下行压力比亚洲金融危机时严重的多，宏观调控的首要任务是保增长、保就业，扩大内需要想取得立竿见影的效果并同时又可以兼顾长远利益，扩大中等城市基础设施建设就是一个很好的切八点，这是当前启动经济见效最快、成本最低，从长期来看效益最大宏观调控较为理想的选择之一。
三、加快中等城市发展应该注意的两个问题
第一，要以规划为先导，严格土地管理制度和城镇建设新上项目审批制度。扩大政府基础设施公共投资并不是再搞新一轮“造城运动”。进入新世纪以来的经济扩张期，我国掀起了一轮以地方政府为主导的“造城运动”。一些地方政府（包括一些经济还不发达，且较落后的中等城市）大兴大广场，豪华办公楼、高档宾馆以及其他房地产项目建设，导致我国自2003年以来固定资产投资反复过热，造成土地等资源的极大浪费，增大了宏观调控的成本和难度。为防止地方政府再搞新一轮“造城运动”，必须先期做好城镇规划，在合理的城镇规划基础上进行建设同时要严格土地管理制度和城镇建设新上项目审批制度，防止搞与经济发展水平不相适应、不切实际的摊大、过于超前的城镇化建设。对于已经具备一定建设规模和基础的中等城市，要加快其道路。电网、通信、污水和垃圾处理等市政工程建设，尽快完善配套设施，使其发挥承接大城市产业转移和对小城镇以及农村的辐射带动作用。
第二，加快推进财税体制改革，进一步拓展地方融资渠道。上一轮加快城镇化建设，地方政府主要通过大力发展房地产业，以“卖地生财”的方式来弥补辖区内财政资金的不足。而目前房地产市场进入调整期，土地流拍以及严格的土地管理制度，使地方政府以土地生财的路基本被堵死。今年各级财政减收增支的压力都比较大，保增长所需要的中长期建设资金相对短缺，建议适当扩大国债转贷地方规模，同时，加快企业债券发行核准工作，允许符合条件的地区先行试点项目收益债券等新品种。此外，可赋予地方适度的税收立法权限。营业税、房产税、城市维护建设税、教育费附加等税种与服务业（特别是生产性服务业）关联度较强，同时也具有区域性强，税基稳定的特点。对上述税种立法权进行灵活管理，适度放权，可以充分发挥地方政府对于区域产业发展和结构调整的主动性和积极性。
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