| 逐步推行强制性农村社会养老保险 |
| 张本波 2008-01-21 |
| 摘 要： |
当前农村社会养老保险存在很多问题，自愿选择的保险制度存在“保富不保贫”倾向，集体补助存在较大不确定性，政府投入不足，保障水平过低，农村养老保险基金保值增值难，农村养老保险制度面临接续问题，所以，应尽快启动强制性农村社会养老保险，并分阶段推行强制储蓄积累制养老保险，合理确定养老保险缴费水平，进一步明确个人为主，增加政府缴费补贴，农村养老保险基金实行省级统一管理，多种渠道实现基金的保值增值，完善新制度下“ 真空”人群的养老保障。 |
| 关键词： |
农村养老保险，养老保障制度，养老基金，社会保障 |
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1992 年民政部推出《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，正式在全国推行储备积累制的农村社会养老保险制度。其主要特点：一是基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，突出自我保障为主的原则。二是实行储备积累，个人缴费和集体补助全部记入个人帐户；个人领取的养老金取决于缴费额和积累时间。三是农村务农、经商等各类从业人员实行统一的社会养老保险制度。四是采取政府组织引导和农村居民自愿相结合的工作方法。
目前实行的农村养老保险制度，个人自愿缴费受到农村居民收入水平的制约。在发达的农村地区覆盖面较高，参加者也大多是较为富裕的居民；欠发达地区居民尤其是贫困地区的贫困居民却因为缺乏或没有能力投保，不能享受到养老保险带来的好处，而他们实际上更需要这份保障。因此在目标人群的确定上，出现了“保富不保贫”的倾向。另外，完全储备积累为特征的基金制，其受益者是现在参保的年轻人，现在的老年人和中年人被排除在农村养老保险体系之外。养老保障制度设计中必须考虑到这些“真空”人群的养老保障问题。
“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付。国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。”这项政策实质上是把乡镇企业作为了农村居民养老保险金的来源之一。但中国农村地区乡镇企业的发展并不平衡，集体补助在绝大部分没有乡镇企业的农村地区基本被排除在外。而且乡镇企业本身是否盈利也是一个不确定性的问题，农村居民养老保险基金的集体补助也随之变得不稳定。同时，《基本方案》对集体补助的数额以及不予以集体补助的惩罚都没有做出明确规定，这为有些地方逃避集体补助留下了制度空缺，即使在乡镇企业发展较好的地区，集体补助也没有落到实处。
从原有的制度来看，政府在农村养老保险中并无经费投入，只是提供制度框架，制定和监督基金的管理和运行政策，保证基金安全；在基金出现收不抵支的情况下，国家作为最后的承担者保障投保者的利益。目前政府投入也集中在弥补基金支出缺口上。从福利支出公平性考虑，各级政府应该承担更多的支出责任，特别是增加对贫困人口和低收入群体的缴费补助。
当前，农民交纳保险费时，可根据自己的实际情况分2 元、4 元、6 元、最高到20元10个档次缴费。但由于收入水平低、对农村社保缺乏信心等原因，多数农民投保时都选择了2 元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民缴费10 年后开始领取养老金，每月可以领取4.7 元，15 年后每月可以领取9.9 元，对农民养老几乎起不到什么作用。如果每月投保4 元、6 元甚至是10 元，也仍然难以起到养老保障的作用。
按规定，养老保险基金“保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资”，并规定基金专款专用，“民政部门和其它部门都不能动用资金”。但在实际运行中存在三个主要问题：一是基金缺口造成财政负担。多数基金采取存入银行的方式，但由于1996年以来银行利率不断下调，以及通货膨胀等因素影响，基金保值已经相当困难，更不用说增值。导致社保基金出现较大资金缺口，需要财政提供补贴，从而出现参保人数越多、保险费征收越多、基金收支赤字也越大、政府负担也越重的现象。二是利率下调降低保障水平。为使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心大打折扣。三是管理违规造成基金流失。基金管理一般以县级管理为主，有些地方发生当地政府或主管部门挪用基金现象，或者投放非银行金融机构，造成基金无法收回，有的地方管理机构缺少工作经费，靠挪用基金来维持。
一是城乡之间的衔接问题。农村养老保险制度与城镇职工养老保险的平衡模式有本质的差别。二是地区之间的衔接。目前养老金在县级统筹，个别地区实行调剂式省级统筹，在劳动力跨地区就业、劳动力流动较为普遍的情况下，保险金帐户的管理和转移存在种种不便。三是不同形式保险协调问题。目前部分农村地区存在多种形式的保险，出现各自为政的混乱局面。
面对日益临近的人口老龄化高峰以及潜在的养老保障风险，我们建议尽快推行强制性农村养老保险。其可行性主要基于以下几个方面：
1、随着国力的增强，政府有能力承担养老保障体系改革成本。根据测算即使政府负担贫困人口的所有缴费，也只增加各级财政70亿元左右。如果考虑贫困人口减少、以及因建立保险而减少的低保、救助等支出，增加的财政负担逐年下降。
2、农民收入增加。2006 年农村居民人均纯收入达到3587 元（不考虑物价因素，约相当于90 年代中期城镇居民可支配收入），初步具备了养老保险缴费能力。
3、2020年前的一段时期，中国人口负担相对较轻，改革成本较低。
根据各地经济发展水平，可分阶段推行强制储蓄积累。可在部分省市区开展强制储蓄积累保险试点，对计划进行评估并完善相关政策和制度，并在全国推行强制储蓄积累的农村养老保险制度。
随着农村居民收入水平不断提高，按照家庭人均收入的一定比例缴纳养老金是一种更为合理和可行的缴费方式。但农村居民的收入调查存在一定的困难，因此根据个人收入状况缴费还不具有可行性，只能根据各地区的平均收入水平设定一个固定的缴费基数。考虑到各地区之间存在较大的收入差距，不宜设定一个全国统一的缴费基数，可以考虑以县级为单位核算缴费基数。
对于贫困人口和低收入人口，一种方案是以其家庭当年实际收入为缴费基数，实际缴费与应缴费（按县平均收入水平计算）之间的差额部分由各级财政补足。另一种方案是完全由各级财政代为缴纳。
以个人缴费为主。保费可以以税收的形式征缴。针对大多数农村居民生产的周期性和收入不固定的特定，为农村居民提供按月、按季度、或按年度等多种灵活的缴费方式，被证明是切实可行的方案。养老保险缴费与减轻农民负担并不矛盾，它是农村居民当前收入的一种延期支付和投资，并且会带来预期的投资收益。只要广泛宣传，一定可以使大家认识到养老保险是利国利民的大事；而且，只要养老金能够正常兑现，人们亲身感受到养老保险带来的利益，就可以增加投保的积极性。
集体可根据其经济状况予以适当补助。集体补助是提高农村居民缴费积极性、减轻居民负担的有效手段，政府应鼓励集体为个人帐户提供匹配资金，匹配比例由出资单位确定，原则上不超过个人缴纳部分。
政府在提供政策支持的同时，承担对低收入人口的缴费补贴。贫困人口的缴费差额由省级财政和中央财政共同支付，并由中央政府与省级政府根据补助人口的规模、收入水平等因素，协商分担比例。
农保基金的管理必须适度集中，以省级为单位统一管理，同时设立专门的基金管理机构，将基金的投资运营与一般经办业务分开。
养老基金的管理，可以设立公共管理机构，也可以委托商业机构进行经营管理。公共管理和私人管理都有成功的范例，如智利的基金私人管理、新加坡的公共管理，都是高效而成功的基金管理模式。根据中国目前的市场发育程度，公共管理机构是更可行的选择，同时应建立相应的监管机制，制定市场监督管理法规，建立监管信息技术系统，逐步实施实时监管。明确有关监管部门职责，完善协同监管体制。
随着资本市场不断发展和成熟，在实现基金省级管理的基础上，允许养老保险基金进入国内股票市场、其他有价证券市场，以及收益相对稳定的公共基础设施等项目。目前以上领域已经对专门用于社会保障补充、调剂的社保基金开放，其股票投资比例上限为30%，对于养老、医疗等社会保险基金拓展投资渠道是一个有益的探索。
收益与缴费挂钩的个人帐户式储蓄积累，直接受益人是现在缴费的劳动年龄人口，而在制度实行时年龄已经超过60周岁的老年人则成为农村养老保险的“真空”人群，被排斥在该制度之外。因此，一些地方在农村社会养老保险实行过程中，允许60岁以上的农村老年人，根据个人缴费基数补缴一定期限的养老保险费后，可以享受相应标准的养老金。但同时又与完全积累制的原则相矛盾，它可能会在一定程度上造成城镇制度转轨中已经出现的“空帐”运行现象。因此，对于当前未参保缴费的老年人，应采取相对独立的保障方案，如可以根据各地的实际情况，根据政府、集体、个人和家庭分担的原则，通过完善社会救助体系、建立最低最低生活保障制度来保障其基本生活。
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