| 云南省迪庆州藏区社会保障工作调研 |
| 李璐 2009-08-14 |
| 摘 要： |
2009年6月20－23日，由人力资源和社会保障部、发展和改革委、财政部、民政部和农业部等五部委共同组成的藏区社会保障工作调研团，前往云南省迪庆藏族自治州，调研云南迪庆州藏区的社会保障政策及实施情况。本文提出了对影响迪庆州经济社会发展的分析与思考：藏区应在地区经济社会发展定位的基础上，实现稳步的跨越式发展；政府应根据实际需要，建立灵活便利的公共服务提供方式；政府应提供有效的公共服务确保少数民族边疆地区的稳定，而非一味扩大福利范围；应注重各项社会保障政策之间的有效衔接，确保藏区社会保障体系的建立和完善。 |
| 关键词： |
社会保障，云南省，公共服务，保障工作调研 |
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2001年第四次西藏工作会议召开以来，西藏和云南、四川、青海、银川等省藏区紧紧把握实施西部大开发战略的重要时期，着眼于实现跨越式发展，在促进西藏局势长治久安方面取得了巨大成绩。其中，社会保障事业发展对于确保藏区发展、稳定和安全具有十分重要的意义。2009年6月 20－ 23日，由人力资源和社会保障部、发展和改革委、财政部、民政部和农业部等五部委共同组成的藏区社会保障工作调研团，前往云南省迪庆藏族自治州，调研云南迪庆州藏区的社会保障政策及实施情况。
一、迪庆州基本情况
迪庆藏族自治州位于云南省西北部滇、川、藏三省（区）结合部，地处青藏高原东南边缘，位于长江、澜沧江、怒江“三江并流”保护区。全州国土面积23870平方公里，辖香格里拉县、德钦县、维西傈僳族自治县和香格里拉经济开发区，29个乡镇，188个村（居）民委员会。总人口37.2万人，其中农村人口达32.9万人，占全州总人口的88.44%。2008年全州地区生产总值完成 55.67亿元，增长18.5%；固定资产投资完成68.65亿元，地方财政一般预算收入完成 3.2亿元，增长 35.9%，农民人均纯收入 2595元。迪庆藏族自治洲是新中国成立后从农奴社会直接跨越到社会主义社会的，社会的发展一直呈现追赶型的态势。虽然经过建州50多年、改革开放30年的发展，全州群众享受到了各种政策带来的实惠，但并没有从根本上改变民族地区起点低、基础差、社会生产力水平不高的事实。民族间、地区间发展不平衡，尚需进一步融合的现象仍然存在。
由于底子薄，历史欠账多，全州人口整体素质并不高，科技研究、科技推广水平低，群众精神文化生活贫乏。农牧区生产生活基础条件差，行路难、上学难、看病难、吃水难、通讯难的问题还比较突出，城镇基础设施建设落后，城乡居民居住环境差。另外，受特殊地域条件的限制，交通建设成本过高，全州交通格局主要靠公路，境内既无铁路，也无高速公路，仅有公路等级也较低。
二、对影响迪庆州经济社会发展的分析与思考
（一）藏区应在地区经济社会发展定位的基础上，实现稳步的跨越式发展
一方面，迪庆州地处“三江并流”保护区的核心区，有着丰富的自然资源和矿产资源，出于保护珍惜动植物资源和生态环境的考虑，在国家功能区规划上属于禁止开发和限制开发区域。另一方面，全州平均海拔在3380米，年无霜期为120天。自然条件的限制使迪庆州并不属于宜居地区，全州人口仅为37.2万，绝大部分为农业人口，生产方式以种植业和畜牧业为主，非农人口只有1/10。根据劳动保障部门提供的数据，2008年全州三次产业就业比例为 70：2：28，非农人口主要分布在第三产业。所以，无论从国家主体功能区规划的角度，还是从自然形成的角度，迪庆州的经济社会状况主要以生态保护为主，兼顾稳定发展。迪庆藏区的“跨越式发展”应在特殊的地区定位基础上实现对自身经济发展的跨越，而非赶超全国经济发展水平。应探索一条可持续的发展路径，使得迪庆藏区人口、经济、生态之间相互协调，稳步发展。
（二）政府应根据实际需要，建立灵活便利的公共服务提供方式
迪庆州是藏族聚居地区典型的草原牧区，绝大多数农牧民长期过着逐水草而居的生活，居住非常分散。改革开放以来，特别是实施退耕还牧、草场围栏及牧民定居工程以来，迪庆藏区由原来封闭、半封闭的社会状态逐步走上了现代社会生活，但传统的生产生活方式至今仍较大程度地保留着。农牧民居住分散，基本处于半定居、半游牧状态，使得他们无法像其他地区居民一样享受国家提供的公共资源和公共服务。在公共服务的供给方式上，应考虑农牧民的实际需要建立灵活便利的服务方式。在劳动保障服务的提供上，应改变传统上在州县中心区集中建设劳动保障公共服务大厅的服务思路，而是提高劳动保障服务部门深入民间的工作力度，吸取民政工作“点对点”工作方式的优势，将服务送到边远居民家中。另外，在技能人才的培养方式上，针对全州非农人口数量较少（仅 4万余人）且居住分散的特点，综合考虑生源、师资、就业前景等多方面因素，在全州范围内应重点采用输出式培训的方式，最终帮助非农产业人口实现技能就业，而不宜建设技工学校。
调研显示，农村地区特别是偏远藏区的乡镇一级公共服务，只由社会事务办公室来承担，工作量过大，往往由于人员配置局限而导致工作不及时、不到位。针对这一问题，可以倡导基层政府采取政府购买服务的方式，向社会组织或者个体劳动者购买服务，只增加实际工作人员数量而不增加财政事业编制压力，增员不增编。对于难以承担服务费用的地区，应由省（区）给与一定数量的经费补贴。
（三）政府应提供有效的公共服务确保少数民族边疆地区的稳定，而非一味扩大福利范围。
少数民族边疆地区的维稳工作应建立在政府提供具有针对性的公共服务的基础上，实现边疆地区人民自主地生产生活，不能以一味提高居民的福利水平为主要安抚措施，否则极易出现由于过早实行高福利而导致的发展中国家陷阱。
以最低生活保障政策为例。调研显示，迪庆州城市低保对象占非农业人口的19%，保障标准为 244元，月人均补助水平为165元，年支出保障金1409.3万元。2007年开始实行农村低保，2008年全州农村低保对象占农业人口总数的 29.9%，月人均补助水平为50元，全年支出保障金4152万元。其中，城市低保资金95%以上由中央和省级补助，农村低保资金由省级全额补助。作为经济条件并不富裕的云南省，对于迪庆州一年的低保补贴就有 5000余万元。2008年“3.14事件”后，作为政府安抚藏区宗教从业人员的特殊政策，迪庆州将 835名贫困僧尼纳入城乡低保范围。
我国低保政策的初衷是保障生活困难群体的基本生活水平，全国并无统一的低保标准，而是由各省（区）自行确定，所以各地符合低保标准的人员生活水平以及保障标准具有绝对金额上的差别。但是，低保政策是保障相对贫困群体的，是针对各个地区少数困难群体的救助型福利政策，而非普惠型福利政策。所以，将低保群体的范围无限扩大，或者将低保政策用于民族、边疆地区的维稳、安抚工作，既有悖于低保政策的初衷，又增添了中央和地方财政负担，这种做法值得商榷。
（四）应注重各项社会保障政策之间的有效衔接，确保藏区社会保障体系的建立和完善。
针对迪庆州人均寿命仅不足 60岁的特殊州情，从2007年开始，迪庆州将农村 60岁以上高龄贫困老人（共计 12468人）全部纳入农村低保范围。这项政策制定的初衷是提高农村老年人群体的社会保障水平，但与正在实施的新型农村养老保险试点政策存在不衔接的问题。所以，政策制定之初需要统筹考虑与其他相关政策之间的配套和衔接问题。
三、相关政策建议
（一）处理好几个关系，促进藏区实现平稳快速发展
首先应统筹考虑迪庆藏区与西藏以及其他藏区的关系，探索制定统一的政策平台，促进整个大藏区在共同的政策条件下平稳发展；第二，应处理好长远目标和近期目标的关系，着力探索促进藏区发展的政策思路，实现长效发展，而非仅仅寻求短期的资金投入；第三，应处理好重点工作和一般工作的关系，加大对藏区基础设施建设的同时，应着重解决好民生问题，实现人民安居乐业；第四，应处理好中央和地方事权分割的问题，属于中央职责的由各部门统筹考虑，属于地方职责的应自行解决，杜绝等、靠、要；第五，要强化对口支持和自力更生的关系，将支援落实在建立良好的发展机制上，增强自我发展能力。
（二）探索多种途径，促进藏区实现跨越式发展
藏区应以经济发展为中心，抓好经济发展和稳定局势两件大事。对此应根据藏区的自然生态、人口结构、经济社会发展阶段等实际情况，制定针对性的发展目标，探索包括国家扶持和投资拉动、其他省份地区对口支援建设、自主发展生态旅游业等多种发展思路和发展途径，确保实现藏区经济加快发展和社会全面进步，确保国家安全和长治久安，确保各族人民生活水平不断提高。
（三）完善各项组织人员和基本设施建设，保证藏区各项社会事业的全面推进
与基本公共服务相关的基层组织人员和场所设备不足是全国普遍存在的问题。针对藏区集边疆、民族、山区、贫困于一体的特殊情况，这一问题尤为凸显。应加大力度推动各职能部门在藏区基层地区综合服务设施的有机整合；同时通过政府购买服务的方式增加基层工作人员的实际数量，加大对基本工作场所、设备、交通设施等条件的投入，确保低保核保等需要走家串户的工作开展的需要。
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