| 土地用益物权流转的动力机制分析 |
| 汪军民 2007-10-31 |
| 摘 要： |
土地用益物权的流转是土地权利变动的内在要求，是土地资源合理配置要求权利作相应变动的客观规律，是发展社会生产力的需要。土地规模经营、土地市场机制规律和人地之间的矛盾运动，是构成土地用益物权合理流转的3大动力机制，正是这3种力量的作用，弥补了土地用益物权初始配置之不足，从而实现土地资源配置效率最大化的目标。 |
| 关键词： |
土地用益物权，动力机制，土地市场，土地经营 |
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土地用益物权是指在国家所有或集体所有的土地上设立的，旨在以使用、收益为目的的权利。包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等。土地用益物权的流转是土地权利变动的内在要求，是市场经济条件下土地资源合理配置要求权利作相应变动的客观规律，是发展社会生产力的需要。因此，土地用益物权的流转具有内在的动力。从土地用益物权流转的内部机制来看，土地规模经营、市场供求规律以及人地之间的矛盾运动是促使土地权利流转的基本动力。
一、土地规模经营
土地规模经营是由土地资源的特性决定的，实现规模经济效益，才能满足社会各方对土地资源的需求。规模经营是土地合理利用的要求，土地的本质在于利用，利用的本质在于实现土地资源配置效率最大化。因此，无论是农村用地，还是城市用地，土地规模经营都是土地利用的内在要求。
（一）农地规模经营
我国农村土地承包经营制的实行，实现了土地与劳动的直接结合，调动了农民生产积极性；实现了土地权利配置的公平目标。然而，由于农户分散，引起了土地分散占有与土地规模经营之间的矛盾和冲突。解决这种矛盾的基本途径有两条：一是从农村经济组织形式着手，改革集体经济组织，实行合作化经营；二是在现有土地承包经营制的基础上，实现土地承包经营权的流转，通过各种土地承包经营权流转方式，实现农地资源的相对集中。同时，伴随农村产业结构的调整和农村剩余劳动力的合理转移，促进土地的适度规模经营。第一种方式实现规模经营的程度比较彻底，但需要对农村现有经济制度进行变革，改革的成本较大。第二种方式实现规模经营的程度受到许多因素的限制，但实施起来比较容易。因此，现阶段，在不改变现有土地承包经营制的条件下，采用多种土地承包经营权流转方式，是实现农地规模经营的有效途径之一。
在我国实行土地承包经营制后，农业经营规模降低到了最低水平。以农户为单位的小规模经营既有优势，也有劣势。其优势主要表现在：（1）土地承包经营制能够调动农民的积极性和创造性，促进生产发展；（2）能够适应地区差异性、分散性要求，有利于劳动与土地的有机结合；（3）有利于劳动集约经营，便于农户节约消耗，提高农业产出效率。其劣势表现在：（1）农户耕作面积小，地块分散，不利于调整作物结构，不利于合理灌溉、植保，不能充分合理地利用现代农业机械化；（2）农户经营规模小，抗风险的能力较差；（3）农户生产以人力为主，农业生产力水平很难得到提高；（4）农户粗放经营，土地利用率较低。从土地承包经营制存在的劣势看，土地承包经营制条件下的弊端集中表现为，绝大部分农户不能适度规模经营，土地规模经营效率低。土地规模经营效率低是无法通过土地承包经营权初始配置得到改变的，适度规模经营只能依靠土地承包经营权再配置即权利流转而得以实现。
扩大农地经营规模的经济原因有如下几个方面：（1）随着我国工业化、城市化逐步推进，小规模的农户经营与非农产业之间的劳动生产率差距较大，造成农民同样的劳动在不同行业的收益差距，为缩小差距，农户只有在扩大经营规模上下功夫，不断提高农业劳动生产率水平；（2）随着农村商品经济的发展，农产品商品率大大提高，大规模、专业化经营是提高农民经济收入的有效手段，组织大规模生产可以引导农民致富，（3）农业产业结构的优化和升级，使广大农民有了许多发财致富的机会。在市场经济大潮中，农民重新参与社会分工，一些农户愿意将承包地转让出来，让其他农户集中耕作，为规模经营创造了条件。农地的规模经营是农地合理利用的内在规律要求和发展趋势。
实现土地规模经营的路径很多，有农业技术路径、权利配置路径、组织形式路径等。从权利配置路径来看，又可以分为两条支路，即从土地所有权层面着手和从土地使用权层面。西方国家由于实行的是土地私有制，实现规模经营的路径选择是通过土地兼并，实现土地所有权集中，从而为土地规模经营奠定基础。我国农村土地实行的是农民集体所有制，在集体土地的基础上，实行的是土地用益物权制度。实现土地规模经营的路径是通过土地承包经营权的流转，使土地承包经营权相对集中，从而实现适度土地规模经营。扩大农村土地规模经营，重点在于如何在完善土地集体所有制的前提下，建立合理有效的土地使用权流转制度，通过农户之间的土地转包、转让等，实现土地使用权的转移与集中。
（二）市地规模经营
城市化是世界经济发展的规律，城市化的经济动力是集聚经济。由于积聚经济的存在，城市规模越大，土地利用的经济效益就越高。衡量城市土地规模经济效益的重要指标是地均GDP，其公式为：
地均GDP=人均GDP／人均用地
依据公式，土地利用上的城市规模效益，来源于两个方面：一是随着城市规模的扩大，人均创造的GDP不断提高的结果；二是随着城市规模的扩大，人均占用土地面积不断节约的结果。随着城市规模的扩大，城市土地规模效益提高比较显著。但是，并不是城市规模越大，土地利用效果就越佳。因为，城市规模扩大也可能带来一些负效应，从而抑制了因规模增加而增加的效益。因此，城市土地的利用规模有一个适度的、最佳的经济规模，在这个规模上，土地利用的经济效益达到最高。
从城市人均用地面积来看，城市规模的扩大，同样存在着明显的规模经济，这是因为，人口的集中造成对土地需求的增加，使城市土地价格上涨。在市场机制作用下，土地利用者将会节约土地，从而抑制了土地需求。在城市土地市场上，由于土地需求增长不断攀升，土地供给基本缺乏弹性，需求上升，引起土地成本增加，促进了土地使用者在提高土地利用率上下功夫。因此，城市规模越大，土地经营集约程度就越高，人均土地利用率就越高。
城市化的发展，引起对土地规模利用的追求，土地初始权利配置也要服从土地规模利用的要求，如城市土地利用，经过土地利用总体规划，在规划时就会对项目布局、设施配套、土地利用率、利用规模等问题进行全面考虑。但并不是有了总体规划，土地利用率一定就能提高。为了实现规模利用土地，土地出让市场上对土地利用权配置也应当合理分配。除了在城市土地初始配置环节追求规模利用土地的要求外，通过城市土地使用权的流转，也可以进一步达到规模利用土地的目的。比如，在一个城市市中心地区，有两家开发商分别拥有100亩相邻的两块土地，按照规划，这200亩土地必须建造一座大型商厦，由于两块土地分属两个不同的开发商，如果他们不进行合作，就无法实现合理利用土地的目的。他们合作的方式之一就是一方转让土地使用权给另一方，通过土地权利的转让，实现土地适度规模利用的目的。
总之，就土地利用而言，农地和市地均存在着规模利用、合理利用的动机，而土地权利的流转是实现土地规模经营的重要途径。
二、土地市场机制规律
土地是一项稀缺性资源，土地市场的需求和供给决定了土地的价格，价格的上下调节，引导着土地市场参与者的行为。市场主体、价格、供给与需求等要素构成了整个市场运行过程。与其他市场一样，土地市场同样遵循着市场经济规律。市场规律包括市场供求规律、价格机制调节规律、资源配置规律等。为了适应这些规律的要求，不仅土地权利初始配置，而且土地权利流转，都必须服从与和服务干市场运行规律。因此，土地市场规律是土地权利流转的动力。
（一）土地市场供求规律
按照新古典经济学理论，供给与需求决定市场的价格。土地市场可以划分为不同的类型，从土地权利的角度，可以划分为土地所有权市场和土地利用权市场（在这里主要指土地用益物权市场）两大类。土地用益物权市场上，由于不同类型的市场供给者与需求者不同，他们的目标函数不一样，行为方式也有差异。因此，决定了不同的市场特征。但是，无论哪种市场类型，其运行规律是相同的。
在土地权利流转市场上，土地权利的供给受制于土地初始权利配置市场的供给，也决定干土地资源市场的供给。而土地权利的需求与土地初始权利配置市场需求一起，构成了土地资源需求。土地资源市场、土地使用权初始配置市场、土地使用权流转市场是相互联系、相互影响、相互补充。按照现行法律规定，土地用益物权流转市场上供给与需求情况如下：
（1）土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转市场可分为两类：一类是家庭土地承包经营权流转市场；另一类是其他方式土地承包经营权市场。对于第一类土地承包经营权流转市场，其潜在的供给者是已经通过土地承包经营权初始配置而获得权利的本集体经济组织内的农户。在土地承包经营权初始配置市场上，他们是市场需求者，其潜在的需求者可能有，本村原有土地承包经营权人、本村新增人口、外来承包户。对于第二类土地承包经营权流转市场，其供给者是本集体以外的单位或者个人，他们在土地承包经营权初始配置市场中是需求者，并通过招标、拍卖、公开协商等方式获得了土地承包经营权。其需求者则是所有有意愿从事土地承包经营的本集体内和集体外的单位或个人。
（2）城市建设用地使用权流转市场。在城市建设用地使用权流转市场上，其供给者为，在城市建设用地使用权初始配置市场上，已经通过出让方式取得土地使用权的单位或个人（如果通过划拨方式取得的，在交纳土地出让金以后也可以成为供给者），其需求者为需要利用城市土地进行开发经营的单位和个人。
（3）农村建设用地使用权流转市场。在农村建设用地使用权流转市场上，其供给者是通过农村建设用地使用权初始配置市场，获得土地使用权的单位或个人，其需求者为从事农村社会公益事业、公共设施建设的单位或个人。
（4）宅基地使用权流转市场。在宅基地使用权流转市场上，其供给者为通过宅基地使用权初始配置市场获得宅基地使用权的本村村民，其需求者为具备分配宅基地使用权资格的本村其他村民。宅基地使用权流转一般随同宅基地上的房屋一起流转。各类市场的供求关系共同决定了市场的价格，流转市场价格的高低，调节着供求双方的利益关系。当供给与需求相等时，实现市场均衡，从而平衡了供给者利益与需求者利益。
（三）土地市场价格机制调节规律
市场供求规律是一个事物的两个方面。土地市场是依赖以价格机制为核心的市场机制的作用来运行的，土地价格的形成是由土地的供给与需求决定的。由于土地的自然供给是不变的，故在土地总体市场上，土地供给是一个不依赖于价格变动而变动的因素。但是，在不同的土地资源市场上情况有所不同，土地的不同用途决定了不同土地市场结构，城市土地市场，土地的供给随着土地非农化而增加。农地市场上，则随着非农化而减少。因此，土地的供给在总体上供给是无弹性的，但在不同用途上，土地的供给是有弹性的。价格机制对市场的调节，不仅仅对需求有影响，也对供给有影响，价格机制在所有土地市场上均可以充分发挥调节作用。正由于市场机制的调节，促使土地用益物权在流转市场上通过各种流转方式而得到合理配置，从而弥补了土地初始权利配置之不足。
（四）土地资源配置规律
在供求规律和市场机制调节规律的作用下，由于资源的配置遵循着从利用率较低的领域向利用率较高的领域流动的规律即土地资源流动定律，土地资源结构即各种用途的土地之间的比例关系，通过各类土地使用权的流转，不断地趋向合理，利用的效率不断提高。
土地资源配置的目标是实现土地利用效率的最大化，土地资源配置是通过土地使用权配置实现的，土地使用权配置又可分为土地使用权初始配置和土地使用权再配置（主要是土地使用权流转）两个方面。因此，土地使用权流转既是土地资源优化配置的手段，又是土地资源优化配置的内在要求，土地资源配置构成了土地权利流转的内在动力。
三、人地矛盾运动
由于土地资源的稀缺性，随着人口的不断增长，人与地之间的矛盾日益尖锐，从而成为推动土地权利流转的基本动力。土地资源配置的实质就是权利的配置，土地资源配置的目标就是实现土地利用的最优化。人口变动对土地需求的影响表现在两个方面：一是人口总量增长对土地需求的影响；二是人口结构变动对土地需求的影响。
（一）人口总量变动
从土地用途的角度看，土地可以分为农地、农村建设用地、城市建设用地、宅基地四个方面。研究人口总量对土地需求的影响，单纯谈论人口总量是没有意义的，必须结合土地用途进行分析。根据上述用途，农地、农村建设用地、宅基地是为农村人口服务的，与农村人口总量有关；城市建设用地是为城市人口服务的，与城市人口总量有关。我国人口规模大，而且，农村人口占绝大部分，尽管我国成功地实行了计划生育政策，并取得了一定的成效，但由于人口基数较大，农村人口总量增长较快。随着城市化、工业化进程的推进，农村剩余人口向城市转移，又形成了对城市土地需求的压力。虽然缓解了农村人口与耕地之间的矛盾，但并没有从根本上解决农村人口增长与土地稀缺之间所形成的供求矛盾。从城市土地的来源看，城市的扩展依赖城市周边农村对其所做出的土地贡献，从最终来源看，城市土地总量的增加就是农村土地的减少，二者是平衡关系。从土地利用率角度看，农村土地利用效率水平低于城市土地利用效率水平，仅以农村宅基地与城市居民住宅占用土地来比较，农村人均占地指标远远高于城市人均占地指标。相信随着我国社会主义新农村建设的逐步推进，农村住宅过度占用农地的势头会得到遏制，同时，将可能缓解农村人口与土地之间的矛盾。但无论怎样缓解，在未来相当长的时期内，人口与土地间的矛盾是我国土地利用和土地权利配置中的主要矛盾，它从客观上要求土地权利能够合理配置和相对自由流动，以此调节土地供求之间的平衡。
（二）人口结构变动
除了人口总量增长对土地形成的压力外，人口结构变动将对土地需求产生重要影响。人口的地区结构，它对土地市场供求的影响、对人口与土地比例的变动，产生至关重要的影响。我国的地区结构严重不平衡，沿海地区经济相对发达，人口密度大，土地稀缺；中部地区经济发展相对落后沿海地区，人口密度也很大，土地稀缺；西部地区经济相对落后，人口稀少，人均占地面积相对较大，但山地、沙漠较多。人口地区分布不平衡是制约土地有效利用和土地权利合理配置的重要因素。人口结构的变动，最终反映到人口总量与土地之间的关系上来，人口变动是动态的，结构调整也是动态进行的，而人口总量是一个相对静态结果。人口结构、土地资源结构、土地使用权结构三者是相互联系、相互影响的。通过土地使用权的合理配置和流转，是调节人口结构与土地资源结构之间动态平衡的手段。
土地规模经营、土地市场规律和人地之间的矛盾运动，是构成土地利用权合理流转的3大动力机制，正是这3种力量的作用，促进土地利用权在一定范围内得到更加合理、有效地配置，弥补土地用益物权初始配置之不足，从而实现土地资源配置效率最大化的目标。我国现行法律下，土地用益物权的流转是实现土地权利公平、有效率配置的重要形式，对于完善土地用益物权制度具有重要的现实意义。
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