| 九省农民合作经济组织调查要述 |
| 韩俊，秦中春，张云华，罗丹 2006-08-01 |
| 摘 要： |
本报告基于对九省农民专业合作经济组织的调查，发现我国农民专业合作经济组织的发展已经经历了自发发展和政府倡导发展的两个阶段。实践中已经出现了符合合作组织规范性要求的一些好的合作组织典型和好的发展经验，但总体上农民专业合作经济组织的发展还存在“难发展”的问题，目前已到需要综合解决农民专业合作经济组织发展问题的阶段。 |
| 关键词： |
农村经济，农民合作经济组织，三农问题 |
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为了解我国农民专业合作经济组织发展的现状，分析当前农民专业合作经济组织运行的真实情况、发展特点、存在的问题和发展的对策，国务院发展研究中心农村经济研究部与财政部农业司合作，对全国9个省浙江、山东、河北、吉林、安徽、河南、陕西、四川、甘肃的农民专业合作经济组织（既包括专业协会，又包括专业合作社）的发展状况进行了调研。在分别对9个省农民专业合作经济组织现状、经验、已出台扶持政策、存在问题及制约因素、政策建议等进行调查分析基础上，开展了综合分析研究，形成了本调研报告。
一、九省农民专业合作经济组织发展概况
九省农民专业合作经济组织的发展总体上经历了三个阶段。第一阶段是上世纪80年代初期至90年代初期。成立的合作组织以农民专业技术协会为主，主要从事技术交流和推广活动。以陕西为例，目前该省农民专业技术协会仍占全省专业合作经济组织总数的70%左右。农民技术协会由于其合作领域窄、层次低，会员与合作组织之间呈现“松散型”关系；当会员掌握某些方面的技术后，组织就处于自生自灭的状态。
第二阶段是上世纪90年代初期至末期。农民合作组织由技术合作型向技术经济合作型升级，除了从事技术合作之外，还为会员提供生产资料供应、市场信息、产品销售、农产品贮藏及运输等项服务。有些合作组织还办有经济实体，从事农产品加工、流通服务，或者与农业产业化龙头企业相结合，形成了“公司＋专业合作经济组织＋农户”的产业化经营模式，在更宽的领域和更大的范围内为农业和农村经济发展服务。
第三阶段是从本世纪初到现在。在各地党委、政府的政策引导下，我国发展农民专业合作经济组织的工作已经进入了一个新的阶段。一是各省发展农民专业合作经济组织的数量规模不断扩大，质量不断提高，合作组织的覆盖面扩大。二是合作组织推动了农民的集体行动，整合了有限的农村社会服务资源，在促进农民发展产业、搞活经济、致富增收方面的作用越来越强，推动了农村新的生产力的形成。三是由于合作组织通过自己的发展给农业和农村经济注入了新的活力，社会上对发展合作组织呼声越来越高。
此次调查发现，我国在实践中已经出现了符合合作组织规范性要求的一些好的合作组织典型和好的发展经验。综合来看，当前在各地合作组织的发展中，好的典型还不多，比例还不高。我们此次所调查的140个合作组织，是从财政部直接扶持的700多个组织中抽选出来的，应该在全国属于比较好的水平。但根据此次调查，综合来看，当前在各地合作组织的发展中好的典型还不多，比例还不高，发展处于初步阶段的多。按照合作组织合作内容、组织结构和组织特定功能的发挥等指标分析，比较规范的好的典型不到整个调查数的一半。基本的情况是通过合作组织的形式，已经把农民“组织起来”，但合作起点低、组织任务定位不明确、合作的事业还不发达，距离“组织得好”和“发展得好”还有较大差距，合作组织缺乏强有力的生存、发展和服务能力。
在本次调查的9个省中，对农民专业合作经济组织的数量和会员数的统计，由各省财政部门提交的报告数据与2004年农业部课题组组织的专项调查数据具有一致性的只有河南、河北和浙江三个省，其他6个省的统计一致性差，尤其是山东和四川的统计数据相差尤为悬殊。出现这种情况，我们分析，与目前合作组织法律地位不明、有关基本条件和定性及分类界定依据不清有关，因而难以统计。
二、九省对农民专业合作经济组织实施的支持政策
随着党中央、国务院对发展农民专业合作经济组织的重视，全国人大新修订《中华人民共和国农业法》对农民专业合作经济组织的发展做出了相应规定。近几年来，九个省的党委、政府对这项工作也十分重视，采取了一系列支持政策措施和办法。
一是明确对合作组织发展的政策和要求，为合作组织的发展创造良好的外部环境。政府的支持和保护是合作组织发展不可缺少的外部条件。近年来，陕西、四川、安徽等地政府对合作经济组织都非常重视，各地省委、省政府相继下发了一系列鼓励支持农民专业合作经济组织的扶持性政策，制订了相关的优惠政策。从税收、信贷、用地、用电等方面出台了具体的优惠政策。如陕西省具体规定了对农民专业合作经济组织在企业所得税、增值税、营业税等方面的税收优惠政策，并要求对合作组织的信贷服务、用地、用电、项目审批、人才引进进行支持。9个省在这方面都有详细的一套做法。以河北为例。该省上世纪90年代中后期就先后由省两办印发了《关于加快发展农民专业合作经济组织的意见》、《关于积极引导扶持农民专业合作组织加快发展的若干政策意见》。2003年省委、省政府召开全省农民专业合作组织建设工作会议，并于同年10月17日由省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于鼓励支持农民专业合作经济组织加快发展的若干意见》。一些市、县市、区也专门制定了鼓励和促进农民专业合作经济组织发展的政策意见，明确了有关绿色通道、农资供应、用地、用电、注册登记等方面的扶持措施。
二是浙江省在为农民合作组织提供法律保障方面走在全国前列。2004年，浙江省人大常委会颁布了《浙江省农民专业合作社条例》，这是全国首个农民专业合作条例。该条例的出台解决了长期以来困扰农民专业合作社发展的法律地位问题，使之走上了法制化管理的轨道。在贯彻实施《浙江省农民专业合作社条例》过程中，浙江省相继出台了《浙江省农民专业合作社财务制度试行》、《浙江省农民专业合作社会计核算办法试行》、《农民专业合作社注册登记的若干意见》、《浙江省农民专业合作社示范章程》等一系列规范性制度。以法规条例为基础，一系列规范性制度为指导，浙江省合作经济组织发展正在步入良性发展轨道。
三是开展典型示范，引导和探索合作组织发展的模式创新。主要做法是由各省在所辖区域内选择不同类型的农民专业合作经济组织作为项目试点并进行跟踪扶持，树立典型，助其解决存在的困难，并加强跟踪调研，总结经验，充分发挥典型示范作用。甘肃、山东、陕西、浙江、河北、河南等省在这方面有一套具体的做法。以陕西为例。该省从2003年起，在原来一个示范市（西安市）和5个示范点的基础上，在全省范围内开展“113”农民专业合作组织示范建设工程，即由省上和各市各抓10个示范农协（合作社），每县各抓3个示范协会，全省共抓400个左右示范合作组织。经过两年努力，“113”工程建设取得了初步成效。截止2004年底，省、市、县三级新创办示范专业合作组织216个，发展会员3.4万户；示范合作组织共带动农户16.5万户，会社员人均增收477.8元，高出全省人均收入300元。通过这些培养典型，树立样板，用“看得见、摸得着”的先进经验教育了干部群众。
四是财政专项扶持，推动合作组织增强合作经营服务能力。财政支持农民合作组织，是政府引导、支持、推动农民合作组织发展的重要手段。实行支持农民合作组织的财政政策，为农民合作组织发展营造良好的财政政策环境，是深化农村经济体制改革、完善农业支持政策的必然要求，也是新形式下农业财政改革和创新的重要内容。中央、地方财政等部门选择一些有发展潜力、条件较好、组织规范、带动力强的合作组织，通过项目的方式进行专项扶持，促进合作组织做大做强。山东、安徽、河南、吉林、陕西、河北、四川等省在这方面工作力度较大。以山东为例，在财政部设立农民专业合作经济组织建设专项的引导下，2003、2004、2005年省财政厅分别安排1000万、1000万、2000万元专项资金支持合作组织发展。德州市在财政十分紧张的情况下，2005年安排专项扶持资金245万元，选择带动力强、组织规范、管理科学的10家农民专业合作经济组织进行重点扶持。济宁市利用支农专项资金、农业产业化贴息资金，加大对农民专业合作经济组织发展的扶持，两年来共扶持各类协会、合作社22个，扶持资金255万元。
五是建立扶持机制，解决合作组织发展存在的实际问题。主要做法是各级领导高度重视，加强调查研究，并由党委、政府有关部门牵头为合作组织发展提供专门服务。安徽、四川等省在这方面力度很大。安徽省政府采取政府搭台、合作组织唱戏方式，通过自办会展、外出参加会展、引进专家等形式，为合作组织发展壮大创造条件；加强对干部群众合作能力的培养，让广大干群知道合作的游戏规则是什么，怎么合作才有效率，让合作组织的领导人加强市场知识和市场开拓能力；加强政策指导，帮助合作组织完善章程、健全管理制度，同时对刚起步的合作组织，各级财政给予力所能及的支持，宣传部门宣传优秀合作带头人，宣传先进组织，营造合作组织发展良好的舆论环境；督促农业、民政、工商、土地等有关部门积极参与，积极为合作组织试点提供服务，特事特办等。四川省省委、省政府2003年召开了全省农民专业合作经济组织工作会议，2004年召开了经验交流会暨培训会，2005年召开了表彰会。
三、政策措施实施效果的总体评价分析
综合对9个省的调查分析，总的看，各地党委和政府在支持农民专业合作经济组织发展方面的一系列政策措施和办法，推进了农民合作经济组织的建立和发展，取得的主要成效有四个方面：一是提高认识，统一了思想，明确了发展农民专业合作经济组织的具体思路和做法；二是有效地发展了一批典型，在实践中带动了合作组织的发展，合作组织的数量和质量均有较大提高；三是为合作组织的发展创造了一个良好的环境，解决了合作组织在经营中存在的一些实际问题；四是探索了由政府牵头促进合作组织发展的一些先进做法，创新了合作组织发展的体制和机制。具体成效，由于各省之间经济发展条件和农民合作经济组织发展所处的阶段不同，各省之间有一定差距。支持政策效果较好的是浙江、四川等省。
根据浙江反映，通过这几年来的政策引导和工作，该省合作组织的发展在五个方面取得了显著提高或进步。一是合作组织的层次逐步提高，已从简单的生产范畴合作逐步向品牌、流通、加工等生产经营范畴的方向发展，形成了专业化生产、区域化布局、社会化服务、企业化管理、一体化经营的生产体系格局。二是组织经营辐射范围不断扩大。许多合作组织的生产基地已发展到周边地区和省外、甚至国外，如2003年中央省财政支持的温岭箬横西瓜合作社已在全国建立8个生产基地，做到全年生产西瓜。一些合作组织已涉及多个产业，绍兴欣浓果蔬专业合作社已在周边的新昌、嵊州、丽水和黑龙江等地设立了绿色大豆、大米、果蔬、菌菇等专业分社。三是合作组织的服务手段逐步健全，合作社的服务功能不断提升。许多合作社定期举办各种类型的培训班。由于合作社具有信息、技术、销售等有机结合的服务功能，能够为农民提供有效的生产信息、技术辅导、产品标准等服务，其有效地直接带动农户的作用越来越明显。四是组织的保护功能不断增强。已有一批农民合作社对内不以盈利为目的，通过无偿或低偿采购供应农业投入品、按市场价收或保护价收购产品，按交易额和股金额返还盈余，保护了农民的利益，增加了农民的收入，起到了龙头企业不可替代的作用。五是组织内部运作逐步规范，在确立主体上实行依法登记；在合作方式上实行统分结合、双层经营；在经营内容上，实行生产专业化；在组织管理上，实行自愿联合，民主办社；在办社宗旨上，对内不以盈利为目的，对外以实现利润为目标；在利益分配上，努力实现成员收入最大化。
四川从几年来的实践看，一是有效地提高了农民进入市场的组织化程度，把农户组织起来闯市场，适应了市场经济发展的规律，有效地避免了风险，提高了收益。二是一批专业大户或经纪人联系从事同一种农产品生产、销售的农民结成利益同盟，扩大了农产品的生产和营销规模，优势农产品发展规模迅速扩大，形成了支柱产业和区域特色，推动了农业结构调整。如仁寿县文宫枇杷协会对文宫成为“中国枇杷之乡”起了关键的推动作用。三是通过农民专业合作经济组织散发技术资料、进行技术指导、开展技术培训等形式，有针对性地推广普及农业科技，效果明显。四是农民专业合作经济组织在龙头企业和农户之间开
展签订购销合同、组织供应优质品种、规范标准化生产、收购产品等中介服务，并协调双方利益，减轻了龙头企业与众多农户连接的交易成本和管理成本，减少了企业和农户之间的摩擦，保障了农户的利益。
河南通过开展合作组织试点等工作，一方面增强了合作组织对成员的服务功能，促进了合作组织的规范发展；另一方面，也使政府对基层农民专业合作经济组织的发展和运行情况有了更深刻的认识和了解，为研究在新形势下财政如何支持农民专业合作经济组织积累了丰富的经验。以南阳市新野县蔬菜专业社为例，通过省财政试点建设，专业合作社管理制度和运行机制有了创新，影响扩大，入社社员由年初的232户发展到532户，还有许多菜农在积极申请加入；辐射带动农户数量由项目实施前的16000户增加到26000户；社员种植技术和标准化生产程度提高，亩均效益提高了500～1000元，专业社辐射区蔬菜年产量由259712吨增加至663300吨，专业社总收入由3212万元增加到8203万元，净利润从30．1万元增加到76．8万元，专业社成员户均纯收入由5500元增加到9900元，是全县人均农民收入的3～4倍。
四、九省实践存在的难点和需要解决的主要问题
综合本次调查情况分析，各地在支持合作组织发展方面的政策措施和办法，在实践中还存在一些难点和需要解决的问题，主要表现在：
（一）干部的认识和能力与发展的要求有差距
当前，虽然中央和各地方党委、政府对合作组织的发展工作十分重视，专业合作社在一些地方发展迅速，也已经在当地农村经济发展中发挥了重要作用，但仍有不少地方领导对农民专业合作经济组织的发展心存疑虑。认为专业合作组织在提高农民组织化程度、发展优势产业带方面的作用可有可无，任其自生自灭。同时，相当一部分县乡领导干部对本地的各类合作经济组织了解的少，研究的少，指导的少，缺乏领办创办的热情。目前，不少部门和领导还仅把发展农民专业合作社作为发展农村、农业和农民的权宜之计，农民专业合作社发展工作还没有必要的位置。
（二）支持政策不完善，可操作性还不强，优惠政策没有到位
甘肃反映，目前合作组织缺乏应有的政策法规和舆论支持，影响了其经营活动的正常开展。而在扶持政策上，虽然省上连续下发了两个文件，强调并制定了扶持发展农民专业合作经济组织相关政策，但扶持力度还有待进一步提高，尤其是市、县两级，具体的、可操作性强的扶持政策很少。相关部门多数没有做出反应，也没有出台相应的配套政策，致使农民专业合作经济组织依然存在登记门槛高、资金紧缺、贷款难、公共服务缺位，技术供给不足等问题。甘肃反映的这一问题在其他省也不同程度存在。此外，由于政府对发展合作组织的支持政策起步晚，对相关政策的统一规划和配套研究还不够，导致政策不到位、不全面也是问题。
四川反映，该省在前些年已从供销社的改革、专业技术协会发展完善等方面发文对农民专业合作经济组织的发展进行了指导，提出了原则要求，但因缺乏整体的要求和有力的扶持措施，未引起重视，加之缺乏舆论导向、培训引导、扶持帮助等配套的具体措施，一些基层干部和广大农民对农民专业合作经济组织基础知识知之甚少，一些基层组织和行政管理部门还习惯于以行政手段推动工作，包办代替，干预过多。同时，部分地方党政部门对发展农民专业合作经济组织长期以来重视不够，工作不力，没有具体的规划、要求、措施，也导致工作进展缓慢。
（三）政策手段不足，政府的协调和服务能力还不够
一是缺乏一个强有力的综合协调和领导机构，对合作组织进行服务和管理的体制不顺。如吉林反映，目前多头参与但尚未形成合力。该省有的是组织部门帮助创办的党员合作社，有的是农业部门帮助建立的专业协会，有的是供销社系统创办的专业合作社等等，各个部门都管，各个部门又都不管，没有一个明确主管部门，没有形成有效的推进合力。二是政策支持财力不足。如陕西省反映，该省属欠发达地区，农民收入低，各级财政困难，难以对合作组织的发展提供充足的扶持资金。三是税收问题。该问题作为农民专业合作社发展中的一大瓶颈，地方解决不了。四是金融支持缺乏手段。由于合作社是新生的经济组织，金融机构对其非常陌生，合作社又没有其他经济组织为其提供担保，也没有足够的资产去抵押，所以合作社发展得不到金融机构的支持，资金贷款很难。五是风险分解缺乏手段。浙江省反映，该省是沿海省份，受台风、洪水等袭击，因灾造成的损失几乎每年都有发生，由于国家至今还没有开设鲜活农产品保险品种，致使合作社每年都要承担自然灾害风险，阻碍了合作社投资力度和规模发展，也降低了社员、农民收入。
（四）支持政策的制定和执行受到多方面制约
一是国家关于农民专业合作经济组织的相关法律规范不够明确。从调查情况看，目前一些农民合作组织没有进行登记，没有获得法人身份。由于没有取得社会公认的法人资格，合作组织在经营资格、银行贷款、税收抵扣、商标注册等方面都不同程度地遇到了困难。一些合作组织为了解决对外交往问题，不得已又去注册“公司”，对内以“协会”、“合作社”名义活动，对外以“公司”身份出现，造成发展和管理上的混乱。在进行登记的合作组织中，有的是在民政部门登记，获得了“社团法人”的身份，有的是在工商部门进行登记，获得了“企业法人”身份，与合作社发展的“合作社”法人地位不相符合。由于法律规定的缺失，政府在推进合作组织发展过程中经常碰到无法可依的情况。二是相关专业人才、知识和经验普遍不足。如甘肃反映，目前“三缺”已成为农民专业合作经济组织发展的“瓶颈”。农民专业合作经济组织是新生事物，全国处在探索阶段。该省从2004年才开始试点，各级业务部门缺乏专业人才，合作组织缺乏有实践经验、合作理论、市场知识的牵头人，农民缺乏合作知识。三是部分基层政府部门干预或介入不当的现象也存在。一些由乡镇直接兴办的农民专业合作经济组织行政色彩较浓，造成组织的运行机制不健全、民主管理不落实、成员联系松散等弊端，甚至个别农民专业合作经济组织蜕变为某些个人控制的组织、私人企业或无活动开展、自行解体等等。
五、九省下一步完善支持政策的工作思路和重点
（一）进一步加快发展，扩大合作社对优势产业和基地农户的覆盖面
一是围绕优势产业的壮大加快培育发展。制定统一规划，把合作组织发展作为调整农村产业结构，增加农民收入，加快社会主义新农村建设的一项重要措施来抓。打破行政区划限制，支持合作组织跨区域发展，扶持其中有条件的专业合作经济组织做大做强。二是鼓励有能力的各类主体积极牵头兴办。三是加快对现有合作组织进行改造改建。抓典型示范和培训。进一步规范专业合作组织的章程，建立健全组织机构和财务管理等规章制度，理顺示范点的运行机制和利益分配机制，引导专业合作组织向规范化、实体化方向发展。
（二）进一步抓好规范工作，健全合作组织的运作机制和服务内容
重点是要规范合作组织的章程和制度、合作组织的工商登记和规范合作组织的服务内容。与此同时，要正确处理合作组织发展中的重大关系，包括农民专业合作经济组织与家庭经营的关系，核心成员与普通成员的关系，合作组织与龙头企业的关系，合作组织与行业协会的关系，合作组织与基层组织的关系等。
（三）进一步加大扶持力度，促进合作组织增强服务能力、拓宽服务领域
加大财政扶持力度，重点资助一些有一定产业基础，群众欢迎，带动性强的农民专业合作经济组织，支持他们完善基础设施建设，从事农产品的整理、储存、保鲜和加工，聘请专家和技术人员开展信息、技术、培训、质量标准与认证服务，支持他们拓宽服务领域和增强营销能力。将国家农业综合开发建设、农产品优势区域建设、优势产业带建设、扶贫开发建设等工程项目，以及农、林、牧、渔，农产品加工重点工程项目，可以优先委托有条件的农民专业合作经济组织实施。依法落实税收减免政策，对农民专业合作经济组织要制订必要的优惠政策，在税收、信贷等方面给予一定的倾斜。
（四）进一步加强组织领导，营造农民专业合作经济组织发展的良好环境
一是切实保护合作组织的法人权益，促进农民专业合作社发展走上法制化的轨道。二是切实加强各级政府的有效引导。加强经验总结，探索合作经济发展的内在规律，研究如何建立合理的运行机制和管理制度，积极稳妥地促进合作经济的发展。三是组织和动员各种社会力量，为农民合作组织发展提供支持服务。像扶持龙头企业那样对待合作组织，积极组织动员社会各种力量参与合作组织的建设和发展，促进龙头企业和合作组织互为依托，共同发展，不断提高合作组织合作经营的范围、规模和层次。
六、主要结论及政策建议
（一）综合来看，当前各地合作组织的发展在面上很不均衡
从此次调查情况综合来看，当前各地合作组织的发展在面上很不均衡，这种不均衡决定了合作组织的发展模式呈现多样性，发展合作经济组织需要解决的问题也是多重的。一是组织发展的产业和覆盖范围差异性大，不同的产业具有不同的技术要求和经营条件以及市场环境，不同的覆盖范围有不同的协调和组合成本等问题。除了少数药材、养殖业和特殊林果业外，目前的组织所从事的行业中具有较高技术含量、商业增值潜力的不是很多。二是组织发展的阶段差异性大，相应具有的组织资源也不一样，不同的发展时期需要解决的问题差别较大。有的处于创建初期，有的处于扩张期，有的则处于稳定发展期。目前处于发展初期的还比较多。三是组织机构本身的目标定位和运作性质差异大，不同的目标定位有不同的深层次问题。很多组织的组建目标是向专业协会方向发展，组织对内、对外均不以盈利为目的，这些组织起步容易，但在参加的企业较少、产业化基础分散的地方可持续发展就十分困难，缺乏发展的资金来源。另外一些组织的组建目标是向专业合作社方向发展，组织的合作经营性强，这些组织起步往往比较难，但是如果正常发展起来，能够按规范的合作社性质发展，可以搞二次分配，对社员具有较大的号召力、吸引力和约束力，一般发展比较健康。四是组织发展的背景和发起方式差异大，投入的新的生产力要素相应有较大的差别，组织发展的规范性、稳定性和机制有差异，容易引发的问题也不一样。调查中的组织总体上合作基础好的不多、合作经营比较规范的不多，本级实有资产数量规模和积累有限。同时，调查的组织中一半左右在兴办的时候有基层政府背景，这有利于组织的创建，但创建后也容易遇到因执行政府有关目标影响组织民主管理，或者参加组织的农民对组织的认同感不强、主动参与管理活动的积极性不高的问题。
（二）目前已到需要综合解决农民专业合作经济组织发展问题的阶段
由于条件的限制，总的看，我国农民专业合作经济组织的发展还存在“难发展”的问题。表现为基础非常薄弱，还处在初始阶段，现有的法律和体制框架很不适应需要。从此次调查的情况看，截至目前，我国农民专业合作经济组织的发展已经经历了自发发展和地方党委、政府倡导发展的两个阶段，发展的成果是显著的，同时发展的难点和面临的问题也是深层次的。实践中出现的这些难点和问题得不到解决，很可能出现“一哄而上、一哄而散”的局面，不仅原来的基业会功亏一篑，更为重要的是，农民的积极性将被大大挫伤。这对农业和农村经济的进一步发展，对农村的稳定都是极其不利的。目前需要研究制定一套完善的措施系统地解决农民专业合作经济组织发展面临的问题。其中，政府工作的介入对农民专业合作经济组织的发展是重要的和不可替代的。针对影响当前农民专业合作经济组织发展的因素有差异性、需求有多样性的现状，这种介入又必须有战略、有计划、有步骤、有重点地综合进行。
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