| 加快健全扩大内需的长效机制－－我国东部部分省市应对危机促进发展情况调研 |
| 李朴民，杨洁，文步高，程晓波，田成川，赵琳，张路鹏，高贺 2009-07-21 |
| 摘 要： |
本文是根据国家发展改革委政策研究室对我国东部四省两市（浙江省、江苏省、福建省、广东省、北京市、上海市）开展的专题调研活动总结而成。从调研情况看，各地贯彻落实中央扩大内需、保持经济平稳较快增长决策的态度坚决，行动迅速，经济形势出现了一些积极变化。下一步，任务依然艰巨，尤为突出的是需要从基本国情出发，在保持较长时间平稳较快发展的基础上，加快建立健全扩大内需的长效机制。 |
| 关键词： |
东部省市，专题调研，扩大内需，长效机制 |
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最近，围绕健全扩大内需的长效机制，国家发展改革委政策研究室对我国东部四省两市（浙江省、江苏省、福建省、广东省、北京市、上海市）开展了专题调研活动。从调研情况看，各地贯彻落实中央扩大内需、保持经济平稳较快增长决策的态度坚决，行动迅速，经济形势出现了一些积极变化。下一步，任务依然艰巨，尤为突出的是需要从基本国情出发，在保持较长时间平稳较快发展的基础上，加快建立健全扩大内需的长效机制。
一、各地加大政策实施力度，经济出现积极变化
第一，投资、消费增长加快。从投资来看，随着中央和地方不断加大投资力度，各地均保持了较高的投资增速。一季度，除北京外，其他四省一市全社会固定资产投资都实现了较快增长，其中，福建省、广东省的增速分别达到15.4%和 12.7%，北京市虽然同比下降 6.5%，但降幅比1-2月缩小10.8个百分点。重点领域特别是基础设施建设投资强劲。浙江省基础设施投资同比增长33.5%，提高27个百分点；福建省城镇基础设施投资增长47.8%，提高16.9个百分点。新开工项目和计划总投资大幅反弹。浙江省一季度新开工项目、计划总投资同比分别增长32.1%和 54.4%，扭转了2007年以来增长乏力的局面。从消费来看，各地积极贯彻落实中央扩大消费需求的政策措施，消费潜力进一步释放。一季度，四省两市的社会消费品零售总额增速都保持在13%左右，其中，江苏省达到16.6%的较高增速，剔除物价下跌因素后，实际增幅更高。汽车消费成为热点。一季度，北京市汽车零售额增长 17.6%，带动全市零售额增长4.1个百分点；福建省的汽车销量增长 13.8%。同时，各地还积极创新方式刺激消费。浙江省杭州市在全国率先推出惠及各类人群、涉及多个行业的消费券，有力地拉动了当地居民消费。全省一季度社会消费品零售总额同比增长13.1%，比去年同期和全年分别提高4.8和1.9个百分点。
第二，工业出现复苏迹象。一季度，广东、江苏、福建等省规模以上工业增加值均为正增长，扭转了去年下半年以来工业累计增速持续下滑的势头。江苏省达到 10.6%，39个工业大类行业中有26个行业产值呈现正增长，其中，交通运输设备制造业和医药制造业增长均超过20%，复苏迹象明显。福建省37个工业大类行业中26个保持增长，7个行业增速超过 20%。广州市电子产品制造业、化学原料及化学制品制造业产值增幅超过13%，船舶制造业超过 30%。3月中上旬，上海市重点工业行业除钢铁行业外，用电量均为正增长，表明生产有所恢复。特别是汽车制造业，在全球汽车市场低迷的困境下，一季度，北京市汽车产量同比增长16%，其中，轿车增长 46%，提高27.3个百分点。福建省汽车产量增长2.5%。广州市汽车制造业产值同比增长0.8%，3月份增速加快，一季度产销好于预期。
第三，房地产市场开始回暖。随着促进房地产业健康发展各项政策的落实，房地产市场人气有所转暖，成交量回升。一季度，北京市商品房销售面积同比增长81.1%，商品住宅销售面积增长1.1倍，高于2007年同期水平。上海市新建商品住房月度销售面积、存量房成交面积连续2个月环比正增长。福建省商品房销售面积、销售金额同比分别增长27%和27.3%，比前两个月提高23.8和11.6个百分点，其中，商品住宅销售面积、金额分别比前两个月提高23.9和11.2个百分点。江苏省、广州市的商品房销售面积同比分别增长24.8%和 26.6%。
第四，信贷规模显著扩大。在适度宽松的货币政策的带动下，各地市场流动性逐步增强，货币信贷呈大幅增长态势。一季度，上海市、广东省、福建省金融机构本外币贷款余额同比分别增长15.5%、24%和23.7%，浙江省同比多增2425亿元，江苏省新增人民币贷款同比增长34.8%。这些贷款主要投向了基础设施建设领域，特别是作为经济主体的工业发展得到了充足的资金支持。
第五，民生继续改善。从就业来看，城镇就业人数有所增长。3月末，北京市城镇单位从业人员同比增长3.1%，其中，租赁商务服务业、科研技术服务业、批发零售业从业人员增加较多，增幅在10%左右。一季度，福建省城镇新增就业、下岗失业人员再就业、新增劳动力转移就业，分别完成年度目标任务的25.5%、25.6%和37.6%，城镇登记失业率为3.92%。浙江省关闭破产企业数及职工人数也在逐月下降。从收入来看，在经济较为低迷的情况下，城镇居民人均可支配收入和农民人均现金收入仍有较大提高，剔除价格因素后，实际增幅在10%左右。北京市城镇、农民收入分别实际增长9.3%和10.6%，广东省增长11.4%和8.8%，江苏省增长12%和10.1%，浙江省增长9%和7.4%，福建省增长13.8%和 13%。
第六，市场信心有所恢复。一季度，各地企业家信心指数出现了从去年大幅回落后的首次回升。北京市企业家信心指数比上季度上升6个点，结束了自去年第二季度开始 连续3个季度下行的趋势。浙江省企业家信心指数回升9.1个点，工业和房地产企业景气指数由上季度的不景气重回景气区间，工业产品订货、劳动力需求指数分别回升9.7和15.6个点。广州市企业家信心指数、企业景气指数较上年末分别上升了9.8和8个点。
二、经济回暖的基础还不稳固，保增长任务依然艰巨
第一，出口形势依然严峻。外部需求萎缩是制约东部地区经济复苏的最大障碍。一季度，四省两市出口均有较大幅度下降，其中，上海市、江苏省以及广州市的降幅最大，超过20%。而且，部分地区一季度的降幅比1-2月还有所扩大。从类型来看，加工贸易出口降幅大于一般贸易。一季度，福建省的一般贸易出口下降2.8%，而加工贸易出口则下降27.4%，两者相差近 25个百分点。从市场来看，国外需求萎缩对出口形成了较强的约束。特别是上海、广东（广州）、浙江等省市，对欧盟、美国、日本等发达经济体出口降幅明显，对东盟、俄罗斯、印度等新兴市场的出口降幅也较大。从产品来看，机电、高技术产品出口加速下滑。一季度，福建省机电产品出口下降27.3%，降幅比 1-2月扩大1.9个百分点，高技术产品下降33.7%，扩大2.9个百分点；广州市机电产品和高新技术产品出口也分别下降23.5%和 25.6%。
第二，工业生产仍在低位徘徊。虽然一季度部分省市工业形势有回暖迹象，一些行业实现了较快增长，但总体上看，回升基础不牢固，工业生产仍处低位运行。特别是北京、上海、浙江三地，受出口下降等因素的影响，企业生产经营面临较大困难，工业产值和利润均为负增长。一季度，北京市规模以上工业增加值同比下降3.4%，37个行业大类中，只有10个行业保持增长，27个下降；实现利润（1-2月）同比下降27.1%，37个行业大类中，只有9个保持利润增长，17个下降，11个出现亏损。上海市工业增加值同比下降9.6%，利润下降49%。浙江省规模以上工业增加值下降5.6%，利润下降20%，工业用电量下降7，9%；出口交货值下降18.4%，影响工业下降4.5个百分点，影响率达39.7%。·此外，浙江还有亏损企业1.73万家，亏损面达30%，比去年同期扩大6.6个百分点，亏损额上升55.1%。
第三，各类价格普遍下跌。一季度，除上海市、江苏省的居民消费价格略有上涨（分别为0.4%、0.2%）外，其他三省一市以及广州市都呈下跌态势。在居民消费八大类价格指数中，居住类、衣着类、交通和通讯类、娱乐教育文化用品及服务类价格均有所下跌，其中，居住类价格降幅较大。生产价格指数也呈下跌态势。一季度，四省两市的工业品出厂价格、原材料燃料及动力购进价格双双下跌，其中，3月份出现环比下降。北京市两项价格分别下降4.6%和11.5%，3月份环比下降 0.2%和0.5%；浙江省两项价格分别下降5.3%和7.7%，3月份环比下降 0.2%和0.4%，七大类原材料中有六大类购进价格环比下降。
第四，扩大就业难度加大。尽管北京等地的城镇就业人数有所增加，但对于像浙江、广州这样的外向型程度较高的经济体而言，就业形势非常严峻。由于经济下行带来企业经营困难，用工用时减少，部分企业停产歇业，减员人数增加，而且高校毕业生的就业压力依然很大。3月末，浙江省城镇单位从业人员同比减少1.6%，减员 33.1万人。据预测，今年该省失业人数将达到90万人。广州市城镇单位从业人员比上年末下降 2.6%，特别是制造业从业人员下降达5.9%。
第五，财政收入明显下降。受企业效益下滑和政策性减收等因素的影响，地方财政收入降幅明显。一季度，除江苏省、广州市的财政一般预算收入有所增长外，其他省市都出现下降，其中，北京、上海两市的降幅达到8.2%和8.4%。
三、坚持实施好一揽子计划，健全扩大内需长效机制
第一，健全居民消费能力持续平稳增长的有效机制。一要加快调整国民收入分配格局。收入分配的价值取向，要从有利于资本形成转向有利于消费需求形成，改变财富向资本所有者集中的局面，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。加大个人收入分配调节力度，着力提高低收入阶层的收入水平，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制，逐步提高扶贫标准和最低工资标准；切实加强对高收入的有效调节，积极推进垄断行业收入分配制度改革，取缔非法收入。二要千方百计增加农民收入。强化支农惠农政策，继续加大对“三农”的投入力度，进一步增加对农民的直接补贴，完善农业补贴办法，提高粮食最低收购价，保持农产品价格的合理水平，稳定农民收入预期。大力发展县域经济，加强对农民工培训力度，拓展农民外出务工渠道，提高农民的工资性收入，促进农民持续增收。三要研究建立有利于扩大消费的个人所得税制度。我国当前实行的分类所得税模式，以个人为课税单位并实行统一的个税扣除标准，既没有考虑纳税人的家庭负担，也没有考虑各地区、各行业间的居民收入差距和消费水平差异，且税率偏高、档次过多，不利于扩大消费。要使个人所得税充分发挥调节居民收入差距的作用，实现税负公平，同时，通过合理的减免税措施刺激居民消费，可考虑将个人所得税模式改为分类与综合相结合的模式；将以个人为单位改为以家庭为单位申报所得税；将统一的税前费用扣除标准改为按基础扣除、赡养扣除、特定支出扣除等分项分别计算；减少累进级次、降低边际税率，简化个人所得税的计算与征收，还应研究对特定消费项目的所得税返还政策，鼓励中高收入者多消费，扩大内需、拉动就业。
第二.消除制约城市化进程的制度约束。一要加快改革现有城乡分割的户籍制度。建议将人口城市化指标纳入“十二五”规划约束性指标，除少数比较特殊的特大城市外，要逐步消除各种限制性和歧视性政策，鼓励有就业和收入保障的农民举家进城，国家对安置农民进城的城市给予补贴和政策优惠。二要为进城农民提供基本的公共服务。保障进城农民的合法权益，从就业、社保、创造定居条件和子女就学等环节人手，为其提供教育、医疗等公共服务，让其子女进城就学有保证，民工聚集的城市应建立民工廉租房供应体系。三要加大对城市化的投入。主要从加速农民进城的角度，为城市化提供必要的财政和政策支持。把扶贫开发、移民搬迁和城市化结合起来，从全国统筹考虑，争取一步到位，减少中间成本。
第三，发挥社会建设对扩大居民消费的保障作用。一是强化教育的普遍服务功能。大幅度增加教育投入，明确各级政府提供教育公共服务的职责，减轻居民的教育支出负担。调整财政教育投入结构，将教育经费更多地转向基础教育，健全农村义务教育经费保障机制，坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距。二是加快深化医药卫生体制改革。强化政府公共卫生职能，合理配置医疗卫生资源。加快建设覆盖城乡居民的基本卫生保障制度，落实医药卫生体制改革方案，重点加强农村三级卫生服务网络和以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系建设。扩大新型农村合作医疗试点范围，建立国家基本药物制度，整顿药品生产和流通秩序。三是完善社会保障制度，逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系。健全城镇职工基本医疗保险，继续扩大失业、工伤、生育保险覆盖范围。完善企业职工基本养老保险制度，强化保险基金统筹部分征缴，逐步做实个人账户，积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老基础部分全国统筹。逐步建立并完善农村最低生活保障制度和适应农民工特点的社保制度。以扩大供给为核心，形成多渠道住房供给模式，满足城乡居民差别化的住房需求。
第四，适应消费结构升级需要，加快培育新的经济增长点。一要支持现代农业发展。按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式。要加快调整农业种植结构，鼓励发展绿色、无公害食品。更加重视食品安全，大力加强农业标准化和农产品质量安全工作，严格产地环境、投人品使用、生产过程；产品质量全程监控，健全食品安全机构，落实好农产品生产、收储、加工、销售各环节的质量安全监管责任；推进蔬菜、水果、茶叶、花卉等园艺产品集约化、设施化生产，加强畜牧业品种改良和疫病防控，加大农产品注册商标和地理标志保护力度。二要加快制造业优化升级。进一步落实和完善支持企业自主创新的政策，在16个重大科技专项的基础上，可根据新形势的需要，进一步充实、补充新的内容。加快高新技术产业化进程，大力推进信息化与工业化融合。同时，加快改造提升传统产业。鼓励在服装设计、生产、销售等环节加强创新；面向城市居民的家电产品要向智能型、节能环保型家电转变；拓展农村家电市场，开发适应农村居民特点的产品；适度扩大城乡居民汽车消费，推动节能环保型、小排量、混合动力轿车研发和生产。三要加快发展服务经济。选择若干重点服务行业，研究制定振兴规划，推动现代服务业与制造业有机融合、联动发展。抓紧推进教育、文化、医疗等事业单位体制改革，加快经营服务类事业单位转制为企业的步伐，进一步打破服务领域市场垄断和行政垄断，降低服务业市场门槛，放宽一般性服务企业注册资本最低限额，引导民间资本进入服务领域，加大对服务业集聚区的支持力度，建立符合服务业特点的税收征管制度，切实减轻企业税负。
第五，优化民间投资长期平稳增长的体制条件。一要抓紧修订企业投资项目核准目录。进一步缩小企业投资审核范围，下放审核权限，规范审核程序，落实企业投资自主决策权。鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，支持引导民间资本投向政府鼓励项目和符合国家产业政策的领域。二要进一步放宽市场准入。为了防止在扩大政府投资的过程中出现挤压效应、固化垄断行业旧体制的弊端，必须加快改革垄断行业的投融资体制。当务之急是要梳理现有相关政策，研究推出基础设施政府特许经营管理办法，使社会资金能够顺畅进入铁路等基础设施建设领域，切实实现投资主体多元化。三要为民营企业发展创造良好环境。鼓励民营企业加强与大企业大集团合作，提高民营企业在国际市场上的竞争能力和产品附加值。加快产业投资基金、创业投资基金发展，放宽金融机构市场准人条件，发展面向中小企业服务的金融机构，为中小企业创造良好的融资环境，解决企业贷款难、融资难、担保难的问题。四要健全合理引导社会投资的调控手段。加快政府职能转变，政府主要从土地、环境等资源要素方面制定强制性的约束政策，对投资方向、市场运营和技术选择，要以引导、服务和监管为主。建立以行业规划、产业目录、登记备案、土地供应、投资补助、财政贴息、债券发行、差别利率等手段为主的社会投资调控体系。坚持可持续发展、规模与质量并重的投资思路，将降能耗和减污染作为投资的准入门槛，在投资增长方式的转变上迈出实质性步伐，避免出现投资增长的大幅波动。
第六，完善政府投资“放大效应”的制度安排。一要创新政府投资管理方式。要在改革的基础上，进一步改进中央政府补助地方的点多、面广、单项资金少的投资计划安排和管理方式，赋予地方更多的投资自主权。二要进一步优化政府投资结构。各级政府安排项目、落实投资，既要有利于促进经济增长，又要有利于推动结构调整和发展方式转变；既要有利于拉动当前的经济增长，又要有利于增强经济发展后劲；既能有效扩大投资，又能积极拉动消费，确保投资用到最需要的地方。统筹全国投资的协调发展，不断加大对农村公共服务设施、城市基础设施、自主创新、文教卫生等社会事业、生态环保方面的投入力度。三要加快政府投资法制化管理进程。目前，对政府投资项目的管理，主要依据政策性文件，缺乏基本的法律依据。因此，要尽快出台政府投资项目管理条例等法律，为规范政府投资行为、加强和改进政府投资监管、提高政府投资的质量和效率提供法制保障。与此同时，还要完善政府投资决策机制，推行政府投资项目公示制度，尽快建立后评价制度和责任追究制度。
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