| 新农村建设中推进农村金融改革的政策建议 |
| 高伟 2007-03-29 |
| 摘 要： |
农村金融改革的总体目标是建立分工合理、功能互补、适度竞争、可持续发展的多层次农村金融体系，为建设社会主义新农村营造良好的金融环境。本文提出了健全多层次农村金融体系、建立有效的农村资金回流机制、发展农村社区基金和小额信贷机构以弥补农村金融服务空白、积极发展农业保险和农产品期货以降低农村金融的系统性风险、改善农村金融发展环境等各方面的具体政策建议。 |
| 关键词： |
新农村建设，农村金融，金融改革，政策建议 |
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一、总体目标和指导原则
（一）总体目标。
坚持以科学发展观为指导，以市场为取向，以优惠政策引导，加快建立分工合理、功能互补、适度竞争、可持续发展的多层次农村金融体系，为建设社会主义新农村营造良好的金融环境。
（二）指导原则。
1.坚持科学的农村金融发展观。农村金融机构在经营和财务上的可持续发展是提高农村金融服务覆盖面和增加贷款的前提。坚持科学的农村金融发展观就是要以农为本，遵循农村金融发展的内在规律，引导农村金融组织支持农业经济发展，增强农民的创收能力，实现新农村建设和农村金融的可持续发展。
2.坚持以市场为取向的原则。过去，我国农村金融改革的定位是要求农村金融体系支持“三农”发展，行政干预的色彩很浓，部分农村金融机构把服务“三农”作为一项政治任务被动地来完成。因此，我们要认真总结几十年来农村金融改革的经验和教训，以史为鉴，以市场为取向，充分调动农村金融组织服务新农村建设的积极性和主动性，满足新农村建设的金融需求。
3.坚持分类指导、区别对待的原则。我国东、中、西部农村金融环境差异较大，所以在推进农村金融改革的具体工作中，要充分考虑各地的不平衡性和差异性，坚持做到因地制宜、区别对待、分类指导和差别监管；要充分考虑城市金融与农村金融的差异，切忌将建设城市金融体系的方针政策简单地套用于农村金融体系的建设中。
4.坚持多予、少取、放活的原则。从金融支持新农村建设角度讲，“多予”就是要增加对“三农”的信贷投入，农村的信贷资金要优先运用于农村；“少取”就是减少农村资金的外流，从政策上建立支持信贷资金回流的机制；“放活”就是放活农村金融市场，鼓励多种金融组织包括民间金融参与农村金融服务。
5.坚持多项政策协同的原则。建立适合我国农村经济发展的农村金融体系，是一项长期的系统工程，不可能一蹴而就。农村金融改革不仅包括合作金融、商业性金融、政策性金融和非正规金融改革，还涉及保险、期货、邮政储蓄和其他中介机构，涉及财政、税收政策的支持。因此，改革中必须体现多项政策相互呼应，充分发挥协同效应。
二、具体政策建议
（一）健全多层次农村金融体系。
我国已经建立了以合作金融、商业性金融和政策性金融为主的农村金融体系，但它们之间的功能既有重叠，又有空缺，需要对它们进行革新、调整和补充。
1.分类指导农信社改革，并保持改革政策的连续性。农信社改革是农村金融改革的重中之重，不能急于求成，因为保持政策的相对稳定和连续性是政府取信于民的关键。近几年农信社改革步伐较快，各有关部门不断出台新的政策和指导意见，但因缺乏协调和连续性，使基层组织无所适从而跟不上改革的步伐。建议：沿海、经济发达、交通便利地区的农信社改革要继续按照现代金融企业制度的要求，进行股份制改造，建立一批农村合作银行和农村商业银行；对老少边穷、经济欠发达、交通不便农村山区的农信社改革，要按照合作制原则进行改造，不能简单套用现代银行制度模式。要充分尊重农民的意愿，按农民的意愿办事。要根据市场确立科学的风险定价机制，合理确定涉农贷款利率，着力解决部分机构因独家经营而将贷款利率“一浮到顶”等问题。
尽快理顺省联社同县联社、信用社的管理体制，确保基层农信社的独立性，严禁上级联社以指定联社负责人等形式挤占下级信用社的经营成本。省联社不能办成行政性管理机构，要在尊重法人经营权的前提下，树立服务意识，充分发挥人才、信息、管理上的优势，建立有效的金融创新机制，开发适应农村各类市场主体需要的、具有差异性、多样化的系列金融产品；要重点发展金融咨询、代理、保管、担保和个人理财等中间业务，加快银行卡联网，实现联合经营。
合理运用再贷款、再贴现等货币政策工具，增加对中西部地区和粮食主产区的再贷款，增强农信社的支农实力。改进和完善再贴现业务管理，对涉农已贴现票据优先办理再贴现，通过票据市场扩大“三农”资金来源和总量。
人民银行应加强农信社的支付结算管理，协调各地农村信用联社加快开发省（市）内农信社通汇系统，解决农村资金汇划难、汇兑难问题，同时对农信社资金清算中心实施必要的监督管理，加强风险控制，规范其清算行为。
2.拓宽政策性金融服务领域。政策性金融是符合WTO协议要求的支持和保护农业的重要手段。各级财政部门应列出一部分预算，向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和弥补呆坏账损失。要多渠道拓宽农业发展银行的资金来源（如发行农业金融债券、利用邮政储蓄存款、从国际金融组织和外国政府获得低息优惠贷款等），提高其放贷投放能力。
农业发展银行要按照现代银行的运作要求，根据区域和业务发展需要合理布局分支机构。在做好国家粮、棉、油收购贷款和专项储备贷款的同时，拓宽本行业务范围：发展农村基础设施建设、农业科技推广、农业综合开发和农村生态环境建设等政策性金融业务；办理其他金融机构、外国政府和国际组织的转贷及委托业务；试点开办农业保险业务等，逐步将支农重点由农产品流通领域转向农业生产领域，增强农业发展后劲。
3.按照现代企业制度改造农业银行。农业银行的改革方向是按照国有银行改革的要求，深化产权制度和内部管理制度的改革，办成真正的商业银行。要加强信息披露并保证财务数据的真实性，科学划分政策性业务和商业性业务，对农业银行剥离的扶贫贷款业务，国家应采用招标方式由多家金融机构平等竞争贴息优惠；要深化产权制度改革，强化内部机制，建立科学严密的信贷管理制度，努力防范和化解信贷风险；要调整信贷结构和投向，重点满足农业产业化龙头企业、农业科技园区、农村基础设施建设和县域工商企业的资金需求，充分发挥县域商业金融主渠道作用。鼓励农业银行在农村开办银行卡、代理、租赁、担保、保管、理财和信息咨询等新产品，满足农村多元化的金融需求。
（二）建立有效的农村资金回流机制。
引导农村信贷资金回流支持新农村建设， （1）要为抑制农村信贷资金外流提供制度性保证；（2）要合理利用经济手段和行政手段，通过财政资金补偿金融机构贷款风险和税收优惠等措施，引导农村资金高效率地转化为农村投资。
1.重点解决邮政储蓄资金流失问题。我国农村金融中邮政储蓄是农村资金流失的主渠道，引导邮政储蓄资金回流是解决问题的关键。邮政储蓄银行已获批筹建，在组建初期，总行在资金运用过程中，应重视对“三农”的投入，通过资金拆借、购买重点建设债券和农业发展银行政策性金融债等融资方式，用于国家级大型农业基础设施建设或农业开发项目；邮政储蓄可委托其他金融机构发放“三农”贷款，对存放农村信用社的大额协议存款，当地财政应给予适当贴息优惠；通过一定的税收优惠等配套政策支持，鼓励县及县以下邮政储蓄份额，超过20%的部分应通过适当方式用于农村：在商业性担保能力较强的地区和政府有能力组建担保基金或担保机构的地区，还可以开办担保类贷款，增加贷款种类，扩大贷款的覆盖面；建议县域人民银行将邮政储蓄上存的转存款全额转化成支农再贷款，重点增加对当地经济信贷投放较多的金融机构再贷款额度；鼓励邮政储蓄资金参股农村信用社，投资设立农村小额保险组织，试办农村小额贷款机构，为支持新农村建设提供长期的资金投入方式。
2.其他措施。制定《农业投资法》，规定县域金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地，或购买农业政策性金融债券。对不同地区的金融机构实行差别税率政策，将减免税与存贷款比例挂钩，引导资金流向农村。建议以县为单位，按经济发展水平划分贫困县和非贫困县，贫困县免除所得税和营业税，非贫困县免营业税、所得税减半征收。县及县以下金融机构支农贷款达到新增存款的60%以上才能享受上述税收优惠政策。
加强对县域资金流动的监测和预警，限制国有商业银行或农村信用社系统内上存资金比例，通过运用差额准备金制度，对上存资金比例过高的金融机构可以提高超额准备金比例实行缴存，并下调超额准备金率。建议在贫困县只存不贷的金融机构退出农村金融市场。将部分财政支农资金以利息补偿和风险补偿的形式，用于对农村金融机构在支农信贷经营中的损失补贴，以支持农村金融组织扩大支农资金投放规模，发挥财政支农资金使用的乘数效用。
（三）发展农村社区基金和小额信贷机构，弥补农村金融服务空白。
在农村金融体系中农信社是“一农独大”。在监管部门的引导下，农信社改革的商业化趋势不断强化，一批农信社将撤离偏远落后地区。这种趋势很难逆转，只能采取有效措施，弥补偏远落后地区的农村金融服务空白。农村社区基金和农村小额信贷机构就是弥补农村金融空白的重要手段。
1.按照真正的合作制原则发展农村社区基金。允许在经济落后、交通不便的农村和山区，发展和推广社区基金或类似的社区性金融机构，重塑一批真正意义的互助性农村合作金融组织，以满足广大农户生活和生产的基本资金需求。社区基金的原始本金可由国家扶贫资金、地方政府和捐助性资金共同出资，由各地政府组织实施。社区基金实行有偿使用，免交一切税收。每个基金以行政村为单位，一般控制在3万元左右。我国共有67.8万个行政村，贫困落后、交通不便地区行政村按1／4估算，大约有14.4万个，总共只需出资43亿元，就能在全部贫困村建立社区基金。
2.发展农村小额贷款机构。我国的小额信贷主要是由国有商业银行和农村信用社承担并发放的，应引导各类投资者投资设立更加贴近农民和农村需要的农村小额贷款机构。小额贷款机构的市场准人应实行核准制，由银监会实施监管。该类机构可开展批发贷款业务，但不得吸收任何形式的存款，不得搞变相集资。资金运用应主要限定在对农民、个体经营者和乡镇小企业发放贷款，但应给予更充分的利率浮动权，同时享受涉农贷款的税收优惠。
（四）积极发展农业保险和农产品期货，降低农村金融的系统性风险。
我国农业生产的资本有机构成高，收益低，受自然环境影响大，自然风险大；加入WTO后，我国弱小分散的小农户面临着国际市场的冲击，市场风险增大。这使得为“三农”服务的农村金融成本高、风险大而收益低。所以需要采取有效措施，分散和降低农业生产的自然风险和市场风险，降低农村金融的系统性风险。
1.大力发展农业保险，分散农业生产的自然风险。农业保险是分散和降低农业风险的重要途径之一，也是农业支持保护体系的重要组成部分。2004年新一轮农业保险试点以来，我国农业保险的规模虽有所扩大，但还不能满足新农村建设的需要，存在的主要问题是：定位不清，缺乏总体规划，立法工作严重滞后；财政税收政策支持力度小；供求结构失衡，农民的购买力较低；赔付率居高不下；缺乏有效的保险手段和风险分散机制等。这些问题不是农业保险自身可以克服的，需要国家从宏观上为农业保险的发展创造良好的外部环境。
（1）推进我国农业保险立法。从国内多种农业保险试点看，由于各地情况差异很大，目前国家立法的条件尚不成熟。应先由各地根据辖区内的农业保险试点情况，制定相应的农业保险地方性法规；国务院根据地方性法规试点情况，制定农业保险条例；待条件成熟后，再制定《农业保险法》。
（2）加大财政补贴力度。目前，我国财力有限，财政补贴还应坚持基本保障的原则，保险标的应选择关系国计民生的种植业和养殖业，并主要实行保费补贴，可由中央和地方财政根据各地农业风险状况和农业经济发展水平，从财政资金中各划出一定比例份额用于投保农户的保费补贴。在保费补贴试点的基础上，再逐步扩大到经营管理费补贴。
（3）制定税收优惠政策。在免征种养两业营业税和印花税的同时，免征种养两业的所得税；对其他涉农保险营业税按5%先征，按3%返还，印花税按0.1%先征，按0.05%返还，将返还的税金充实风险基金；企业所得税可以参照外资保险公司15%的税率征收。
（4）建立再保险机制。目前，中再集团等商业再保险机构对农业保险的再保险非常谨慎，农险公司购买商业再保险的成本非常高，这严重制约了我国农业保险的发展。建议：一是国家通过政策支持中再集团承担起国家农业再保险职能，为各家从事农业保险的机构分散风险；二是各保险主体也要积极探寻与国际再保险企业的合作，将农业风险向更大范围内分散。
（5）建立巨灾风险基金。农业生产中洪水、干旱等巨灾风险属于不可保风险，需要国家建立农业巨灾风险基金为农业保险提供政策支持。建议：设立中央级农业巨灾风险基金，主要由中央、地方提供财政支持，积累巨灾风险金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，并设立专门的巨灾风险基金管理机构。巨灾风险基金的筹集渠道应包括：中央和地方政府财政预算拨款；无大灾年份政策性农业保险保费的结余滚存；国家用来平抑粮食市场价格而储备的风险基金每年按照一定的比例补贴巨灾风险基金；将农业保险各种税赋优惠的一部分充实到基金。
2.发展农产品期货，建立农业生产风险规避机制。目前，我国已经批准了12个农产品期货交易品种，分布在3家期货交易所，但较活跃的只有7个品种。为更好地发挥农产品期货市场价格发现、套期保值、资源配置等经济功能，建议各级领导与相关政策部门加深对期货市场的理解，认识到期货市场作为金融市场的组成部分，在促进行业发展方面所发挥的作用；在规范发展原有农产晶交易品种的基础上，进一步加强大宗农产品期货的上市研究论证工作，扩大农产品期货品种；尽快取消部分行业资金的准人限制和投资者准人限制，促进国有粮食企业的改革，引导相关企业利用期货市场来规避市场风险；积极推动成立商品期货投资基金，扩大期货市场的资金来源，提高市场流动性；建议国家在加强农村经济信息应用系统建设中，扩大期货市场信息的传播，积极引导农民获取农产品现货与期货两个市场的信息，形成期现一体化的信息服务体系；在粮食主产区，推广股份制农业企业和农村合作经济组织，提高农业组织化程度，促进期货订单的持续发展。
（五）改善农村金融发展环境。
现代金融企业的建立和生存需要一定的金融环境。在经济发达地区，金融生态好，各类农村金融组织就比较容易生存。改善农村金融组织的发展环境，重点是完善农村经济基础条件，提高农户和农村企业的盈利能力和风险承受能力，这是调动农村金融机构放款意愿的基础。建议：
1.加大财政的投入力度，加强农村的基础设施建设，加大农业科技服务的投人，改善农村经济运作的基础。提高农民的组织化程度，提高农民在市场交易的谈判地位和抵御风险的能力。
2.鼓励有条件的地方政府出资成立担保基金或担保公司，带动其他担保机构的发展。要扩大有效抵押品的范围，增加农作物收益权、企业存货和应收账款等动产抵押和权利质押，同时保护担保债权的优先受偿权。探索运用动产抵押、仓单质押等形式，根据“产业大户”、“龙头企业”等新型农业经济主体的不同特点，采取“一企一策、一户一策”的办法解决农民抵押难、担保难的问题。
3.要在实践中推进农村金融立法工作，大力加强农村社会信用环境建设，优化法制环境，加大执法力度，严厉打击各种逃废金融债务的行为，切实维护金融债权。
（六）其他方面。
创新多元化的农村金融组织，建立竞争性的农村金融市场。根据农村金融需求多样性的特点，在保证资本充足、加强监管、防范风险、试点总结经验的基础上，允许国有资本、私有资本、外资和国际慈善组织共同参股，新设社区银行、只贷不存的贷款公司、小额信贷组织和农村社区基金等多种农村金融机构，要引导和规范民间借贷组织成为农村信贷市场的重要主体。
农村金融机构的准入门槛应坚持高标准，尤其是资本充足率必须达到《巴塞尔协议》的要求。要理顺农村金融监管体系，农村金融的监管应主要由银监会来承担，同时也要赋予地方政府部分监督权，当辖区内的金融机构出现支付危机时，地方政府应承担一定的救助比例。
根据我国农村市场经济发展的需要，放松利率管制，逐步实现农村利率在宏观调控下的市场化。
考虑到一些农村金融机构在竞争中可能被淘汰，所以有必要在农村设立存款保险制度，形成有效的市场退出机制，促使存款人增强风险意识，促进农村金融机构健康持续发展。
农村金融改革是一个世界性难题，但在新农村建设中，只要有政府的强力支持，为农村金融发展创造良好的政策环境，建立有效的农村资金回流机制，再引入市场化的运营机制，不断提高农村金融机构的竞争力，我国的农村金融一定能够走上可持续发展的道路，实现新农村建设和农村金融改革的“共赢”。
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