| 关于住房公积金财务主体再整合的探讨 |
| 李桂芝，潘玉民 2010-02-12 |
| 摘 要： |
2002、2005年，全国住房公积金财务主体进行了首次整合并促进住房公积金制度进一步完善，取得显著效果。20世纪90年代初，我国在借鉴新加坡中央公积金制度基础上结合国情创立了住房公积金制度。经过十几年的创新发展，住房公积金制度在推进住房制度改革、加快城镇住房建设、改善居民住房条件、推动住房金融体系建设、促进住宅与房地产业健康发展等方面发挥了十分重要的作用。根据住房公积金制度运行的环境改变和制度内在影响因素变化，应对住房公积金财务主体进行再次整合，并提出整合的路径。 |
| 关键词： |
住房公积金，财务主体，住房体制改革，住房金融体系 |
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20世纪90年代初，我国在借鉴新加坡中央公积金制度基础上结合国情创立了住房公积金制度。经过十几年的创新发展，住房公积金制度在推进住房制度改革、加快城镇住房建设、改善居民住房条件、推动住房金融体系建设、促进住宅与房地产业健康发展等方面发挥了十分重要的作用。实践证明，住房公积金制度是符合国情、民情的一项重要住房保障制度，需要我们在实践中不断创新并加以完善。本文对住房公积金财务主体再整合进行初步探讨，抛砖引玉，以期待大家对住房公积金制度的完善提出真知灼见。
一、住房公积金财务主体整合的内涵
（一）财务主体整合
1.财务主体的涵义
财务管理的主体我们称为财务主体，它是指具有独立或相对独立财权，进行独立核算拥有自身利益和组织目标的经济实体。其本质在于：界定法人主体与所有者之间的产权关系、利益差别和联系；建立财务管理的利益支点、管理目标以及为之实现的理财观念：灵活、经济、有效而充分利用法人财产，实现管理目标。
财务主体的特点主要包括以下三点：一是独立的经济实体，有自身的财产并独立开展财务活动；二是独立的责任实体，根据明确界定的财产范围，独自承担相应的经济责任和社会责任。三是独立权力实体，具有维护并扩大其利益、履行其责任所具备的权力。
2.财务主体整合
所谓财务主体整合就是指两个或两个以上的财务主体通常通过吸收整合、新创整合等方式，融合成一个新财务主体的过程。财务主体整合的目的就是增加财务规模效益，降低财务管理成本和增强财务抵御风险的能力等，使整合后的财务主体在更高的平台上持续、健康、科学发展。
（二）住房公积金财务主体
住房公积金是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。《住房公积金管理条例》规定，住房公积金的管理实行"住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督"的原则。根据《条例》规定，住房公积金管理中心具体负责住房公积金的经营管理。其职责有：编制、执行住房公积金的归集、使用计划；负责记载职工住房公积金的缴存、提取.使用等情况，负责住房公积金的核算；负责住房公积金的保值和归还；编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。
在住房公积金运营管理的过程中，住房公积金管理中心不但负责住房公积金的归集，住房公积金提取使用、收益分配等具体工作，还承担住房公积金的经营风险，是一个独立完整的经济、责任实体。从产权角度看，住房公积金管理中心是事业法人，尽管单位和职工缴存的住房公积金归职工个人所有，但职工对住房公积金管理中心形成债权是一种终极有限债权，只有符合规定才能兑现，职工本人是不能随意提取的。住房公积金管理中心将归集的住房公积金按规定存储银行专户，公积金中心对银行形成债权关系。住房公积金受住房公积金管理中心控制、管理和使用。职工个人、银行都不能控制、管理住房公积金。因此，住房公积金管理中心是住房公积金的财务主体。住房公积金管理委员会、政府的财政部门和所受托的银行都不是住房公积金财务主体。其除了具有一般意义上的特色外，还有如下特点：
1.住房公积金财务主体业务处理与会计核算具有一体性。
与经营货币业务的金融机构一样，住房公积金财务主体受理业务的过程就是会计记载、登记入账的过程。业务办理与业务会计记载、核算和监督融为一体。
2.住房公积金财务主体的财务信息处理手段具有先进性。住房公积金财务主体处理业务涉及客户群体十分巨大。办理业务进行相关的数据处理工作只有借助先进的核算管理软件和信息技术才能完成。
3.住房公积金财务主体的业务办理标准化。从财务主体的资金归集、使用看，住房公积金缴存、提取和贷款等业务都形成了标准化的单据、表格、合同及标准化的流程，能够大量生产，并产生规模经济优势。
（三）住房公积金财务主体整合
政府根据住房公积金财务主体资金的规模效益、风险管理、降低管理成本和满足职工对住房公积金制度需求等因素，对不同区域的住房公积金财务主体进行调整、合并，进一步促进住房公积金制度执行的深度和广度。
整合的目标：精简、效能。
整合的方法、步骤：国务院统一规定。
整合的意义：促进住房公积金制度纵深拓展，进一步扩大住房公积金制度在住房保障方面所发挥的效用，满足政府、职工对住房保障资金运营供给的需求。
二、住房公积金财务主体首次整合的回顾及评价
（一）住房公积金财务主体的设立及发展
90年代初，我国全面实施住房制度改革。住房制度改革就是将住房由事物分配转变为货币化分配，解决住房资金由全靠国家和单位改为国家、单位、个人三者合理负担，逐步实现住房商品化、货币化。1991年5月，上海市在借鉴新加坡公积金制度成功经验的基础上，结合当地实际率先制定了具有中国特色的住房公积金制度，成立了住房公积金管理中心，具体负责住房公积金的归集、使用和管理。
1994年7月，国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出在全国范围内全面推行住房公积金制度，加快经济适用房开发建设，加快解决中低收入家庭的住房问题。《决定》充分肯定了住房公积金制度在住房分配机制转化、住房保障体系建立以及推动住房建设发展中的地位和作用，并要求所有的城市和乡镇的行政和企事业单位及其职工均应建立住房公积金制度。
《决定》颁布后，住房公积金制度迅速在全国范围内扩展，各地纷纷设立住房公积金管理中心。截至1998年底，全国累计归集公积金总额1231亿元，发放个人住房公积金政策性贷款830亿元。1999年4月，国务院颁布《住房公积金管理条例》，通过法律手段对住房公积金缴存、提取、使用、监督、处罚等环节加以规范。截至2002年初，全国共成立住房公积金管理中心2577个。
（二）住房公积金财务主体首次整合
2002年3月24日，国务院针对全国住房公积金制度发展中出现的新情况、新问题，修改了《条例》，同时印发了《关于进一步加强住房公积金管理的通知》。根据《条例》和《通知》精神，建设部会同人民银行、财政部等有关部门联合下发了《关于住房公积金管理机构调整工作的实施意见》、《关于完善住房公积金决策制度的意见》等配套文件。5月，温家宝总理对住房公积金管理工作提出具体要求。
在国务院领导下，住房公积金管理机构调整工作在全国展开。这也是住房公积金财务主体的首次整合。各城市紧紧围绕温家宝总理提出的"健全决策机制、调整管理结构、强化监督工作、规范发展业务"四个关键环节认真贯彻落实《条例》和《通知》精神。伴随着住房公积金财务主体整合，各地的管理模式、管理体制也进行了不同程度的调整，我国住房公积金制度逐渐完善。
（三）住房公积全财务主体首次整合的效果
按照国务院统一部署，在地方政府大力支持下，住房公积金管理机构调整工作如期结束。住房公积金财务主体整合取得较好效果：健全了住房公积金财务主体的决策机制；降低了财务主体的管理成本；按照"统一决策、统一管理、统一制度、统一核算"的原则，建立了财务主体内部授权制度；财务主体业务发展迅猛规范。
三、住房公积金财务主体的再整合
（一）住房公积全财务主体面临问题
1.财务主体地位需进一步明确。从住房公积金运行机制看，应属于住房公积金财务主体的决策权目前却外移给住房公积金管理委员会。住房公积金管理委员会是由非专业人员兼职构成的虚设议事机构，其组成人员没有精力从事住房公积金具体调研工作，不了解住房公积金管理业务，对住房公积金的决策往往流于形式，起不到应有的作用。住房公积金财务主体地位受到一定程度影响。
2.财务主体调剂资金能力受限。由于经济发展不平衡，管理有强弱，房地产市场有差别，不同城市的住房公积金财务主体资金来源与运用出现了不平衡，有的住房公积金财务主体发放个人住房政策性贷款资金不足，有的却出现大量闲置。资金不足与闲置并存阻碍了业务发展。
3.财务主体行业成本加大。由于各住房公积金财务主体业务发展规模不断增大，业务范围不断扩大，政府、职工对住房公积金管理要求不断增加，为适应业务新形势需要，必须通过信息化建设不断提升管理水平已经成为各住房公积金财务主体的共识。一个住房公积金财务主体信息化建设从硬件配制到软件开发，需要几百万元、甚至上千万元的资金投入，加上后续的维护则成本更大。如果各住房公积金财务主体的分别重复性投入会形成巨大的资金浪费，增加了住房公积金管理的行业成本。
4.住房公积金财务主体管理目标缺乏科学合理的行业标准和考评机制，呈现出强者恒强、弱者相对更弱的现象。住房公积金财务主体首次整合以来，由于各地政府重视程度不同、公积金财务主体自身努力程度不同，因此，不同区域的住房公积金财务主体的管理水平差距加大，加之考评激励机制缺乏，住房公积金财务主体的社会效益差距不断扩大。这对住房公积金制度的发展极为不利。
5.职工异地住房公积金贷款、住房公积金账户异地转移手续繁杂、流程复杂，成本费用较高。随着经济发展、户籍制度改革的推进，职工不同城市间工作调转与异地购房公积金贷款将逐年增加并呈现常态化趋势。这为住房公积金管理与创新带来新的课题。
（二）住房公积金财务主体再整合目标与路径
住房公积金财务主体再整合是指针对住房公积金财务主体首次整合后住房公积金制度运行中产生的新问题、新矛盾，通过吸收、新创等方式将某一区域内部分或全部住房公积金财务主体进行再次整合。通过再整合，促进区域内住房公积金制度协同发展，进一步增强住房公积金资金规模、提升区域住房公积金制度运行抗风险能力和管理水平，方便区域内职工缴存、使用住房公积金。
为加强对住房公积金主体再整合的领导，避免住房公积金财务主体再整合的行政性障碍，应设立直属省政府的住房公积金管理机构，建立省级住房公积金财务主体，省内各市住房公积金财务主体并入省级住房公积金财务主体。全省住房公积金管理实行统一决策、统一管理、统一核算、统一制度。
1.撤消住房公积金管理委员会，将有关住房公积金管理的决策权回归住房公积金财务主体，彻底解决负责住房公积金决策的却不承担任何责任，承担一切责任的却又没有决策权，真正体现责任与权利对等原则。管理上，省政府制定具体的住房公积金管理细则，用细则、制度管理省住房公积金管理中心。
2.建立全省住房公积金财务集中运营体系。住房公积金财务主体的会计处理过程是财务主体的业务办理过程。会计工作全面、实时反映住房公积金管理中心业务，并监督控制业务风险，是一项重要基础工作，是管理工作重要组成部分。为此，建立以"业务数据集中处理"为核心的全省住房公积金业务信息管理系统和相应的运营管理体系。
（1）设立账务核算和业务管理中心，统一会计核算和人员管理。
（2）设立计算机信息开发中心，统一业务系统的开发管理、运营维护管理。
（3）统一会计制度和账务组织。全省实行统一的会计规章制度，做到会计工作标准化规范化。
3.由于住房公积金财务主体再整合政策性强，涉及面大，国家可选择个别省份先行试点，待成功后面向全国推广。
4.建立科学合理的行业财务管理目标和考评激励机制。目前，全国住房公积金缴交规模达到2.02万亿元，闲置住房公积金高达6000多亿元，管理、运营数量这样巨大的资金却缺乏一种相适应的科学合理的行业考评机制。由于缺乏行业管理标准，住房公积金财务主体管理水平的好坏高低没有评价依据由于缺乏考核激励机制，住房公积金财务主体管理成本、费用支出、增值收益水平的高低与财务主体、管理人员没有利益激励关系。
（三）住房公积金财务主体再整合的意义
住房公积金财务主体再整合后，全省是一个住房公积金财务主体。省内各城市通过系统这个网络平台在同一系统内办理住房公积金相关业务，使各城市办理业务已经实现同城化，极大地方便了不同城市间职工公积金账户转移和异地办理住房公积金政策性抵押贷款。在信息化建设方面，全省统一配制网络的硬件和软件，大幅度降低了信息化建设成本。在资金调剂方面，由于全省一个住房公积金财务主体，住房公积金可在省内各城市间调剂，有利于提高资金的使用效益。在缩小不同城市间住房公积金管理差距方面，由于全省统一管理，带动和促进了原管理落后城市住房公积金业务的发展和管理水平的提升。在较短时间内缩小了不同城市间住房公积金管理差距。在抗风险方面，由于再次整合后住房公积金财务主体的规模以几何倍数扩大，增强了住房公积金财务主体抗风险能力。
总之，住房公积金财务主体再整合，会进一步凸显住房公积金制度的优越性，满足政府、企业、职工对住房公积金管理的需要，加快推进广大职工的进一步改善居住条件的步伐。
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