| 税收立法权纵向划分的经济法理念 |
| 周俊鹏 2008-03-27 |
| 摘 要： |
税收立法权是课税权中最为根本的创设性权力，税收立法权的纵向划分是指如何在中央和地方之间划分这一权力。只有遵循经济法的社会本位、平衡协调、责权利效相统一的理念，税收立法权的纵向划分才能真正适应现代市场经济条件下税收职能发展的要求和保证分税制财政体制下地方相对独立性与中央宏观调控性的和谐统一。 |
| 关键词： |
税收立法权，社会本位，平衡协调 |
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一、税收立法权纵向划分的涵义
税收立法权的纵向划分主要是指税收立法权如何在中央和地方之间进行划分。由于税收立法权从形式上说是有关国家机关依法享有的制定、认可、修改和废止税法的权力，而从内容上说是对税收的开征、停征及减税、免税、退税、补税和管理税收事务进行法律设定的权力。所以，税收立法权是课税权中最为根本的创设性权力，它不仅仅意味着税收收入的筹集权，而且由于税收立法可以对税收要素进行确定，对税收结构和税收规模进行选择，实质上税收立法权还意味着经济的调控权和资源的配置权。因此，税收立法权的纵向划分将直接影响到中央与地方的财政关系和政府经济职能的履行。特别是在当前我国税收立法权高度集中的情况下，对税收立法权进行纵向的合理划分将大大有利于地方对经济的有效调控和资源的合理配置。
二、税收立法权纵向划分的必要性
（一）税收立法权纵向划分是现代市场经济下税收职能发展的要求
从宏观层面来说，税收立法权纵向划分是现代市场经济下税收职能发展的要求。在自由资本主义时期，受个人主义思想的影响，实行的是自由放任的市场经济，国家对于经济实行不干预主义，将国家职权尽量限制在较小的范围内，实行“廉价政府”，此时的国家被形象地称为“夜警国家”。税收在当时的职能是单一的，那就是为国家筹集财政收入。当时的税收遵循平等、便利、节省的原则，开征的税种都是有利于资本积累和发展的，仅限于关税、国内消费税和商品税等间接税，尽量减少税收对自由竞争和经济发展的干预，使市场能最大程度地发挥对资源配置的作用，提倡“税收中性”。所以，在自由资本主义时期，税收立法的目的就是通过对国家课税权进行控制和制约以保障私人权利，维护经济自由。那时税法是权利本位法，对政府来说是控权法。税收立法形式实行严格的法律保留。
随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，单一的市场调节已经暴露出其固有的缺陷，市场失灵需要政府来弥补，政府的职能不断扩张，税收不仅仅是国家筹集财政收入的重要手段，也逐渐成为纠正市场缺陷、调节经济运行的重要工具。对于地方来说，由于各个地方具体的经济发展和资源状况等的特殊性和不平衡性，客观上也需要税收这一重要的经济调节手段来因地制宜地配置资源。此时的税收立法，不仅仅是要强调个人的权利和自由而对国家课税权加以限制，更要考虑通过必要的授权来实现利用税收对经济的调控和对资源的配置，以实现社会整体利益。此时的税法就不再仅仅是权利本位法，对政府来说也不仅是控权法，还是授权法。严格的法律保留的立法形式被突破，税收立法发展为最高立法机关与其授权机关共同立法。
（二）税收立法权纵向划分是分税制财政体制的制度需要
从制度层面来说.税收立法权纵向划分是分税制财政体制的制度需要。分税制财政体制是适应现代市场经济体制的一种公共财政体制，是现代市场经济条件下各级政府间财政关系的理想承载体。
“分税制的基本内涵是按照中央政府和地方政府的事权，根据事权和财权相结合和兼顾利益关系的原则，以法律法规形式在各级政府之间划分支出范围和收入范围，并以建立转移支付制度来协调政府间的收支往来关系，规范各级政府责、权、利，从而使各级财政都在法律法规的体制框架内行使其职责。”分税制财政体制作为中央与地方各级政府间财政关系的基本制度安排，是市场经济体制的基础性条件之一，在以这种法律为基础的财政体制下，中央与地方之间的利益分配格局处于一种合理、稳定、规范的状态，地方相对独立性和中央宏观调控性和谐统一。所谓地方相对独立性是指通过法律赋予各级政府财政以一定的独立性，从法律关系上实现一级政府、一级事权、一级预算，各级政府财政之间不存在上下行政隶属关系。所谓中央宏观调控性是通过法律保证中央政府对地方各级政府的调控权，从而确保整个国家的政府收支活动的统一性、整体性和和谐性。
分税制的这一制度优势，必须通过具体的法律制度设计来实现，其中事权的划分制度是前提，财政转移支付制度是重要纽带，财权的划分制度是关键。而税收立法权的纵向划分是财权划分制度的核心。税收立法权的纵向划分能实现既分税又分权，赋予地方一定的自主权和独立性。如果财政转移支付主要是着眼于中央政府的宏观调控，那么赋予地方必要的税收立法权则主要着眼于激发地方理财的积极性。
三、税收立法权纵向划分应遵循的经济法理念
税收立法权作为一种对税收资源进行配置的公权力，在现代法治背景下要求其纵向划分在宪政的框架下和法律的基础上运行当无疑义，但在具体的划分中应遵循何种法理念，却直接主导着这种划分是否能够发挥应有的作用。“法理念作为对法的精神或价值的一种理性概括与追求，是具体法律制度和法制实践的灵魂、法知识的结晶。基于不同的法理念.同样的法条、法规和实践会呈现出不同的效果和存在价值。不同的法理念主导着不同的法律调整，决定着其样式、倾向性和实际作用。”税收立法权的纵向划分只有遵循经济法的理念，才能真正适应现代市场经济条件下税收职能发展的要求和保证分税制下地方相对独立性与中央宏观调控性的和谐统一。
首先，经济法的社会本位为税收立法权的纵向划分提供了一个基本的立场。“经济法的社会本位，是指它在对经济关系的调整中立足于社会整体，在任何情况下都以大多数人的意志和利益为重。”经济法是在市场经济社会化导致现代国家对经济生活的介入广泛而深化，市场的“无形之手”和国家的“有形之手”协调并用的基础上产生的。经济法鲜明地体现了经济民主与经济集中的对立统一，既不是权利本位，也不是权力本位，而是社会本位，以社会整体利益为最高准则。具体到税收立法权的纵向划分来说，当今的税收立法不能仅仅是为了维护市场个体的自由与权利，强调经济民主，也不能仅仅是为了强化政府的税收权力，强调经济集中，特别是中央通过集中税收立法权来强化税收权力，而是需要在社会本位的立场上通过合理地划分中央与地方税收立法权来发挥税收调控经济和资源配置功能，既强化中央政府的宏观调控职能，又强化地方政府的资源配置职能，实现社会利益的最大化。
其次，税收立法权的纵向划分需要经济法的平衡协调思想为指导。“所谓平衡协调，是指经济法的立法和执法从整个国民经济的协调发展和社会整体利益出发，来调整具体经济关系，协调经济利益关系，以促进、引导或强制实现社会整体目标与个体利益目标的统一，保证社会经济持续、稳定、协调地发展。”平衡协调作为经济法之社会本位的体现和基本要求，无论在宏观或者是微观领域的调整中均发挥着基本指导准则的作用。具体到税收立法权的纵向划分，平衡协调可以说是其具体划分的基本准则，要从社会整体利益的高度出发，协调好中央与地方的税收立法权，既不能过分强调集权，将税收立法权高度集中在中央，忽视地方因地制宜的需要，也不能过分强调分权，赋予地方过多的税收立法权，而影响到国家税政的统一与市场的公平。只有促进中央与地方的税收立法权平衡协调，才能既实现各级政府的不同利益，又实现各级政府的共同利益，最终实现社会整体利益。
再次，经济法的责权利效相统一的原则为税收立法权纵向划分的合理有效提供了根本保障。“责权利效相统一原则，是指在经济法律关系中各管理主体和公有制经营主体所承受的权（力）利、利益、义务和职责必须相一致，不应当有脱节、错位、不平衡等现象存在。在这一根本性的原则中.责是指责任，首先是积极意义的角色责任，其次是消极意义的法律责任：权是指权利（力），利是指利益：效是指效益，这里特指社会整体效益或社会公共利益。在社会主义市场经济或以公有制为主导的市场经济条件下，这是作为经济法灵魂的一项根本性原则。”具体到税收立法权的纵向划分上，这一原则的指导意义尤为重大。无论是中央的税收立法权，还是地方必要的税收立法权，首先要以中央与地方各自的事权也就是支出责任为前提，其次必须有相应的法律责任与之相适应以进行约束，在此基础上才能实现各自的利益，最终实现社会整体利益的最大化。税收立法权的纵向划分若是违背这一根本原则，必然导致税收立法的失控、冲突，一方面造成税收秩序的失范，纳税人权益无法得到保障：另一方面使得中央与地方财政关系的混乱，影响政府职能的实现，最终都会损害到社会整体利益。这里特别要强调的是在赋予地方必要的税收立法权的同时，必须建立相应的法律责任机制，使其在宪政的框架内受中央税收立法权的严格制衡。惟有如此，才能防止地方机会主义行为，在保证地方因地制宜的利用税收工具对经济进行调节的同时，确保中央财政的宏观调控能力和全国市场的统一与公平。
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