| 发展财政理念及其政策启示 |
| 邓力平 2011-03-15 |
| 摘 要： |
发展财政理念应该主要遵循以下基本逻辑：其一，由于市场体系的不成熟，发展中国家为了加快发展，必须要比发达国家在资本形成方面做得更多；其二，在发展中国家，政府（财政）在促进与加快资本形成过程中的重要选择是财政投资；其三，财政投资的主要去向应是提供“社会先行资本”。在该逻辑体系内，结构主义与新古典主义可以被看作是发展财政的两个极端或者两个特例，当政府对社会先行资本的投入无限扩大时，它是结构主义的发展财政，而当政府对社会先行资本的投入尽量减少并趋于消亡时，它是新古典主义的发展财政。 |
| 关键词： |
发展财政，市场体系，政府干预，财政边界 |
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笔者近年来提出了从“国家财政、公共财政、发展财政与国际财政”这“四位一体”的角度来把握中国特色社会主义财政的思路（邓力平，2007，2008），其中，关于财政在现阶段我国发展中国家国情中发挥独特作用的“发展财政”提法引起了一定关注（叶青，2008，2010），但也存在一些争议。归纳起来有三个方面，其一，作为发展中国家的我国实行市场经济，而市场经济下财政的表现形式就是公共财政，还能有发展财政存在的空间吗？换言之，发展财政与公共财政的关系是什么？其二，如果发展财政确实存在，其基本体系或逻辑基础又是什么？其三，发展财政理念的提出能有什么政策启示。本文围绕这些方面作进一步探讨，在简要回顾发展财政理念沿革的基础上，讨论现阶段我国发展财政的基本内涵，并重点阐述该理念对现阶段我国财政发展的政策启示。
一、发展财政理念的沿革与评析
发展财政是现代财政学的前沿分支，研究的是财政在发展中国家中的特殊作用，其理论基础是发展经济学与财政学的结合，而对其的解读由于理论基本出发点的不同而有争议。
美国财政学家马斯格雷夫（Musgrave）较早提出了发展财政的观点，他在《财政理论与实践》第三十四章“发展财政”中提到，“对于发展中国家来说，财政不仅需要满足发达国家发展所必须的那些要求，还有其他的一些要求……尤其是在经济发展的早期阶段，公共部门的投资至关重要，因为公共部门的投资以所谓的基础设施的形式出现，这些设施为以后的生产投资奠定了框架基础”。这里的关键在于财政应满足发展中国家的“其他一些要求”，特别是提供用于基础设施建设的“公共投资”或“财政投资”，即现在大家熟悉的“社会先行资本”概念。而关于社会先行资本的定位与范围，必然涉及到不同流派对“政府与市场”作用的划线，主要体现为结构主义与新古典主义学者对发展财政的不同解析。
结构主义者将结构变动作为影响发展中国家经济增长的最重要因素，认为在发展中国家中，由于经济结构缺乏弹性，价格讯号对资源重新配置的作用很小，供给与需求并不能自动向均衡点运动，因此仅仅依靠“市场机制失灵”来划分政府与市场的责任显然不完整，依此体系而构建的公共财政理念并不适应发展中国家的情况。简言之，结构主义的特点有二，一是对市场经济体制在发展中国家中运用的不信任；二是强调社会先行资本对结构问题的重要作用。结构主义观点在拉美进行了长达半个多世纪的实践，而1982年拉美债务危机的出现宣告了单纯结构主义实践的终结。
新古典主义者则认为传统经济学理论适用于任何经济体制的任何阶段，并不存在发展中国家特殊的经济学，更不存在一个可以脱离市场规律的结构主义发展范式。这种观点以“市场失灵说”来划分政府与市场的界线，其特点也有二，一是对市场经济体制在发展中国家的绝对信任；二是强调公共财政是市场经济下财政的唯一表现形式，发展中国家也不例外。这种观点的政策运用就是全面市场化的“华盛顿共识”，而近年来这种“共识”在俄罗斯和一些亚洲国家运用后出现的问题也证明了单一市场理念的失败。
可以看出，结构主义和新古典主义都为发展中国家发展与财政作用开出了不同药方，但不同实践都证明了这两种极端似乎都不能给发展中国家带来持续发展，都没能全面把握财政在发展中国家实施市场经济下应有的作用。笔者据此认为，对于采用市场经济作为主要资源配置方式的发展中国家，要做的不是去抹杀这两种理论所做的探索，而是要从中得到必要的启示与改进。这些启示至少有四个方面，一是结构主义发展经济学中的很多理论可以为我所用；二是市场经济规律一定要遵循，发展中国家也不例外；三是我们要努力探讨发展经济学与财政学结合的基点，准确地把握财政在发展中国家作用的表现形式；四是发展财政理念的运用一定要结合特定发展中国家的实践。
基于这些启示，发展财政理念应该主要遵循以下基本逻辑：其一，由于市场体系的不成熟，发展中国家为了加快发展，必须要比发达国家在资本形成方面做得更多；其二，在发展中国家，政府（财政）在促进与加快资本形成过程中的重要选择是财政投资；其三，财政投资的主要去向应是提供“社会先行资本”，即对基础设施等的投资。在该逻辑体系内，结构主义与新古典主义可以被看作是发展财政的两个极端或者两个特例，当政府对社会先行资本的投入无限扩大时，它是结构主义的发展财政，而当政府对社会先行资本的投入尽量减少并趋于消亡时，它是新古典主义的发展财政。
而从这些基本逻辑出发，可以初步归纳出发展财政与公共财政的主要区别。
一是分析范式与思路的不同。对公共财政与发展财政的研究，学术界遵循了不同的分析范式。公共财政的研究始于古典主义“市场是有效的配置方式”的理念，经凯恩斯主义因“市场机制本身存在缺陷”而实施的政府全面干预，再到实践中对极端做法的扬弃，最后形成了“财政弥补市场失灵”的基本思路；而发展财政的研究则主要是从结构主义“发展中国家市场无效”判定开始，经新古典主义“政府失灵比市场失灵更可怕”的批判后，同样经历了对极端做法的扬弃，最后形成了“财政投资提供社会先行资本”的基本理念。而从发展中国家的实践来看，人们对公共财政的坚持，主要强调的是应该让市场机制发挥职能，用公共财政形式来弥补市场失灵；而人们对发展财政的重申（至少是提醒），强调的是在发展中国家经济起飞阶段，市场还无法全部、及时、有效地满足发展中国家所有的发展需要，还不能弥补发展过程中存在的众多不足，比如经济结构的失衡与迅速调整之必要。因此，在公共财政必须完成的任务外，还应有发展财政运作的空间。
其二，所对应的市场失灵类型不同。一般说来，基于市场经济体制之共性，公共财政的职能主要是提供公共产品，而基于发展中国家之特性，发展财政的职能主要是提供社会先行资本，两者的区别可以用刘易斯（Lewis）在《经济增长理论》中关于政府干预经济的两个理由“市场机制自身缺陷导致的失灵”和“发展中国家市场机制不完善导致的失灵”来区分：前者主要决定了公共财政之存在（“在资源配置的效果和效率方面，市场能做好的交给市场做，市场不能做或做不好的由政府做”），后者则主要强调了发展财政之必要（“在资源配置的效果和效率方面，市场在成长过程中能做但暂时做不好或做得不够快的，也要由政府做”）。可以认为，在发达国家，市场失灵只有因“市场机制自身缺陷导致的失灵”，则只存在公共财政；而在发展中国家，市场失灵不仅有因“市场机制自身缺陷导致的失灵”，而且还有因“发展中国家市场机制不完善导致的失灵”，则既存在公共财政又存在发展财政。
其三，所提供的产品类型不同。公共财政提供的主要是公共产品，而发展财政提供的主要是社会先行资本（对基础设施的投资）。从广义公共产品的范畴来看，基础设施同样属于公共产品（更确切地说，相当部分是具有公益性与外溢性的准公共产品），但发展中国家基础设施的提供却远非满足人们对于公共产品需求这么简单，它的重要使命是加快资本形成。从这个角度来理解，发展财政理念并不是否定市场在资源配置方面的主体地位，也不是为了要在公共财政框架之外另辟天地，而是为了在坚持市场作为主要配置手段的同时，考虑发展中国家市场不成熟的特点，突出政府必须进行的适当干预，让财政肩负着提供社会先行资本的职能。可以看到，在发达国家，基础设施的投入更多的时候是被当作一种公共产品提供，而在发展中国家，基础设施的投入却经常被作为一种保增长与促发展的重要手段。
综之，处于发展中国家经济起飞阶段中的财政，就一般性地有了公共财政与发展财政并存之必要，就有了正确处理好公共财政与发展财政两者关系的重要任务；而站在更长远的历史发展进程来看，在发展中国家中，当发展任务已经基本完成，当市场经济机制已经相当完善，则发展财政的历史使命也将完成，发展财政与公共财政的趋同与融合就成为必然，发展财政理念就将最终逐步退出历史舞台。
二、现阶段我国的发展财政
对发展财政理念的梳理与评析，可以促进我们对中国特色社会主义发展财政的探索与把握。多年来，我国财政学界已对发展财政展开研究。例如，梁尚敏与郭代模（2001）将财政服务于经济可持续发展的职能称之为发展财政，邵培德（2004）将与经济可持续发展相一致的政府收支理解为发展财政。这些研究对我们理解现阶段我国发展财政的内涵有所帮助，但尚嫌不足，主要就是没能从财政在发展中国家发挥独特作用的特定角度来分析，缺乏前述马斯格雷夫所提及的“发展中国家视角”，缺乏对于“社会先行资本”特定作用的全面分析。
笔者（2007）首次提出应研究发展财政理念在我国的实践，3年来的研究表明，这一问题具有鲜明的国情与时代特征。我们必须始终坚持我国长期处在社会主义初级阶段这一基本国情，必须始终牢记作为发展中国家的我国在科学发展、快速发展过程中对财政特定职能的要求，要在坚持市场经济下公共财政改革方向的同时，努力探索发展财政的表现形式，同时还应借鉴国外发展财政的实践经验。从这个意义上看，笔者这些年所倡导的发展财政，体现的是一般理念在特定实践中的运用，我们并不在于构建发展财政学的教科书式的完整体系，而是强调其阶段性、历史性、国情性与现实性，主要研究的是其特定表现形式与政策启示。
笔者认为，发展财政指的是“财政在发展中国家经济起飞过程中充当社会先行资本等独特作用的理论与实践”。这一定位有四层含义，一是指发展中国家；二是特指经济起飞阶段；三是强调社会先行资本的运用；四是还包含除社会先行资本以外的其他独特作用，主要指的是财政对市场机制完善进程的作用。这一定位对于现阶段的我国显然成立。何谓发展中国家的经济起飞阶段？我国改革开放30年的快速发展就是最好的例证，而在未来新历史机遇期中我国经济的全面、协调与可持续发展还将继续诠释这一历程。在我国经济发展的这一特定阶段中，从发展财政的角度看问题，财政就是要在促进市场经济完善的同时，重点做好社会先行资本的有效与可持续提供。这一理念的结论就是，在坚持市场经济为主配置资源的前提下，财政还要理直气壮地拿出一些钱来搞建设，谋发展，特别是用于加快经济发展、夯实发展后劲的基础设施等项目建设。对于我国计划经济下财政的基本特征，老一辈无产阶级革命家陈云同志说的好，就是“一要吃饭，二要建设”；而我们今天在发展中国家国情下搞市场经济，财政的基本特征就应是“一要吃饭，二要民生，三要建设”。在吃好饭的前提下，要民生，强调的就是公共财政的职能，政府要努力用财政增量来改善民生，提供各种公共产品；而要建设，强调的就是发展财政的职能，就是要利用发展财政的力量来加快发展。
上述这些基本观点，是来源并始终根植于我国改革开放30年的财政实践之中。各地的调研表明，在现阶段我国财政实践中，各级地方政府手上一般都有两本账，一是以税收收入为主的预算内收入，主要用于保运行、保民生；二是以土地出让金等各种基金收入为主的非税收入，主要用于做项目、搞建设、谋发展。财政的这两本账，前者就是公共财政，后者则是发展财政，各地政府及财政部门对这两本账的运用，以及在两者协调上的难度，已成为当前我国财政必须着力解决好的突出问题。在国家层面上，今年正式公布的国家预算体系也同样清楚地显示出这样一种格局，在该体系中，一般性公共预算与政府性基金预算并存，前者的理论基础就是公共财政，而后者的基础则是发展财政。
笔者认为，当前关键在于如何运用科学发展观来统筹与指导财政实践，妥善处理经济发展过程中的各种关系。在与发展财政相关的众多关系中，最重要的是两个“紧运行”的理念。
一是“公共产品供给紧运行”的理念，即我们应该如何从初级阶段基本国情出发，处理好发展与民生的关系。这里涉及到的实际上就是公共财政与发展财政的关系，我们必须全面理解中央提出的现阶段我国公共产品提供的十二字原则（广覆盖、保基本、多层次、可持续），必须要继续引导人民群众对民生型公共产品的合理需求与预期。在初级阶段中，国内财政主要表现为公共财政与发展财政的统一。促发展，指的是将财政支出用于搞建设、促发展，指的是以社会先行资本为主的经济建设等方面的支出，而保民生，指的是将财政支出用于解民忧、惠民生，指的是就业、教育、医疗、文化、公共卫生、社会保障等方面的支出。在财政蛋糕有限的条件下，我们既要注重发展，注重长远，又要关注民生，把握眼前，必须要合理安排，有所取舍，这里必然存在“公共产品供给紧运行”或“紧张提供”的过程，这是一种客观存在，是一种约束。在国情背景下，可以考虑的方案是在民生方面“保基本、长规划、保增量”，而将剩余财力主要投入发展领域。“保基本”指的是财政支出要提供基本的公共服务，“长规划”指的是引导民众合理的预期，“保增量”指的是在经济增长的前提下让人民群众分享改革的成果，而将剩余财力投入发展领域则主要考虑到发展既是发展中国家的现实需要，也是增财力与促民生的经济基础。
二是“各级政府财力紧运行”的理念，即我们应该如何从初级阶段基本国情出发，处理好中央与地方的关系。这里涉及到的是发展财政的内部关系问题，主要体现为中央与地方财力与事权的匹配。发展财政理念中蕴涵的“紧运行”观点，不仅体现在公共财政与发展财政的关系上，也体现在对发展财政内部关系的把握。现阶段财政实践表明，中央与地方存在着对各种财力资源的追逐与博弈，存在着在这种紧张状态下地方政府对包括土地出让金等其他发展财政收入形式的不断探索，各地对于发展的强烈诉求往往成为非税收入大量增长的重要动因。显然，从中央到地方这种对于发展经济的迫切需要与内在动力，这种对发展财政形式持之以恒的探索，必然事实上构成财力“紧运行”的状态，这些都需要我们从发展财政的视角来看待。只有这样，我们才能辩证地认识非税收入这一现阶段发展财政的主要表现形式，才能做出应如何有效“规范”而不是简单“取消”非税收入的正确判断，才能有利于澄清前阶段方方面面对土地财政的误解，也才能更好地实现有效的中央宏观调控。必须指出，笔者提出发展财政理念，并不是简单地将税收收入与保民生等同，而将非税收入都用于服务发展。在发展中国家初级阶段，税收除了提供公共产品的公共性外，也同样应具有发展性的特征。我们要做的是，基于公共财政与发展财政的结合，妥善地确定税收收入与非税收入的比例，根据需要与可能来规范政府参与收入分配的秩序，真正做到“强化税收、规范收费”。
三、发展财政理念的政策启示
总体上看，我们对发展财政理念的强调，对发展财政实践的探索，就是为了更好地发挥财政在我国经济社会发展中的作用。去年应对国际金融危机后，中央总结出了应对挑战发展经济的五条经验（即市场机制与宏观调控的结合，短期与长期的结合，国内与国际的结合，发展与民生的结合，中央与地方的结合），这也是多年来在市场经济下谋求发展的重要体会。用本文论及的发展财政理念来理解，可以看出，就国内而言，发展财政要把握的（或者说公共财政与发展财政关系要研究的），在很大程度上就是市场机制与宏观调控的关系，就是短期与长期的关系，就是发展与民生的关系，就是中央与地方的关系。在新历史条件下，我们要进一步研究如何更好地运用发展财政理念，笔者在这里强调三个方面的政策启示。
其一，要积极探索现阶段我国发展财政的实现方法。从调研的情况看，各地多年来已经探寻出不少好方法，南方某市在项目建设所提出的“四大平衡”（就地平衡、紧张平衡、积极平衡和综合平衡）观念就是一个值得研究的案例。就地平衡，就是开发建设某一片区时必须努力实现其投入与产出的大体平衡；紧张平衡，就是对拟建项目的资金拼盘以及土地拍卖、银行贷款、建设工期等主要环节，坚持一环扣一环，通过紧张调度加以平衡；积极平衡，就是以积极进取的态度和精神，通过多渠道筹措建设资金来加快建设，创造项目完成所必要的条件，从而实现项目资金收支的平衡；综合平衡，就是要把项目的资金平衡与其他相关因素进行统筹考虑，综合运作以求整体平衡。
从发展财政的角度来理解，我们可以从“四大平衡”及各地其他发展财政的相似做法中提炼出一些发展财政实现方法的原则，至少有五个方面。一是“发展”，发展财政的首要目标是发展，从各地的实践看，发展财政效果的好坏，首先取决于对财政资金使用上科学发展理念的把握。二是“平衡”，社会先行资本就是为了带动其他资本的运作，不论是财政资金的“四两拨千斤”，还是在特定条件下的“四两就当四两用”，这里都有一个平衡问题，都有对风险的防范，都有对力所能及的强调。三是“约束”。在我国财力还不丰裕的情况下，政府要做的事情很多，始终面临“提高民生支出”和“促进经济发展”的权衡，因此，“约束”的思想要有，“精打细算”的精神不能丢，这也是发展财政在实现过程中必须注重的方面。四是“尽力”，要努力寻求各种实现发展与平衡的方法，同时寻求各种“多元”的形式。一方面发展是客观需要，另一方面是财力紧张，则单靠“全情投入式”的财政直接投资来搞建设显然不现实，也不可持续。因此，运用政府与市场主体两种资源的力量，不失为一种现实的选择。五是“绩效”。在市场经济条件下，绩效是发展财政需要考虑的重要因素。在运用发展财政上项目、搞建设的过程中，既不能盲目建设，也不能重复建设，而是要与经济发展水平和发展需要相协调。盲目建设和重复建设在短期内虽然能够拉动GDP增长，但从绩效的角度来考虑都是一种资源的浪费，这些在发展财政实现过程中需要避免。
其二，要努力把握好发展财政的边界问题。这里主要有三个方面，即范围的把握、效率的考虑和对社会因素的关注。一是范围问题。发展财政所涉及的范围，既有公共产品，也有基础设施等准公共产品，还有部分私人产品，这就需要我们在运用发展财政时有较好的把握。一方面，财政支出之先行资本要严格用于基础设施等公共与准公共产品，另一方面，对于私人部门本来应该做但因种种原因而由财政资金先牵头的领域，财政资金要做到“牵头而不恋位、先行而不独行”，在完成好先行作用并形成“滚动发展”效应后，应该及时退出。二是对“挤出效应”的关注。发展财政讲的是政府将财政支出用于基础设施等社会先行成本上，一般认为政府投资对私人投资往往有挤出效应，但发展财政力争带来的是其对私人投资的“挤进”效应，即社会先行资本所产生的引致投资效应。为此，找准发展财政的边界、把握发展财政运用的度、最大限度地放大挤进效应而缩小挤出效应，这应是发展财政运用中需要思考的重要问题。三是注重发展财政的社会层面。由于发展财政充当的是社会先行资本的作用，就必然存在与各种“同行”资本的关系，实践表明，在发展财政的运用过程中，我们要特别注重与各种同行资本的协调，同时注意对各种寻租、扭曲乃至腐败问题的防范，这在经济转型与经济起飞阶段尤为重要。
其三，要认真研究发展中国家较经常使用积极财政政策的问题。积极（扩张性）财政政策之运用已经不是新鲜事。从上个世纪30年代西方国家开始的相机抉择财政手段，到这次应对国际金融危机各国普遍实施的刺激性政策，这种措施已成为现代国家应对经济衰退的重要政策手段。发展财政关注的是，这种政策在发达国家运用与在发展中国家运用时的区别，发展中国家是否会更为频繁地运用这种政策，以及运用这种政策时应该注意什么问题。
在我国，从上个世纪90年代末期应对东南亚金融危机而实施的积极财政政策，到宏观经济形势逐步平稳后积极财政政策在2005年的淡出与转行稳健财政政策，再到这次积极财政政策再次走到宏观调控的前台，这十多年来，我国积极财政政策经历了“开始－淡出－复出”三阶段，其中淡出的时间不足3年。总体上看，积极财政政策的运用相当频繁，淡出期间有缩短趋势，正是这种情况引起了财政学界对积极财政政策较频繁使用的关注。发展财政理念启示我们，积极财政政策在发展中国家的较频繁运用是一种常态，对于在发展中国家用好积极财政政策，至少有四个方面值得研究，一是对长期性的认识；二是对持续性的关注；三是对有效性的追求；四是对协调性的把握。
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