| 城乡一体化：浙江的演进特征与路径模式 |
| 康胜 2010-09-02 |
| 摘 要： |
伴随着中国经济社会的改革与发展，浙江通过农村市场化、工业化和城镇化路径，实现了从自发性的城乡关系变迁到自觉性的统筹城乡发展的演进，探索形成了城乡一体化路径的“浙江模式”。其基本特征是经济发展与制度创新双轮驱动，政策导向与市场机制协同作用，农村工业化与城市化殊途同归，城乡统筹与区域协调共同推进。 |
| 关键词： |
二元结构，城乡一体化，农村工业化，城市化 |
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改革开放以来，随着我国经济社会的迅猛发展，城乡之间割裂及其日益扩大的差距一直是人们关注的焦点之一。党的十六大和十六届三中全会提出科学发展观和统筹城乡发展的战略以后，城乡一体化问题不仅成为理论界的研究热点，同时又成为各地社会经济发展战略的实施重点。为此，浙江从本省的实际出发，坚持“先行探索、干在实处、走在前列、科学发展”的理念，积极应对挑战和把握机遇，在全国率先进行统筹城乡发展的积极探索和创新实践，由此形成了独具特色的推进城乡一体化发展路径模式，从而使浙江在城乡及区域之间经济发展的均衡度、城乡居民收入增长速度及两者差距缩小的程度、城市化水平、农村全面小康建设进程度及城乡社会保障事业均等化发展程度等许多方面都走在全国的前列。因而，研究浙江城乡一体化的演进路径特征，对于浙江自身统筹城乡战略进一步的纵深发展和全面提升，以及推进全国其他地区的统筹城乡发展战略都有积极的借鉴意义。
一、浙江城乡一体化的演进特征
由于受到以往落后的社会经济发展水平和传统的计划经济体制的制约，中国城乡二元结构特征极为明显，这种结构不仅表现为经济发展模式和发展水平的严重失衡，而且以二元结构的经济体制形式进一步固化。伴随着中国的改革和发展，城乡的环境激励约束条件不断变迁，城乡主体行为也随之做出适应性选择。这种效应促使浙江的城乡一体化不断演进，主要经历了自发性市场驱动、探索性政策引导和自觉性战略主导这样三个重要阶段，从而实现了从市场驱动的自发性城乡关系调整向政府主导的自觉性统筹城乡发展战略的根本性转变。
（一）基层自发动力驱使的农村发展与城乡关系变革（1978－1992年）
浙江在改革开放和市场化进程中，面对城乡二元结构的体制性制约，首先是从农村基层开始，以农村经济体制变革为突破口，大力推行农村所有制变革；从突破以粮为纲、单一农业经济格局到乡镇企业、小城镇和第一二三产业联动发展，经历了一个在农村基层自下而上自发动力驱动下，以农村市场化、农村工业化、农村城镇化为先导的城乡关系变迁历程。这些改革创新的实践探索，促使浙江农村实现了从单一的农业生产向多种经营发展，从单一的农业经济向三次产业并举，从单一的集体经济向“国有、集体、民营、个体”等多种形式共同发展，从单一的乡土经济向离土离乡进城办厂务工经商的转变，形成了乡镇企业异军突起、小城镇欣欣向荣、专业市场蓬勃发展和千百万农民闯市场的全新格局。这当中大量新生集镇也由此形成和发展，从而成为农村人口集聚地和农村经济发展的“极化”点。至1991年底浙江已建成各类专业市场3802个，乡镇工业的产值已占据了全省工业经济的“半壁江山”，占全省农村社会总产值的68·5%。这一时期崛起的“农民城”－－－龙港镇、义乌小商品城、绍兴轻纺城就是典型的代表。
从这一时期城乡关系变迁的基本特征来看，主要表现为：第一，在农村自我发展能力和机制得到明显强化的基础上，乡村内部“以工促农”、“以商兴农”的内生机制开始形成；第二，农村市场化、工业化、城镇化进程开始启动；第三，其动力源为改革开放条件下农村基层组织和民众自发驱使。所以，这一进程解放了农村生产力，变革了农村生产关系，使农村自我发展的能力大大增强，传统的城乡关系结构在一定范围和层次得以变革。虽然这一阶段还仅仅是初步促成了农村内部“以工补农”、“以工促农“机制的形成，或者说“它是在城乡分割体制下为脱贫致富而不得已的选择”（邵峰，2006）。但就其城乡关系变革进程的启动来讲具有非常重要的积极意义。因为这标志着基于“自下而上”自发性探索的推进城乡一体化内生机制开始产生和显现；同时这种自下而上广泛自发的探索和实践也为以后“自上而下”的政策引导提供了经验性的选择基础。
（二）市场化推动和政策引导的城乡一体化模式探索（1993－2003年）
从1993年开始，伴随着我国市场经济体制改革全面实施的进程，一方面，浙江通过大力培育市场主体，全面推进乡镇集体企业产权制度变迁，力求在市场主体形成和产权制度上有所突破，从而进一步推动农村市场化改革以形成市场机制运作的微观基础，使浙江在社会经济体制机制上形成明显的先发优势；另一方面，不断推进宏观行政管理体制的改革与创新，在“省管县“财政体制的基础上不断推进“强县扩权”改革，进一步强化县域和城镇发展活力，从而为浙江后来的经济快速发展奠定了制度基础。正是由于市场化改革的推动和政府政策的引导，这一时期在浙江农村培育出一大批具有创业精神的农民企业家队伍，民营大企业集团群体因此成长，大批乡镇特色工业园区由此诞生，这就形成了“小企业、大群体”，“小商品、大市场”，“小产品、大产业”这种独具浙江特色的民营经济和县域经济超强发展新格局，从而使浙江经济社会的现代化进程实现了跨越式发展。具体表现在，城镇化发展迅速，2003年全省建制镇已达791个，推进了农村人口和工业向城镇集聚，也使全省城市化水平大大提高，城市化率已超越53%；各类市场蓬勃发展，已形成专业市场4036个，其中年交易额超十亿元的93个，超百亿元的9个；经济实现高速增长，人均GDP在连续超越1000美元和2000美元两个重要关口的基础上正在逼近3000美元；县域经济实力大大增强，在国家统计局公布的2003年全国最发达的100个县（市）中浙江占30席。
应该说，经过这一阶段的改革推动和政策引导，农村的市场化、工业化和城镇化进程取得明显成效，这就为浙江消除城乡差距和推进城乡一体化进程创造了很好的基础条件。这一时期城乡关系变革主要特征是，通过市场化改革推动和政策引导，使农村市场化、工业化和城镇化进程明显加快，从而在县域层次促使城乡间“以工促农、以商兴农、以城带乡”联动发展机制的初步形成。然而，就这一时期城乡关系变迁的性质主要还是基于农村自身发展和县域层面的城乡一体化，这当中虽然也存在一些政策性引导，但都是政府基于基层自下而上自发性探索实践的经验和问题而进行的一时性或局部性政策导向，这种推进方式并不能从根本上解决城乡二元结构的体制机制问题，也无法彻底消除城乡一体化中的主要障碍。因此，它仍然是“局部的”、“初级阶段”的城乡一体化。尽管如此，这一阶段发展历程却具有特殊的重要意义，其一，在城乡关系结构变革面临转折的关键性阶段，浙江统筹城乡发展的路径方向已经基本探明，同时也为实现这一转折并推进城乡一体化创造了许多有利的基础条件，这些都促使统筹城乡发展成为浙江在新时期社会经济发展战略的必然选择；其二，在先期自发推进的城乡一体化进程中，政府已经从“无为”转向了“有为”的主动性尝试，这一机制模式变迁的探索为政府从局部性政策引导向全局性战略主导的转变提供了实践性的经验。
（三）政府统筹发展战略主导的城乡一体化整体推进（2003年以来）
无论是最初通过乡镇企业发展的“以工补农”效应，还是以后农村工业化、城镇化形成的“以工促农、以城带乡”机制，虽然都在很大程度上从农村发展的层面改善了城乡的结构关系，但在统筹城乡发展的意义上看，由于缺乏从整体上的推进也就无法从根本上改变和消除二元结构状态，因而浙江先期城乡一体化的实践探索只能是在局部的范围和初级的层次推进。随着党中央在十六大以后明确提出统筹城乡发展的战略思想，特别是浙江社会经济在进入工业化中后期面临着新时期特殊背景形势的迫切要求，从2003年开始，以省委省政府正式出台一系列实施统筹城乡发展、推进城乡一体化的重大举措为标志，浙江进入了以政府统筹城乡发展战略为主导的自觉性城乡一体化发展历程。根据进程的演进特性大致可以划分为三个标志性阶段：
1、统筹城乡发展战略的决策和准备（2003－2004年）。围绕打破城乡二元结构和推进城乡一体化，浙江首先在全国率先出台了一系列重要的政策文件，同时在一些地区进行先行试点。比如，2003年浙江义乌和嘉兴先后率先在全国出台了《城乡一体化行动纲要》和《城乡一体化发展纲要》。2004年初浙江省又在嘉兴市召开了全省统筹城乡发展、推进一体化工作座谈会，明确提出了全省统筹城乡发展的战略目标：第一步，在头几年尽快使城乡一体化工作步入轨道，一些工作取得突破性进展，基本建立起城乡一体化的推进机制和推进体系；第二步，到2010年基本消除城乡二元结构，形成城乡协调发展的格局；第三步，到2020年基本实现城乡一体化。这标志着浙江省统筹城乡发展的战略决策及总体构想已经基本形成。
2、统筹城乡发展战略的全面实施和梯度推进（2005－2007年）。在先期试点探索的基础上，2004年底浙江省正式推出并实施《浙江省统筹城乡发展、推进城乡一体化纲要》。这是全国第一个省级层面统筹城乡发展的城乡一体化纲要，它在整个经济社会发展进程中具有划时代意义。根据《纲要》提出的战略目标要求，浙江省统筹城乡发展战略的实施，主要是在以政府为主导和农民为主体的作用机制下，通过全面统筹和整体建设、因地制宜和分步、分层次推进的方式全面展开、步步推进和不断深化。通过全面实施“千村示范、万村整治”、“山海协作”和“欠发达乡镇奔小康”等一系列“惠民工程”，改善乡村发展的基础条件，夯实统筹城乡发展、推进城乡一体化的战略基础。通过积极推进城乡一体化规划体制改革、基本公共服务均等化体制改革，逐步建立起城乡一体化的推进机制和推进体系。通过不断出台系列化的配套政策和重大举措，进一步促使浙江统筹城乡发展战略的实施不断拓展和深化，为构建城乡一体化的体制和形成长效机制创造良好条件。
3、统筹城乡发展战略的纵深发展和总体提升（2008年以来）。2008年底，随着《浙江省委关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》的出台，特别是浙江在全国率先全面启动《浙江省基本公共服务均等化行动计划（2008－2012）》和《浙江省低收入群众增收行动计划（2008－2012年）》，标志着浙江统筹城乡发展、推进城乡一体化进程正在进入全面向纵深发展和层次提升的全新阶段，已开始向更高层次目标挺进。
二、浙江城乡一体化演进的路径模式
不同国家在经济社会发展的特定阶段都会普遍存在城乡二元结构的问题，但其二元结构一定是嵌入在一个国家特定的政治、经济制度结构之中，即不同国家或地区处在不同发展水平和阶段，消除原有城乡二元结构的内外约束条件必然会有所不同。因此，在推进城乡一体化的路径选择上就应从实际出发、选择适合自身特色的发展模式。考察浙江城乡一体化的演进历程，其路径模式的主要特征表现为：
（一）经济发展与制度创新双轮驱动
浙江城乡一体化推进模式的一个明显特征是，一方面通过改革的不断深化和制度创新消除传统的城乡二元结构性体制，在制度和体制层面构建城乡一体化发展和实现融合的机制通道和作用平台；另一方面通过发展经济特别是农村经济缩小明显的经济差距，从而构建城乡一体化发展的经济基础和互动平台。
大量事实表明，在现代化进程的一定阶段，世界各国普遍存在着城乡发展失衡的现象，而且在一定的时期内这种失衡以及由此形成的二元社会结构甚至会持续扩张，这是社会演进中的一种自然过程。然而，随着经济发展进入到工业化中期阶段以后，缩小城乡差距、实现城乡一体化又会成为各国现代化进程中一种基本趋势。由此可知，就发达国家通常意义上的基本经验来讲，消除城乡二元结构并实现一体化的核心主要是经济发展问题，即当经济发展到一定阶段，通过工业化的反哺带动和城市化的推进融合就可以消除城乡二元结构并实现城乡一体化，这是一般规律。
然而，我国城乡二元结构却具有其特殊性。作为一种社会发展的自然演进过程，一方面，与世界其他国家相同，它遵循着现代化进程的普遍规律，与工业化的进程相联系；另一方面，由于传统计划经济体制作用，其城乡二元结构的形成还受到体制性因素的强化。这就意味着，如果说一般的城乡二元结构是工业化进程初期自然分化的结果，那么，我国城乡二元结构的特性在一定意义上就是工业化进程初期的“自然分化”与计划体制强制的“人为分化”双重作用的结果，即一般国家的城乡二元结构特性主要是“经济性”的，而我国的二元结构特性却是“经济性”与“体制性“的叠加。这表明我国统筹城乡发展、消除二元结构并实现城乡一体化的核心问题，不仅是单纯的经济发展问题，还应包括体制机制的改革创新问题，这是“中国趋向”的特殊性。作为我国统筹城乡发展创新实践先行地的浙江，其城乡一体化在推进模式上所体现的经济发展与制度创新双轮驱动特性就是基于这一基本事实和假设。比如，就制度创新来讲，浙江凭借改革开放以来市场取向改革的先发优势，通过不断推进城乡体制改革，着力构建城乡一体的制度框架，尤其是在土地规划、劳动就业、社会保障、收入分配、财政税收以及教育、文化、卫生等基本公共服务方面，先后出台一系列有利于乡村经济社会发展的政策，从体制和政策环境上为率先突破城乡二元结构障碍，建立以工促农、以城带乡、城乡互动的发展机制奠定了良好基础。也正是由于经济发展与制度创新双重因素的明显优势，使得浙江城乡一体化进程成效极为显著，在许多方面领先全国。这表明，经济发展与制度创新双轮驱动的重要功效在于构建有利于城乡一体化和城乡融合发展的经济基础与体制机制。所以，这一路径模式既反映了社会发展进程中城乡一体化的一般性或共同性，也体现了我国及浙江省城乡一体化进程的特殊性。
（二）农村工业化与城市化殊途同归
从某种意义上说，浙江农村工业化－城市化－城乡一体化的发展道路，代表了“浙江模式”从起初创新崛起到重大转折再到深化完善的路径特征（陶济，2008）。以往国外实现城乡一体化的道路尽管千差万别，但主战场基本都在城市，即主要是直接得益于城市工业的重新布局（城市工业企业向农村的迁移）。然而，与发达国家这种通过“工业农村化”推动和实际导致的“农村工业化”路径不同，浙江广袤的农村却成为推进工业化、城市化的温床。浙江通过农村和农民自发“土生土长”的农村工业生长方式，形成一种乡镇企业兴起并集群化发展，由此带动城镇化并形成城乡联动发展的“农村内生发展”模式，从而使浙江能够克服自然资源短缺的制约，逐渐形成一大批以“专业村”和“专业镇”为代表的特色“块状经济”，与之关联的大批加工型城镇也迅速崛起，这在实际意义上也实现了区域整体城市化水平的提高。所以，在探索统筹城乡发展、推进城乡一体化的路径上，浙江走出了一条以农村市场化、工业化、城镇化为先导，并随后以政府统筹城乡发展战略为主导，从而有效实现化解“三农”问题和破解城乡二元结构、推进城乡一体化的发展道路。浙江的经验表明，经由农村内生工业化的路径同样也促进了城乡一体化进程。这说明浙江路径是符合国情并具有中国特色的城乡一体化模式，这与发达国家通过城市工业化效应所实现的城乡一体化路径在本质意义上是殊途同归。
浙江之所以选择农村工业化、城镇化这一“农村内生型”城乡一体化的发展路径，一是由于浙江人口密集并且过去主要集中在农村且当时城市工业比较落后，如果期望通过传统工业化、城市化模式实现城乡一体化就会面临更多制约，促使农村先行改革发展更加符合浙江省情也符合国情。二是基于浙江启动改革与发展的根据地都是在农村，代表浙江特色的各种形式无论是“民营经济”、“块状经济”还是“专业市场”的发展都始源于农村，这表明农村具有内生并先行发展的强大动力和基础条件。三是一旦农村市场化、工业化、城镇化发展到一定阶段从而促使乡村的自我发展能力大大增强，使得农村劳动力的分工和分业、农业人口的转型和就近转移、以及农村村落的社区化变迁等都具备了现实基础和有利条件，这些对于整体上促进工业化和城市化水平的提高同样具有积极作用。
（三）政策导向与市场机制协同作用
从城乡二元结构到实现城乡一体化，作为社会进步内在要求的一种客观趋势首先必须经历一个社会发展的自然演进过程。但是由于这一进程在整个利益格局上涉及到社会各个领域和层面不同群体的意愿，尤其在市场经济体制运行的基本条件下微观主体的动力主要来自利益机制驱动，从而“经济发展的内在机理并不能自发促进城乡统筹发展”（朱允卫、黄祖辉，2006）。所以，城乡一体化作为社会发展目标，要求政府必须通过统筹发展的长期战略实现这一艰巨和复杂的社会经济系统工程。许多国家的发展经验都表明，要实现统筹城乡发展的战略目标，仅依赖于市场机制的自发协调根本无法突破城乡二元结构障碍并保证城乡一体化利益格局的形成，而完全依靠政府的作用也是难以解决这一巨大系统工程全面性、持续性运作的动力来源和经济保障。这就意味着，市场机制的自组织作用和政府战略与政策的他组织作用不可或缺。然而，这两种机制的作用具有各自的适用条件和运作方式，即其功能发挥都还取决于市场经济状态、经济发展水平及政府公共管理及财政能力等重要因素。所以，如何运用这两种属性不同的机制关系到实现城乡一体化发展的绩效。为此，浙江在城乡一体化的推进模式上，主要是依据社会系统主体意愿、客体时空状态与环境条件以及它们的动态变化等基本特性，将市场机制与政府政策从实际出发实现有机结合并发挥协同作用。
比如，伴随着农村市场化改革和经济发展，浙江各地城乡一体化进程的初始阶段主要是通过自发性市场机制的自组织驱动在乡村广泛展开。此时政策的效应主要是在改革开放的大背景下创造宽松的制度环境，使基层主体自主性得到强化，从而充分激发基层的积极性和创造力。所以，浙江虽然受到土地等自然资源的稀缺性约束，但由于具有非常宽松的政策环境条件，同时又存在地方特有的文化传统，这些都对农村主体拓展自我发展空间形成了很强激励，从而导致主体内在自发动力的有效生成。因此，从这一时期农村市场化、工业化、城镇化启动发展的机制来看主要是基于改革开放条件下农村基层组织和民众自发动力驱使所致。
当民营优势、乡镇企业优势、城镇化优势进一步凸现，特别是随着我国开始市场经济体制改革的全面推进，原先基层自发探索性市场化的创新实践模式在市场经济体制的意义上已经成为正式制度层面的政策方针得以倡导和正式推行，就意味着原先基于基层主体非制度性自发动力驱动的农村市场化、工业化、城镇化进程已经转变为以正式制度性市场机制驱动的农村市场化、工业化、城镇化进程。同时，由于市场化改革的推进，不仅促使农村经济迅速发展，而且使得地方性的县域经济也得到极大的强化，从而使政府选择消除城乡差别、推进城乡一体化的政策取向具备了必要性和可能性条件。所以，浙江这一时期城乡关系变迁的特征就主要表现为以市场取向的改革为动力，将农村基层主体市场化、工业化和城镇化推进模式的探索实践总结上升为政府推进城乡一体化的导向性正式制度或政策，从而促使了县域城乡间“以工促农、以商兴农、以城带乡”联动发展机制初步形成。这也标志着浙江在推进城乡一体化的政策取向上，政府从最初“默认”基层自发探索尝试的“无为”，开始向主动性导向尝试的“有为”转变（顾益康，2008），这也是地方政府对主客观形势及条件变化的适应性行为选择。
进入21世纪以后当浙江作为全国发达省份较早开始进入工业化中后期发展阶段后面临着从根本上解决“三农”问题的战略机遇。此时，通过统筹城乡发展战略的实施，将市场机制作用和政策导向有机结合，整合社会各种力量协同推进城乡一体化进程就显得尤为重要，而且也具备了两种机制协同作用的基本现实条件。统筹城乡发展战略推进的城乡一体化，“就是要把城乡经济社会作为一个整体统一筹划，打破城乡二元结构，整合工业化、城市化和农业农村现代化建设的各项举措，着力解决好‘三农’问题，缩小城乡差距，充分发挥城市对农村的辐射带动作用和农村对城市的支持促进作用，实现城乡互补、协调发展和共同繁荣”①。在这种架构下，可以通过统筹城乡发展战略的政策主导，把政府调控力、市场机制活力、社会及民间资本的潜力整合并融为一体，形成动力主体多元化、作用渠道多样化的格局，从而全面构建有利于推进城乡一体化发展的体制机制和社会基础，形成城乡融合发展的长效作用机制。
（四）城乡统筹与区域协调同步推进
城乡一体化不仅是城乡的结构关系融合问题，同时也是区域的协调发展问题。作为社会经济系统的有机组成，城乡结构状态与区域均衡状态存在紧密的互动和依存关系，即城乡统筹发展和区域协调发展之间存在相互制约或相互促进的互动作用。因为某一地区城乡一体化进程需要建立在特定区域经济发展水平及其所处区域整体环境改善和不断提升的基础之上，如果区域内某一地区发展水平比较落后，不仅会制约本地而且会制约相邻地区城乡一体化进程。尤其是欠发达地区，由于受到更多因素制约，仅靠自身一时难以建立以工促农、以城带乡的发展机制，只有较强的区域经济发展能力才能为农业发展提供支持，为农村劳动力转移提供工作岗位，为城市化提供坚实的经济基础，也才能够为农村经济社会发展提供财政支持。这就要求统筹城乡发展战略的实施也必须同时促使整个区域内各地区间经济的协调发展，即必须把欠发达地区与发达地区作为一个有机整体，实施区域协调发展与城乡统筹发展有机结合的方略。
总之，协调的区域发展关系是实现城乡一体化的前提，也是实现统筹城乡发展目标的基础。而城乡一体化的状况又成为制约或推动区域经济发展的重要因素。为此，浙江在实施统筹城乡发展战略中，把区域协调发展作为战略推进的重点目标，明确把县域作为统筹城乡发展、推进一体化的实现主体，把欠发达乡村的跨越式发展作为全面提升县域经济发展的重点来抓。通过政府大力扶持和引导，以欠发达地区脱贫致富和增加收入为目标，发挥发达地区的辐射带动作用，调动社会力量广泛参与，积极建立区域经济发展与城乡协调进步的互动机制，大力提升相对落后地区的经济发展水平和发展能力。同时，通过“山海协作”、“百亿帮扶致富”、“欠发达乡镇奔小康”和“低收入农户奔小康”等系列惠民工程为抓手，分阶段层层推进各项目标任务的有效实施。这些举措使得浙江原来经济相对落后的舟山、衢州、丽水等欠发达地区实现了跨越式发展，明显缩小了与其他地区的发展差距，这些地区的经济发展也正在成为浙江未来经济发展的新生增长点。通过统筹城乡发展和区域调发展的共同推进，浙江已经成为我国区域发展差距最小和城乡一体化进程水平全国领先的省份。
三、启示
通过浙江城乡一体化演进特征及路径模式的分析考察可以得出以下启示：第一，由于国情及区域特性的差异，必须因地制宜，从自身实际出发把握机遇，并合理地选择适合自身条件基础的发展路径和推进模式，这是推进城乡一体化进程取得突破性成效的基本前提。第二，由于我国城乡二元结构特有的经济性与体制性特征，城乡一体化必须以体制改革开路，以经济发展铺路，以政策导向引路，这是促使城乡一体化进程层层推进和步步深化的有效途径。第三，由于城乡一体化是一项复杂的社会系统工程，积极造就宽松有利的制度环境和政策导向氛围才能充分发挥基层组织和民众的首创精神，激发大胆尝试、勇于探索、善于创新的意识及行为，这是形成城乡一体化动力基础的重要保证。第四，“以人为本”、实现全体人民的自由全面发展是推进城乡一体化乃至整个社会进步的根本目的。因而，在推进经济发展中应积极创造条件，努力形成激发广大民众成为创业创新创富主体的有效机制，从而使其成为推进城乡一体化的主力军，又成共享发展成果的主人翁。
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