| 长江赤水河流域禁渔有效推动了绿色发展 |
| 韩杨 2023-06-28 |
| 摘 要： |
长江赤水河流域自禁渔以来，基本实现了从“竭泽而渔”到人与鱼的“和谐共生”转变。其关键在于坚持人与自然和谐共生的理念，率先实施禁渔政策，在共抓大保护中逐渐形成了绿色生产生活方式，在渔业生态系统治理中兼顾了社会、经济效益，逐步形成了良性互动循环；坚持问题导向和目标导向相结合，采取了精准制定生态补偿方案、对退捕渔民实施转产就业帮扶政策、依据资源科学监测评估结果开展修复行动等举措；坚持约束和激励机制相并重，发挥有为政府和有效市场的双重作用，统筹算好投入产出经济账，联合“治污、治岸、治渔”改善水生态，形成了系统性、协同性强的治理机制。 |
| 关键词： |
绿色发展，禁渔，生态补偿，就业帮扶 |
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长江上游的重要支流赤水河发源于云南省镇雄县赤水源镇，流经云、贵、川3省13个县市，在四川省合江县汇入长江，全长436.5公里，流域面积2.1万平方公里。赤水河流域是长江上游重要生态安全屏障、也是珍稀特有鱼类国家级自然保护区的重要组成部分及鱼类的重要栖息地和繁殖场所，但曾因水电开发、水域污染、过度捕捞等，造成水生生物资源、生态环境破坏，鱼类栖息地丧失。自2017年起，赤水河流域在落实长江大保护战略、推动长江经济带绿色发展中提前三年率先实施禁渔等政策，基本实现了从“竭泽而渔”到人与鱼“和谐共生”的转变。
一、长江赤水河流域渔业绿色发展成效凸显
赤水河流域早在2015年起开始试点渔民转产转业政策，随后在2017年1月1日起实施为期10年的全面禁渔，5年多时间赤水河“旧貌换新颜”。
第一，水生生物资源明显恢复。
赤水河流域鱼类资源明显恢复，水生生物多样性水平逐步提升。一是鱼类种类增多、生物多样性恢复明显。根据中科院水生生物研究所监测，赤水河常见鱼类已从禁渔前2016年的108种增加到2020年的167种，其中珍稀特有鱼类从禁渔前的29种恢复至现在的49种，长江鲟和胭脂鱼2种国家重点保护动物的采集数量均明显增加，主要监测江段消失多年的土著鱼类如细鳞鲴、异鳔鳅鮀和鲈鲤被重新采集到。二是鱼类资源量明显增加、种群结构日益优化。赤水河流域单船监测产量较禁渔前增加1倍左右。鱼类种群低龄化和小型化的趋势得到有效遏制，种群逐渐恢复、结构日益合理。
第二，水生生态环境逐步改善。
赤水河流域水生生态环境得到改善，呈现出“绿水青山泽两岸，一江清水送下游”的生动画卷。一是赤水河流域水质稳定趋好。禁渔前，流域水质不断恶化，局部河段水质出现IV类、V类甚至是劣V类；禁渔后，在流域生态环境综合治理下水质不断改善。二是赤水河流域水生生物洄游通道、栖息地生态功能逐渐恢复。禁渔前，赤水河全流域共计有小型水电站373座，河流阻断、断流明显导致水生生物洄游通道受阻，鱼类栖息地水生生态环境面临直接威胁。在实施长江大保护战略后逐步拆除沿岸建在自然保护区核心区或缓冲区，以及建设运营或环评等手续不健全、管理不规范的小型水电站，上下游鱼类洄游通道重新打通，鱼类繁殖活动逐步恢复。
第三，渔民生产生活日益向好。
赤水河流域的退捕渔民家庭总体收入稳中有增，且生活居住条件有所改善，渔民生产生活水平得到更好保障。从赤水市138户退捕渔民的生产生活水平看，家庭经济收入保持稳中有增。禁渔政策实施后，退捕渔民获得两方面收入来源。一是退捕渔民获得连续3年的每人每年1.88万元的过渡期生活补偿资金，其中，生活困难的退捕渔民被统筹纳入最低生活保障范围，由财政资金兜底保障了退捕渔民短期内生活所需的收入来源；二是退捕渔民收入渠道有所拓宽，尤其是工资性收入和经营性收入有所增加。引导有劳动能力的退捕渔民转向和渔业相关的水产养殖、生态护渔、自主创业等相关行业灵活就业，确保了退捕渔民长期生活的收入来源。禁渔前，多数渔民生产捕捞作业吃住均在船上，生产条件艰苦、居住环境恶劣；禁渔后，渔民退捕上岸定居普遍享受城镇保障性住房待遇，渔民变居民、船顶变房顶，生活也从水上的“摇摇晃晃”转变为岸上的“安安稳稳”，退捕渔民生活居住条件相较过去明显改善。
二、长江赤水河流域推动渔业绿色发展采取的行之有效举措
赤水河渔业绿色发展取得显著成效，在与之密切相关的人、资源、环境、资金等方面采取了因地制宜、行之有效的举措。
第一，精准制定生态补偿方案，推动禁渔政策顺利实施。
为解决好赤水河相关利益主体渔民退捕问题，在实施禁渔政策前，精准制定了对渔民的生态补偿方案。以赤水市为例，退捕渔民生态补偿方案主要由三方面组成。一是精准识别退捕渔民身份，确定补偿对象。二是准确核实退捕渔民的船只、渔具数量，确定补偿资产。三是参照退捕渔民前三年年均收入及当地社会政策，确定退捕安置补偿资金和社会保障方式。
第二，有效实施转产就业帮扶政策，确保退捕渔民“不返捕”。
为确保渔民从赤水河退捕上岸后不再返捕，结合渔民诉求和产业发展用工实际，实施就业帮扶政策，解决了退捕渔民生活收入稳定来源问题。转产转业帮扶政策主要有三：一是实施产业扶持。结合渔民从事捕捞实际，优先引导渔民转产到渔业生态养殖、生态护渔、水域保护等与鱼类、水域相关产业就业。二是采取供需对接的再就业培训。结合退捕渔民对职业技术、劳务输出特定技术诉求，对转产转业渔民开展专业技术集中或自助式培训，并提供培训经费补助，确保转产转业渔民“一户一人”掌握一项实用技术；结合用工企业需求，开展“企业+岗位+工人”订单式服务，引导渔民和用工企业直接对接等。三是给予创业特惠政策支持。充分利用巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策，给予符合条件的转产创业退捕渔民每户2万元创业启动资金；设置了对退捕渔民转产创业的贴息贷款扶持政策，在三年内享受每年15万元小微企业税收补贴政策等。
第三，建立渔业资源监测评估体系，分类开展修复行动计划。
为确保渔业资源稳步恢复，建立渔业资源评估与修复体系，为资源保护、评估禁渔政策实施效果提供科学支撑。一是建立渔业资源评估体系。中央与地方联合引入专业科研机构，建立生态观测试验站，利用信息化、数字化等现代化手段，对赤水河流域水生资源动态变化情况进行全面监测，规范开展水生生物资源监测和水域生态环境普查，建立了水生生物完整性指数评价体系，开展常态化禁渔效果评估，科学评估水生生物资源和水域生态环境状况，为精准制定水生生物资源与环境修复方案及评估修复效果奠定坚实基础。二是分类开展水生生物资源保护与修复行动计划。设立水生生物资源与环境专项修复资金，依据资源评估效果，明确影响渔业资源保护与修复的关键要素，因地制宜制定水生生物保护与修复方案。
第四，统筹算好投入产出经济账，联合“治污、治岸、治渔”改善水生态。
为解决好赤水河流域水生态环境保护修复所需资金问题，多措并举统筹利用好财政资金和社会资本多元资金渠道。一是利用财政资金解决“治渔”中禁渔后退捕渔民的生态补偿问题。这部分资金主要由中央财政转移支付和地方政府资金构成。二是多措并举统筹多元资金投入，因地制宜解决“治污”所需资金。以污水治理和水生态保护为例，充分利用地方财政资金、信贷资金、社会资本等。在地方联动上，从最初在贵州省内赤水河上游毕节市和下游遵义市之间，按照“保护者受益、利用者补偿、污染者受罚”原则建立的赤水河流域水污染防治生态补偿机制，到扩大范围建立了赤水河流域跨省横向生态补偿资金平台，由云、贵、川三省按出资比例1∶5∶4和“保护者受益、利用者补偿”原则，确定了补偿资金分配比例3∶4∶3，通过调整相关方利益分配关系，激励上下游地区共同保护赤水河流域生态环境的积极性。在沿岸各地资金统筹利用上，既充分利用长江大保护中如三峡集团搭建的长江绿色发展基金平台、国家开发银行设立的长江大保护及绿色发展专项贷款、发行专项债等，也充分吸引本地市场主体参与投资，或以政府和社会资本合作（PPP）模式、或以多家企业联合出资模式、或以企业独立投资运营等多种模式，参与改善水生态环境及沿岸城镇、农业生产生活污水治理等。在污水治理经济效益产出方面，一些地方按照“谁污染、谁付费”政策导向，建立健全“污染者付费+第三方治理”机制，试点完善污水处理收费政策，适度调整提高污水处理费征收标准，通过收取增量污水处理费分期逐年覆盖相关市场主体投资的污水管网建设、运营成本和合理盈利收益，通过一定周期内的合理经济收益正向激励多元市场主体参与投入。三是分类施策、协同治岸。如在沿岸应退小型水电站的拆解上，属于合规建设但因自然保护区划定而应拆退的小水电站主要依靠财政资金补偿拆退成本，属于其他非合规小型水电站依据相关法规主要由建设运营方自行拆除等多种方式。
第五，制定协同治理机制，强化制度保障渔业绿色发展。
为推动赤水河绿色发展落地见效，赤水河流域相关地方共制定了四套协同治理机制，实现了从“分河而治”到“协同治理”。一是组织实施机制。成立了长江流域禁捕和退捕工作领导小组，负责长江流域禁捕退捕工作组织和实施；采取省负总责、市县抓落实；同时，推行河长制，省、市、县、镇四级联动，形成了政府主管、乡镇主抓，部门共管的工作机制。二是联动执法机制。赤水河流域退捕涉及两省四县（市），各地政府整合环保、公安、农业农村（包括渔政）、综合执法、法院、检察院等部门，形成联合联动执法机制体制，开展跨区域联合执法检查，严厉查处各类非法捕捞行为。三是监督考核机制。将渔民转产转业工作纳入市委、市政府重要议事日程和各相关单位、乡镇（街道）年度目标考核重点内容。四是立法保障机制。2021年7月起，云南、贵州、四川三省同步实施《关于加强赤水河流域共同保护的决定》及制定了《赤水河流域保护条例》，这是中国首个地方流域的共同立法，为赤水河流域生态保护提供了坚实的法治保障。
三、经验借鉴与启示
长江赤水河流域自禁渔以来，仅用5年时间基本实现了从“竭泽而渔”到人与鱼“和谐共生”的转变，在推动绿色发展中形成了有益经验。其关键在于完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持人与自然和谐共生的理念，在长江大保护战略、推进长江经济带绿色发展中将渔业绿色发展摆在重要位置，率先实施禁渔政策，采取的重要举措兼顾了科学性、精准性，形成的治理机制强化了系统性、协同性。
第一，坚持人与自然和谐共生的理念，在共抓大保护中推动逐步形成绿色生产生活方式。
赤水河在推进渔业绿色发展中始终坚持人与自然和谐共生的理念，把绿色生产生活方式作为重要衡量标准。赤水河在落实长江大保护战略中、在全面开展长江干流和重要支流十年禁渔前率先实施禁渔，为生态资源环境留出休养生息的时间和空间。在推动渔业绿色发展中，通过广泛宣传使包括渔民在内的人人都形成“人与自然和谐共生”的绿色发展理念，并自觉贯彻到禁渔、护渔的实际行动中；通过对退捕渔民的生态补偿让最直接的相关利益主体变被动为主动，增强其主动参与禁渔的内生动力，为顺利推动禁渔政策落地营造了良好社会氛围、创造了有利条件。伴随渔业绿色发展持续推进，赤水河及沿岸生态资源环境持续改善，促进了水域生态休闲旅游、特色生态养殖渔业等相关产业发展，延长了产业链价值链，提升了相关产品价值增值，既满足了人们对优美生态环境的需要，也满足了人们对优质产品的需要，逐步形成了绿色生产生活方式，在生态治理中兼顾了经济效益和社会效益；而在相关产业发展中增加了就业岗位，为包括退捕渔民在内的本地居民拓宽了就业渠道，使得退捕渔民的生活逐步实现富裕富足，民生福祉的有效改善进一步促进了社会效益的提升，在持续扩大绿色发展的溢出效应中逐步形成良性互动循环。
第二，坚持问题导向和目标导向相结合，重要举措兼顾科学性、精准性。
赤水河在推进渔业绿色发展中始终坚持问题和目标导向相并重。出台的各类政策措施有的放矢，或为实现渔业绿色发展目标，或为有效解决政策推进中遇到的具体问题。其中，为避免退捕渔民返回赤水河继续从事生产性捕捞作业，制定的转产就业帮扶政策有效解决了退捕渔民满足民生所需的就业收入问题；为有效修复渔业资源，依据科学评估监测结果分类精准施策；为有效开展生态系统整体性保护，发挥财政金融资金撬动社会资本综合统筹用于整体生态系统的保护。这些政策举措兼具了科学性、精准性等共性特征。
第三，坚持约束和激励机制相并重，治理机制强化系统性、协同性。
赤水河在推动渔业绿色发展的过程中，以制度、政策约束相关部门、主体协同发挥合力，以市场化激励市场主体共抓大保护。无论是从中央到地方的纵向联动机制，还是跨地区跨部门的横向协作机制，都明确了各级政府、地区、部门之间的权能和责任，以创新协同治理机制形成了区域统筹协同、部门沟通联动的治理新格局，以制度约束使禁渔政策有效执行，以协同治理统筹各类机制、政策统筹发挥合力。同时，以跨区域横向生态补偿激励上下游地区共同保护赤水河流域积极性，以市场化运作模式吸引市场主体、社会资本积极主动参与赤水河有关“治污、治岸、治渔”综合水生态系统保护修复，在“共抓大保护”中，统筹发挥好有为政府和有效市场作用，既立足当下算好投入产出经济账，也着眼长远算好生态账、社会账。
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