| 积极的财政政策：重点及取向 |
| 余斌，张立群 2009-07-06 |
| 摘 要： |
2008年，针对经济形势的重大变化，党中央、国务院果断决策，及时对宏观经济政策进行了重大调整。宏观调控目标由“双防”调整为“一保一控”，年底又进一步调整为“保增长”。稳健的财政政策和从紧的货币政策分别调整为积极的财政政策和适度宽松的货币政策。本报告从增加财政投入扩大投资需求、优化财政支出结构、税收政策调整、积极推进财政体制改革等四个方面分析积极财政政策的重点及政策取向。 |
| 关键词： |
财政政策，“一保一控”，货币政策，财政投入，财政支出结构 |
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国际金融危机引发世界经济低迷，中国经济增长也出现大幅度滑坡趋势。2008年，针对经济形势的重大变化，党中央、国务院果断决策，及时对宏观经济政策进行了重大调整。宏观调控目标由“双防”调整为“一保一控”，年底又进一步调整为“保增长”。稳健的财政政策和从紧的货币政策分别调整为积极的财政政策和适度宽松的货币政策。本报告从四个方面分析积极财政政策的重点及政策取向。
一、增加财政投入、扩大投资需求
针对全球性金融危机导致中国外贸出口和经济增长快速下滑的突出问题，2008年11月国务院召开常务会议研究部署着力扩大国内需求，促进经济平稳较快增长。其政策要点是大量增加政府财政性支出，扩大政府投资。这也是积极财政政策实施以后最为引人注目的措施。政府投资重点主要有七个方面：
一是加快建设保障性安居工程。加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造，实施游牧民定居工程，扩大农村危房改造试点。
二是加快农村基础设施建设。加大农村沼气、饮水安全工程和农村公路建设力度，完善农村电网，加快南水北调等重大水利工程建设和病险水库除险加固，加强大型灌区节水改造，加大扶贫开发力度。
三是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。重点建设一批客运专线、煤运通道项目和西部干线铁路，完善高速公路网，安排中西部干线机场和支线机场建设，加快城市电网改造。
四是加快医疗卫生、文化教育事业发展。加强基层医疗卫生服务。体系建设，加快中西部农村初中校舍改造，推进中西部地区特殊教育学校和乡镇综合文化站建设。
五是加强生态环境建设。加快城镇污水、垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治，加强重点防护林和天然林资源保护工程建设，支持重点节能减排工程建设。
六是加快自主创新和结构调整。支持高技术产业化建设和产业技术进步，支持服务业发展。
七是加快地震灾区灾后重建各项工作。
初步匡算，实施上述工程建设，到2010年底约需投资4万亿元，其中中央财政安排投资1.18万亿元。为加快建设进度，会议决定，2008年四季度先增加安排中央投资1000亿元，2009年灾后重建基金提前安排200亿元，带动地方和社会投资，总规模达到4000亿元。从以上项目安排看，政府增加财政投资支持的重点是：城市保障性安居工程建设以及农业、教育、医疗卫生、生态环境等基础设施建设；铁路、公路、机场等重大基础设施建设；地震灾区的恢复重建等。
二、优化财政支出结构
优化财政支出结构是此次积极财政政策突出特点之一。其重点是严格控制政府一般性支出，增加公共服务领域投入，建立健全保障和改善民生的长效机制。强调要根据公共服务的层次性，相对动态地划分基本与非基本公共服务。整合各种财政资源，增加对公共服务领域的投入，重点加大教育、就业和社会保障、医疗卫生、保障性安居工程、生态环境等方面的投入，特别要促进相关机制的建立。开始实施积极财政政策以后，2008年四季度政府有关部门在认真落实促进就业政策，保障企业退休人员、城乡低保对象等低收入群众基本生活的同时，进一步完善有关政策措施，加大资助困难学生、优抚救济、住房保障等方面的支持力度，加大保障民生投入力度，切实保障低收入群众和特殊群体的基本生活。2009年财政工作安排进一步加强了对公共服务领域的投入和支持。
（一）增加政府财政支出，提高城乡居民收入
提高2009年粮食最低收购价格，提高农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等标准，增加农民收入。从2009年新粮上市起，白小麦、红小麦、混合麦每市斤最低收购价分别提高到0.87元、0.83元、0.83元，比2008年分别提高0.10元、0.11元、0.11元，提高幅度分别为13%、15.3%、15.3%。稻谷最低收购价格水平也将作较大幅度提高。较大幅度增加对种粮农民的补贴。统筹考虑化肥等农资价格和粮食价格的变动情况，进一步增加农资综合直补。提高良种补贴标准，扩大补贴范围，补贴范围涵盖小麦、水稻、玉米和东北大豆。扩大农机具补贴范围和种类，提高补贴标准。2009年中央对农机具购置的补贴资金规模从40亿元增加到100亿元。提高低收入群体等社保对象待遇水平，增加城市和农村低保补助，继续提高企业退休人员基本养老金水平和优抚对象生活补助标准。
（二）加大对教育事业的支持，推动公共教育发展
2008年四季度，为使家庭经济困难学生上得起学，并保障他们的基本生活，在完善农村义务教育经费保障机制，落实免除城市义务教育阶段学杂费政策的同时，财政部采取了以下措施：一是由中央财政预算安排助学经费223亿元，继续贯彻落实好家庭经济困难学生资助政策体系。此项政策于2007年开始实施，全部落实到位后，全国1800多所高校约400万名学生和1.5万所中等职业学校约1600万名学生将获得资助。二是落实地震灾区家庭经济困难学生特别资助政策。政府从2008年秋季到2009年春季，对地震重灾区的高中阶段和高等教育阶段家庭经济困难学生，实施为期一年的特别资助政策。对生源地为51个重灾区县的高中阶段和高等教育阶段家庭经济困难学生，免除学费，补助生活费，并扩大国家助学金范围。三是在2008年秋季学期，继续对高校在校本专科生中家庭经济困难学生发放临时伙食补助，补助标准为每生每月40元，补助期限为5个月，补助学生约377万名。
在2009年财政工作中，财政部明确提出要落实免除城市义务教育阶段学生学杂费政策，支持解决好进城务工人员特别是农民工随迁子女的就学问题。全面实施农村义务教育经费保障机制改革的各项政策，并将中小学公用经费达到中央出台的基准定额。着力帮助解决农村寄宿制学校附属设施不足、校舍存在安全隐患等突出问题。进一步落实普通本科高校、高等和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策。继续实施国家助学贷款政策，大力推动生源地信用助学贷款。支持职业教育发展，重点加强中等职业教育基础能力建设，研究出台加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费的办法。完善高校财政拨款制度。
（三）加大对公共卫生事业支持，加快医疗卫生事业发展
2008年在全国范围内实行了新型农村合作医疗制度，城镇居民基本医疗保险制度试点范围扩大到50%以上的地级城市。中央财政对中西部地区的补助标准提高到每人每年40元，并对东部地区给予适当补助，地方财政也提高了补助标准。支持将所有地方政策性关闭破产国有企业退休人员，全部纳入当地城镇职工基本医疗保险范围。不断健全城乡医疗救助制度。继续完善社区卫生和农村卫生投入政策。支持突发公共卫生事件医疗救治等体系建设。及时下拨专项资金，为食用含三聚氰胺奶粉的婴幼儿进行检查和医治。切实保障重大疾病预防控制、食品药品监管及中医药事业发展。2008年预计中央财政医疗卫生支出达到833.6亿元，增长25.5%。
2009年财政部提出要积极支持医药卫生体制改革。完善新型农村合作医疗制度。扩大城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险覆盖面。妥善解决关闭破产国有企业退休人员参加基本医疗保险问题。加大城乡医疗救助支持力度，并与新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险制度有机衔接。加强基层医疗卫生服务体系和基本药物制度建设。建立健全公共卫生服务经费保障机制，强化预防保健、重大传染病防治等公共卫生工作。支持公立医院改革试点。
（四）通过财政政策支持完善社会保障制度
实施积极财政政策以后，自2008年四季度开始，政府财政支出就进一步加大力度，支持解决优抚对象和受灾群众的基本生活保障问题。一是落实优抚政策，调整优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。1998年以来，随着经济和社会生活水平的提高，中央财政已连续10年对抚恤补助标准进行了调整。为确保优抚对象的生活水平不低于当地平均，生活水平，国家再次出台政策，从2008年10月1日起提高部分优抚对象和建国前老党员抚恤和生活补助标准。2008年中央财政用于优抚对象等人员抚恤和生活补助资金达到141.2亿元，比2007年增长28.4%。二是继续做好汶川地震受灾群众生活救助工作。为妥善解决汶川地震重灾区受灾群众灾后基本生活保障问题，继续对四川、甘肃、陕西三省重灾区的“三孤”人员、生活困难的遇难（含失踪）者、重伤残者家庭人员、异地安置人员以及因灾住房倒塌或严重损坏且生活困难的受灾群众给予三个月的后续生活救助，中央财政安排补助资金25亿元。三是安排受灾群众冬春临时生活困难救助资金。为帮助受灾困难群众解决冬春期间基本生活问题，中央财政安排受灾群众冬春临时生活困难救助专项资金，用于解决受灾群众口粮、衣被、取暖等基本生活困难。
2009年财政部提出继续提高城乡低保补助水平，从2009年起中央财政分别按月人均15元、10元的标准，增加城市和农村低保补助资金。加强城乡低保制度与医疗救助、最低工资、农村五保供养、自然灾害生活救助等制度的衔接。按人均增长10%左右，继续提高企业退休人员基本养老金水平，保证2008～2010年的调整水平高于前三年。扩大城镇职工基本养老保险覆盖面。推进做实企业职工基本养老保险个人账户试点。适时提高部分优抚对象抚恤和建国前老党员生活补贴补助标准。研究制订农村养老保险制度。推动开展事业单位养老保险改革试点。出台养老保险关系转移接续办法，解决劳动力跨统筹地区流动时养老保险关系转移难问题。健全失业保险制度。继续支持做好国有企业政策性关闭破产工作，推进东北、中部地区及部分中央企业厂办大集体改革试点。
（五）通过财政政策积极促进就业再就业
2008年四季度，政府财政通过增加支出、税收优惠等措施，认真落实促进就业的政策，保障企业退休人员、城乡低保对象等低收入群众基本生活。2009年财政部提出要进一步加大投入，支持实施积极的就业政策。发挥好政府公共投资和重大项目带动就业的作用，在农林水利、国土整治、生态环保等工程建设中，尽可能安排农民尤其是返乡农民工就业，实行以工代赈。运用财税政策，支持中小企业和服务业吸纳就业，安排和鼓励高校毕业生参加科研项目和到基层、中西部地区和中小企业工作，促进自主创业、自谋职业。加大对下岗失业人员和农民工的职业技能培训的支持力度。加大就业援助，重点做好就业困难人群、零就业家庭和受灾地区劳动力就业的帮扶工作，对返乡创业的农民工给予政策扶持。按规定对受金融危机影响较大的困难企业，实施缓缴社会保险费、降低社会保险费率等政策，帮助企业渡过难关，稳定用工岗位。
（六）加大对保障性住房制度的支持力度
一是加大对保障性住房建设的支持。2008年中央财政下达中西部地区廉租住房保障补助资金81亿元，用于中西部地区廉租住房保障租赁补贴支出和新建廉租住房建设支出；中央预算内投资安排16.8亿元，专项用于东北三省中央下放地方煤矿棚户区改造配套基础设施工程建设，支持地方解决城市低收入家庭住房困难问题。二是出台《城市低收入家庭资格认定办法》。为规范廉租住房、经济适用住房保障以及其他社会救助工作中的城市低收入家庭资格认定行为，民政部会同有关部门研究制定了《城市低收入家庭资格认定办法》。
2009年财政部提出要继续支持实施保障性安居工程。加大保障性住房特别是廉租住房的投资建设力度。严格按照规定，将住房公积金增值收益和土地出让净收益用于廉租住房保障。继续落实对廉租住房建设等方面的税费优惠政策，主要以实物方式，结合发放租赁补贴，解决城市低收入住房困难家庭的住房问题。加强农村危房改造。加快实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿棚户区，以及采煤沉陷区民房搬迁维修改造工程。实施少数民族地区游牧民定居工程。落实好对首次购买普通住房的各项税费优惠政策，鼓励居民购买自住性、改善性住房。实施对住房转让环节营业税等相关减免政策，促进住房供应结构调整，加快住房二级市场和住房租赁市场发展。
（七）增加对其他社会公共事业发展的支持
2009年财政部提出要推进文化事业发展。逐步扩大博物馆、纪念馆免费开放范围。继续推进大遗址保护、无线广播电视数字化覆盖等重点文化项目建设。推动文化体制改革，促进经营性文化事业单位转制为企业，发展文化产业。加强中央级文化企业国有资产管理。研究设立国家文化发展基金，重点促进文化创新和内容建设。
（八）合理界定财政保障范围，严格控制一般性支出
主要政策内容是：深化行政管理体制改革和政府职能转变，合理界定政府与市场的作用边界；坚持勤俭办一切事业，制订完善一般性开支标准，推进服务型、节约型政府建设。严格控制行政成本增长幅度，对公务购车用车、会议经费、公务接待费、出国（境）经费等实行零增长。严格控制党政机关楼堂馆所建设和信息化建设项目。推进事业单位分类改革，加大对公益性事业单位的保障力度，支持具有经营性质的事业单位逐步走向市场。要求超编人员不得纳入工资统发范围，擅自增设的机构不得纳入预算保障范围。在中央和省级政府单位全面推广应用公务卡。努力严肃财经纪律，坚决反对大手大脚花钱和铺张浪费行为。通过压缩一般性支出，腾出财力增加保障和改善民生方面的支出。
三、税收政策调整
积极财政政策中的税收政策的重点主要是：减轻企业、居民税赋，支持消费活动，特别是汽车和住房的购买活动，稳定出口增长，促进资源节约和环境保护，完善全面对外开放背景下的内外资税收制度等。这表明积极的财政政策中的税收政策，作用不仅是扩大需求保增长，而且包含了促进产业结构调整升级，促进资源节约和环境保护，推动税制改革等多方面内容。
（一）全面实施增值税转型改革
这一改革酝酿了较长时间，已经形成了比较周密的方案，并在部分省市进行了试点。在此基础上，配合积极财政政策的实施，决定于2009年1月1日起在全国全面实施这一改革。其主要内容是，对增值税一般纳税人允许新购进机器设备所含增值税进项税金在销项税额中抵扣，相应调整小规模纳税人标准及其征收率，促进企业投资和扩大内需，推动产业结构调整和技术升级。为实施这一改革，财政部与国家税务总局共同组织了相关立法工作，经过多方面征求意见和反复论证修改，修订了《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》和《中华人民共和国营业税暂行条例》，重点明确了增值税转型改革、混合销售行为、境内营业税应税劳务界定、增值税小规模纳税人标准等相关规定。同时，对三个税收实施细则的一些共性条款，包括销售和有偿转让的定义、外汇销售额的折算、价外费用的范围、价格明显偏低并无正当理由的核价顺序、纳税义务发生时间等，作了统一和衔接。此外，按照准确、简练、统一、规范的原则，对部分文字进行了修改。增值税实施细则修订的内容，主要包括四个方面：一是结合增值税转型改革方案，对部分条款进行补充或修订；二是与营业税实施细则衔接，明确混合销售行为和兼营行为的销售额划分问题；三是进一步完善小规模纳税人相关规定；四是根据现行税收政策和征管需要，对部分条款进行补充或修订。
（二）减轻居民税负、扩大居民需求
第一，提高个人所得税起征点。2008年3月1日起，个人所得税工资、薪金所得减除费用标准从每月1600元提高到每月2000元。实施积极的财政政策以后，财政部和国家税务总局强调要继续执行好这一政策，减轻职工所得税负担。
第二，储蓄存款利息所得免征个人所得税。根据个人所得税法有关规定，国务院决定自2008年10月9日起，对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税。这一税收曾自1999年11月1日恢复征收，税率为20%，2007年8月15日调低为5%。第三，调整证券交易印花税税率及征收方法。2008年4月份将证券交易印花税税率自3‰调低到1‰后，2008年9月19日又调整为单边征收。对买卖、继承、赠与的A股、B股股权转让书据的出让按1‰的税率征收证券（股票）交易印花税，对受让方不再征税。
第四，降低住房交易税费。自2008年11月1日起，对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。同时，为加强税收优惠政策管理，要求首次购房证明由住房所在地县（区）住房建设主管部门出具。允许地方政府制定鼓励住房消费的收费减免政策。
第五，减征车辆购置税。自2009年1月20日至2009年12月31日购置的1.6升及以下排量的乘用车，暂减按5%税率征收车辆购置税。
（三）调整完善出口退税政策，稳定出口增长
经国务院批准，财政部和国家税务总局通知自2008年11月1日起，提高纺织品、服装、玩具等商品的出口退税率。这次出口退税调整主要包括两个方面的内容：一是适当提高纺织品、服装、玩具等劳动密集型商品出口退税率，将部分纺织品、服装、玩具出口退税率提高到14%；将日用及艺术陶瓷出口退税率提高到11%；将部分塑料制品出口退税率提高到9%；将部分家具出口退税率分别提高到11%、13%；二是提高抗艾滋病药物等高技术含量、高附加值商品的出口退税率，将艾滋病药物、基因重组人胰岛素冻干粉、黄胶原、钢化安全玻璃、电容器用钽丝、船用锚链、缝纫机、风扇、数控机床硬质合金刀等商品的出口退税率分别提高到9%、11%、13%。此次出口退税调整一共涉及3486项商品，约占海关税则中全部商品总数的25.8%。此次调整后，出口退税率分为5%、9%、11%、13%、14%和17%六档。
（四）统一内外资企业税收制度，公平税负
改革开放以来，适应不同时期经济和社会发展的需要，中国一直实行着一些单独对外商投资企业、外国企业及外籍个人征收的税种。随着中国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，特别是在中国加入WTO以后，这种内外有别的税制结构与市场经济要求的公平、一致的税收环境已很不适应。为统一内外税制，2007年和2008年，中国分别废止了对外资征收的车船使用牌照税、外商投资企业和外国企业所得税，只是在房产的保有环节还按内资与外资分别征收房产税与城市房地产税。自2009年1月1日起废止《城市房地产税暂行条例》外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人（以下简称外资企业和外籍个人）与内资企业相同，依照《中华人民共和国房产税暂行条例》缴纳房产税。
（五）推进资源税制改革
适当扩大资源税征收范围，完善资源税计征办法，实行从价和从量相结合的计征方法，以促进资源节约和环境保护，适当增加地方主要是中西部地区财政收入。2008年12月，财政部和国家税务总局联合发布了《财政部、国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》和《财政部、国家税务总局关于再生资源增值税政策的通知》，分别从鼓励资源的回收和利用两个环节着手，促进资源的综合利用和再生资源的循环利用，推动循环经济发展，促进产业结构的调整和经济发展方式的转变。
（六）实施燃油税改革
国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革，取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费。
四、积极推进财政体制改革
重点是在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，使中央和地方财力与事权相互匹配；加快推进省以下财政体制改革，优化转移支付结构，形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，完善公共财政体系。
（一）建立县级基本财力保障机制
按照“明确责任、奖补结合、分步实施”的基本原则，逐步建立起县级基本财力保障机制，增强基层政府提供公共服务能力。要求省级财政要强化保障责任，加大对县级财政的转移支付力度。中央财政要通过奖补政策，加大对县级基本财力保障的支持力度。
（二）明确中央与地方的事权和支出责任
按照相关法律和受益范围、成本效率、基层优先的原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任。中央主要负责国防、外交、国家安全、中央国家机关运行、应对特大自然灾害以及国家重点基础设施建设等事务。地方主要负责辖区内行政机关运行、公共安全，以及义务教育、社会保障、社区卫生服务、农林水等事务。对农业、教育、社会保障和就业、医疗卫生等关系国计民生的重要事务，尽管具体事权管辖在地方，但中央可以通过一般性转移支付和专项转移支付给予地方适当补助。
（三）加快形成规范的财政转移支付制度
要健全一般性转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，改进一般性转移支付测算办法，鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护。要加大对资源枯竭型城市的支持力度。增加民族地区转移支付，帮助少数民族地区加快发展。要规范现有专项转移支付，严格控制设立新的专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。完善转移支付办法，努力科学合理地分配资金。
（四）进一步改革完善省以下财政体制
包括适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。建立财力差异调控机制，强化省级财政调节辖区内财力差异的责任。完善省以下财政转移支付制度。引导并鼓励地方优化财政支出结构，保障重点支出需要。积极推进“省直管县”和“乡财县管”等财政管理体制改革。
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